Pełny tekst orzeczenia I SA/Bd 473/23

I SA/Bd 473/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Halina Adamczewska-Wasilewicz /sprawozdawca/
Leszek Kleczkowski
Tomasz Wójcik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 70/24 - Wyrok NSA z 2025-01-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 168 poz 1324
art. 62
Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 października 2009 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wójcik Sędziowie sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) sędzia WSA Leszek Kleczkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi B.Z. na czynność Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie do utworzenia i funkcjonowania nowych miejsc opieki dla dzieci do lat trzech 1. stwierdza bezskuteczność czynności pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie do utworzenia i funkcjonowania nowych miejsc opieki dla dzieci do lat trzech 2. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz B. Z. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
P. z [...] maja 2023 r. B. Z. (skarżąca) złożyła do tut. Sądu skargę na [...] Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, polegającą na nierozpatrzeniu "Wniosku dla podmiotów innych niż gmina o dofinansowanie do utworzenia
i funkcjonowania nowych miejsc opieki dla dzieci do lat 3 w ramach Programu MALUCH+ 2022-2029" nr [...] obejmującego: Instytucję 1 ([...] - pozycja [...] na liście), Instytucję 2 ([...] - pozycja [...] na liście), Instytucję 3 ([...] - pozycja [...] na liście), Instytucję 4 ([...] - pozycja [...] na liście).
Zaskarżonej [...] skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) pkt 7.3 Programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "MALUCH+" 2022-2029 (dalej Program) poprzez przekazanie wnioskodawcy wniosku do korekty bez wskazania przedmiotu poprawy wniosku;
2) pkt 6.2 Programu poprzez żądanie od wnioskodawcy załączenia tytułów prawnych do lokali, podczas gdy podmiot inny niż jednostka samorządu terytorialnego składając wniosek oświadcza, że posiada dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu,
w którym będzie prowadzony żłobek, klub dziecięcy lub będzie sprawowana opieka przez dziennego opiekuna. Program nie wymaga więc dołączenia dokumentu, a jedynie złożenia oświadczenia, co też skarżąca uczyniła.
Wobec powyższych zarzutów, skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi w całości przez organ w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej: "p.p.s.a.". Na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku skarżąca wniosła
o uznanie przez Sąd za bezskuteczną czynność Wojewody Kujawsko-Pomorskiego polegającą na nierozpatrzeniu ww. wniosku.
W uzasadnieniu strona przedstawiła stan faktyczny sprawy. Podała, że po złożeniu do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego wniosku o dofinansowanie, wszelka korespondencja z organem odbywała się za pośrednictwem poczty elektronicznej. W dniu [...] marca 2023r. organ wezwał skarżącą do złożenia korekty wniosku, tj. usunięcia numeru NIP podmiotu zakładającego żłobek. Pouczono, że w przypadku braku przekazania korekty w terminie do dnia [...] marca 2023 r. wniosek pozostawi się bez rozpatrzenia. Poprawiony wniosek został złożony przez skarżącą [...] marca 2023 r. W dniu [...] marca 2023 r. skarżąca otrzymała wezwanie o następującej treści: "W związku z przekazanym do korekty wnioskiem przypomina się, iż ostateczny termin do złożenia korekty wniosku upływa w dniu dzisiejszym tj. [...] marca 2023 r. W przypadku braku złożenia korekty wniosek pozostawi się bez rozpatrzenia."
Skarżąca wskazała, że dopiero [...] maja 2023 r. organ poinformował ją o przedmiocie poprawy wniosku, tj. załączeniu tytułów prawnych do lokali. Podkreśliła, że w dniu
[...] kwietnia 2023 r. na stronie https://www.gov.pl/web/rodzina/ogloszenie-wynikow-pierwszego-naboru-wnioskow-w-ramach-programu-maluch-2022-2029 ogłoszono wyniki pierwszego naboru wniosków w ramach programu "MALUCH+" 2022-2029. Wniosek skarżącej został umieszczony pod listą porządkową od [...] do [...] (odrębnie dla każdej instytucji). W treści ogłoszenia wskazano, że organ nie rozpatrzył wniosku, albowiem wnioskodawca nie złożył korekty wniosku na wezwanie Wojewody, czego skutkiem jest niezakwalifikowanie wniosku przez Ministra.
Uzasadniając pierwszy zarzut skarżąca podniosła, że organ bezpodstawnie nie rozpatrzył wniosku ze względu na niezłożenie korekty wniosku na wezwanie Wojewody, albowiem nie wskazał przedmiotu poprawy, pomimo iż pkt 7.3 Programu wyraźnie nakłada na organ taki obowiązek. Skarżąca podkreśliła, że wniosek może być pozostawiony bez rozpoznania jedynie w przypadku, gdy wnioskodawca nie uzupełni wniosku o przedmiot wskazany przez organ. Organ nie rozpoznał zatem wniosku, nie mając ku temu podstawy. W uzasadnieniu drugiego zarzutu skarżąca stwierdziła, że organ nie miał podstawy prawnej do żądania tytułów prawnych do lokali na etapie kwalifikacji wniosków. Brak w/w dokumentów nie stanowił ani błędu, ani niejasności
w rozumieniu zapisów Programu. Zgodnie z punktem 7.2 Programu, kryteria formalne oceny wniosków to: złożenie wniosku przed upływem terminu wskazanego w ogłoszeniu Programu, złożenie wniosku na formularzu za pośrednictwem Modułu 2 systemu Rejestr Żłobków w przypadku gmin oraz za pośrednictwem formularza na portalu PIU Emp@tia w przypadku powiatów, województw i podmiotów innych niż jednostki samorządu terytorialnego, złożenie wymaganych we wniosku oświadczeń o zapoznaniu się
z warunkami Programu i zapewnieniu, że realizowane zadanie będzie spełniało wymogi w nim wskazane, wypełnienie wniosku w sposób kompletny, oświadczenie, że wysokość dofinansowania, o którą wnioskuje wnioskodawca na jedno nowo utworzone miejsce nie przekracza kwot wskazanych w pkt 5.1.2. - 5.1.4, złożenie oświadczenia, że wykazane we wniosku o dofinansowanie wydatki przewidziane do poniesienia na utworzenie jednego miejsca opieki nie są i nie będą jednocześnie finansowane z różnych wspólnotowych programów, instrumentów. Dodatkowo na zasadzie pkt 6.2 Programu podmiot inny niż jednostka samorządu terytorialnego, składając wniosek oświadcza, że posiada dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu, w którym będzie prowadzony żłobek, klub dziecięcy lub będzie sprawowana opieka przez dziennego opiekuna. Skarżąca składając wniosek oświadczyła, że posiada tytuł prawny do lokalu. Tym samym, w jej ocenie, organ nie miał podstawy prawnej do żądania uzupełnienia wniosku w tym zakresie. Na zasadzie punktu 8.1.4. Programu dopiero po rozpatrzeniu i zakwalifikowaniu wniosku, a przed zawarciem umowy, podmiot inny niż jednostka samorządu terytorialnego, jest zobowiązany przedstawić Wojewodzie dokumenty, w szczególności dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu. Tym samym na etapie kwalifikacji wniosków organ w ogóle nie był uprawniony do żądania w/w dokumentu, a skarżąca nie miała obowiązku go przedłożyć.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] lutego 2023 r. do Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w B. wpłynął wniosek dla podmiotów innych niż gmina o dofinansowanie do utworzenia i funkcjonowania nowych miejsc opieki dla dzieci do lat 3 w ramach programu "Maluch+" 2022-2029 B. Z., dotyczący utworzenia nowych miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w następujących instytucjach: -[...] ul. [...], [...] T. - 45 miejsc opieki, [...] 2 ul. [...], [...] T. - 60 miejsc opieki, [...] ul. [...], [...] T. -40 miejsc opieki[...] ul. [...], [...] - 60 miejsc opieki. Powyższy wniosek dotyczył instytucji, które na dzień składania wniosku funkcjonowały (utworzone przez [...] Sp. z o.o., którego Prezesem jest B. Z.) oraz, które w latach poprzednich były dofinansowywane z budżetu państwa
w ramach wcześniejszych edycji programu "Maluch+". Następnie w dniu [...] lutego 2023 r. skarżąca złożyła korektę własną przedmiotowego wniosku o dofinansowanie, w której to ww. instytucje zostały wykazane pod nowymi nazwami, lecz pod tymi samymi adresami. Skorygowany wniosek dotyczył następujących instytucji: [...] ul. [...], 87-100 T. - 45 miejsc opieki, [...] 2 ul. [...], 87-100 T. - 60 miejsc opieki, [...] 3 ul. [...], 87-100 T. - 40 miejsc opieki, [...] ul. [...], [...] - 60 miejsc opieki. W dniu [...] lutego 2023 r. skarżąca została poinformowana poprzez system Emp@tia (jednocześnie poprzez wiadomość e-mail, którą system Emp@tia wysyłał automatycznie na adres e-mail podany we wniosku) o konieczności dokonania korekty wniosku do dnia [...] marca 2023 r., gdzie należało usunąć NIP podmiotu zakładającego Żłobek, gdyż wnioskodawczyni złożyła przedmiotowy wniosek jako osoba fizyczna nieprowadząca działalności gospodarczej. Poprawiony wniosek wpłynął do Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego dopiero w dniu [...] marca 2023 r. Jednakże w związku z uzasadnionymi wątpliwościami Wojewody odnośnie nowotworzonych przez skarżącą miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, które miały być dofinansowane w ramach programu "Maluch+" 2022-2029, komisja dokonująca weryfikacji przedmiotowego wniosku w dniu [...] marca 2023 r. wezwała ją do przedstawienia tytułów prawnych do lokali, których dotyczyło dofinansowanie.
Organ wskazał, że zgodnie z punktem 7.3 programu "Maluch+" 2022-2029 w razie stwierdzenia we wniosku błędów lub niejasności Wojewoda przekazuje wnioskodawcy wniosek do korekty i wskazuje wnioskodawcy przedmiot poprawy lub wyjaśnienia
w wyznaczonym przez siebie terminie, pod rygorem pozostawienia bez rozpatrzenia. Ze względu na fakt, że instytucje, których dotyczył przedmiotowy wniosek na dzień weryfikacji ofert były wpisane do rejestru żłóbków i klubów dziecięcych pod wskazanymi we wniosku adresami tylko ze zmienionymi nazwami (wpis dotyczył [...] Sp. z o.o., gdzie skarżąca jest prezesem) powstała wątpliwość czy oświadczenie złożone we wniosku dotyczące posiadanego tytułu prawnego do lokalu, w którym będą tworzone nowe miejsca opieki z udziałem środków KPO lub FERS jest zgodne ze stanem faktycznym.
Organ wyjaśnił, że na podstawie punktu 2.1 celem nowego programu "Maluch+" 2022-2029 jest przede wszystkim stworzenie wysokiej jakości, dostępnej terytorialnie
i przystępnej cenowo opieki nad dziećmi w żłobkach, klubach dziecięcych i u dziennych opiekunów, w tym dla dzieci z niepełnosprawnościami i wymagającymi szczególnej opieki oraz dalsze zbliżanie się osiągnięcia do celów barcelońskich, tj. przyjętych przez Radę Europejską w 2002 r. celach dotyczących opieki nad dziećmi - objęcie nią 33 % dzieci
w wieku poniżej 3 roku życia, co za tym idzie utworzenia nowych miejsc opieki.
Mając na uwadze powyższe oraz zapisy ustawy o finansach publicznych, zgodnie
z którymi wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób rzetelny i oszczędny,
z zachowaniem zasad: uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów oraz ogólnej zasady gospodarności wydatkowania środków publicznych, Wojewoda Kujawsko-Pomorski w świetle uzasadnionych wątpliwości postanowił wezwać skarżącą do uzupełnienia wniosku o kopie tytułów prawnych do lokali, których dotyczyło dofinansowanie opiewające łącznie na kwotę [...]zł.
Organ wskazał, że w dniu 15 marca 2023 r. Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej wydało opinię, która w zgodzie z pkt 7.3 Programu potwierdziła, że Wojewoda na etapie oceny wniosków może podjąć weryfikację prawdziwości oświadczeń złożonych przez wnioskodawcę, np. wezwanie do załączenia w formie elektronicznej kopii dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu. Jeśli wnioskodawca nie dostarczy ww. dokumentu bądź dokument ten nie stanowi w ocenie Wojewody potwierdzenia tytułu prawnego do lokalu, to wniosek należy odpowiednio pozostawić bez rozpatrzenia lub odrzucić.
Organ podał, że ze względu na fakt, iż skarżąca nie dostarczyła do dnia wyznaczonego przez Wojewodę, tj. [...] marca 2023 r. przedmiotowych tytułów prawnych do lokali, w dniu [...] marca 2023 r. komisja weryfikująca wnioski ponownie, drogą e-mail (pomimo braku takiego obowiązku) zwróciła się do B. Z. o dostarczenie wymaganych dokumentów, tym samym złożenia korekty wniosku, czego strona nie uczyniła. Wniosek został pozostawiony bez rozpatrzenia. Wojewoda Kujawsko-Pomorski przekazał Ministrowi Rodziny i Polityki Społecznej oferty konkursowe spełniające wymogi formalne oraz merytoryczne określone w Programie "Maluch+" 2022-2029, w tym wniosek skarżącej (ze statusem pozostawiony bez rozpatrzenia) w systemie Rejestr Żłobków
i Klubów Dziecięcych.
Biorąc pod uwagę powyższe, w wyniku weryfikacji, Minister Rodziny i P. Społecznej podtrzymał decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego i w konsekwencji wniosek skarżącej został pozostawiony bez rozpatrzenia. Wyniki otwartego konkursu ofert zostały ogłoszone na strome internetowej Ministerstwa Rodziny i P. Społecznej w dniu [...] kwietnia 2023 r.
Organ podkreślił, że pozostawienie bez rozpatrzenia przedmiotowego wniosku nie było skutkiem zaniechań lub bezczynności Wojewody, który kilkukrotnie wzywał wnioskodawczynię do złożenia korekty w postaci uzupełnienia wniosku o kopię tytułów prawnych do lokali, czego strona nie uczyniła. Podstawą podjęcia decyzji przez Wojewodę o pozostawieniu wniosku Nr [...] bez rozpatrzenia była uzasadniona wątpliwość co do złożonego przez stronę oświadczenia o posiadaniu tytułu prawnego do lokali, w których miałaby być prowadzona opieka nad dziećmi w wieku do lat 3.
Odnosząc się do zarzucanego naruszenia postanowień pkt 7.3 Programu "Maluch+" 2022-2029 Wojewoda wyjaśnił, że strona została dwukrotnie poinformowana (w dniu [...] marca 2023 r. poprzez system Emp@tia, wiadomością e-mail oraz w dniu [...] marca 2023 r. również wiadomością e-mail) o konieczności złożenia korekty wniosku, gdzie wskazany został przedmiot korekty, tj. uzupełnienie wniosku o kopie dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu, w którym miała być prowadzona opieka nad dziećmi w wieku do lat 3.
W ocenie organu, brak jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia zapisu pkt 6.2 Programu, gdyż w sprawie nie zaszły przesłanki, o których mowa w przedmiotowym zapisie, a Wojewoda w razie zaistnienia uzasadnionych wątpliwości, zgodnie z pkt 7.3 Programu miał prawo wezwać wnioskodawcę do złożenia korekty wniosku w postaci uzupełnienia dokumentacji.
Analizując całość dokumentacji w sprawie organ stwierdził, że zarzuty wskazane przez skarżącą nie dotyczą [...] Wojewody, który podjął wszelkie niezbędne działania zmierzające do pozytywnego rozpatrzenia wniosku, a tym samym podpisania umowy
w sprawie dofinansowania zadań w ramach Resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "Maluch +" 2022-2029.
W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2023 r. skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe wnioski i twierdzenia. Dodatkowo podniosła, że okoliczność, jaki podmiot tworzy instytucje pozostaje irrelewantna dla oceny niniejszej sprawy, albowiem wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne. Program nie ogranicza możliwości ubiegania się
o dofinansowanie dla nowych instytucji powstających w lokalizacjach, gdzie wcześniej funkcjonował podobny podmiot.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola dokonywana jest pod względem zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres przedmiotowy i podmiotowy dopuszczalności drogi sądowej przed sądami administracyjnymi jest wyznaczony przez pojęcie sprawy sądowo-administracyjnej
w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 dalej: "p.p.s.a."). Natomiast
w myśl art. 3 § 1 i § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy
z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Zawarte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerzenie kompetencji sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., umożliwia sądową kontrolę również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej, a także uwzględnia potrzebę zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70).
W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3
§ 2 pkt 4 p.p.s.a. to te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego
i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19). Akty lub czynności, o których mowa w tym przepisie podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym.
W odniesieniu do tak scharakteryzowanej czynności organu, została wniesiona skarga w niniejszej sprawie. Ustalono bowiem, że w dniu [...] lutego 2023 r. do Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w B. wpłynął wniosek skarżącej dla podmiotów innych niż gmina o dofinansowanie do utworzenia i funkcjonowania nowych miejsc opieki dla dzieci do lat 3 w ramach programu "Maluch+" 2022-2029. Organ podał, że powyższy wniosek dotyczył instytucji, które na dzień składania wniosku funkcjonowały (utworzone przez [...] Sp. z o.o., którego Prezesem jest B. Z.) oraz, które w latach poprzednich były dofinansowywane z budżetu państwa w ramach wcześniejszych edycji programu "Maluch+". Organ twierdzi, że następnie w dniu [...] lutego 2023 r. skarżąca złożyła korektę własną przedmiotowego wniosku
o dofinansowanie, w której to ww. instytucje zostały wykazane pod nowymi nazwami, lecz pod tymi samymi adresami.
Nie jest przez stronę kwestionowane, że w dniu [...] lutego 2023 r. została ona poinformowana poprzez system Emp@tia (jednocześnie poprzez wiadomość e-mail, którą system Emp@tia wysyłał automatycznie na adres e-mail podany we wniosku)
o konieczności dokonania korekty wniosku do [...] marca 2023 r., gdzie należało usunąć NIP podmiotu zakładającego żłobek, gdyż wnioskodawczyni złożyła wniosek jako osoba fizyczna nieprowadząca działalności gospodarczej. Poprawiony wniosek wpłynął do Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] marca 2023 r.
Organ w odpowiedzi na skargę podniósł, że w związku z uzasadnionymi wątpliwościami Wojewody odnośnie nowotworzonych miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, komisja dokonująca weryfikacji wniosku, w dniu [...] marca 2023 r. wezwała skarżącą do przedstawienia tytułów prawnych do lokali, których dotyczyło dofinansowanie. Dalej organ twierdzi, że ze względu na fakt, iż skarżąca nie dostarczyła do dnia wyznaczonego przez Wojewodę, tj. do [...] marca 2023 r. tytułów prawnych do lokali, w dniu [...] marca 2023 r. komisja weryfikująca wnioski ponownie, drogą e-mail (pomimo braku takiego obowiązku) zwróciła się o dostarczenie wymaganych dokumentów, tym samym złożenie korekty wniosku, czego Strona nie uczyniła. W związku z tym organ uznał, że zachodzą podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.
W skardze natomiast skarżąca podnosi, że na tym etapie postępowania organ nie był uprawniony do żądania dokumentów, ponadto nie została wezwana do przedłożenia dokumentów w marcu 2023 r., lecz dopiero o tym braku dowiedziała się [...] maja 2023 r. W złożonej skardze skarżąca wnosi m.in. o stwierdzenie bezskuteczności czynności Wojewody Kujawsko-Pomorskiego polegającej na nierozpatrzeniu ww. wniosku.
Na wstępie należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że zaskarżona czynność mieści się w kategorii innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podlegających kognicji sądu administracyjnego, w ramach przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawą przeznaczenia środków na dotacje jest art. 62 ust. 1 wymienionej ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2022r. poz. 1324), zgodnie z którym Minister właściwy do spraw rodziny może opracować resortowe oraz rządowe programy rozwoju instytucji opieki nad dziećmi
w wieku do lat 3 oraz finansowo wspiera te programy. Opracowanie i realizacja programów odbywa się we współpracy z wojewodą. Na podstawie art. 62 ust. 2 tej ustawy, programy, o których mowa w ust. 1, określają tryb i kryteria wyboru podmiotów korzystających z nich, w szczególności uwzględniając:
1) jakość lub zakres oferowanych usług;
2) zapotrzebowanie na usługi świadczone przez te podmioty;
3) minimalny okres funkcjonowania instytucji lub miejsc opieki dofinansowanych z dotacji budżetu państwa, środków Funduszu Pracy lub środków europejskich;
4) brak instytucji lub miejsc opieki w danej gminie;
5) wywiązywanie się przez podmiot ze zobowiązań, o których mowa odpowiednio w art. 35 ust. 1 lub art. 47a.
Na podstawie natomiast art. 62 ust. 4 ustawy podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, korzystające z programów, o których mowa w ust. 1, mogą otrzymywać dotacje celowe
z budżetu państwa oraz środki z Funduszu Pracy oraz środki europejskie na dofinansowanie utworzenia lub funkcjonowania żłobków, klubów dziecięcych lub dziennych opiekunów, przy czym wysokość dotacji oraz środków Funduszu Pracy nie może łącznie przekroczyć 80% kosztów realizacji zadania. Dotacje, środki z Funduszu Pracy oraz środki europejskie, o których mowa w ust. 4, przyznaje wojewoda po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw rodziny (art. 62 ust. 5).
Na podstawie art. 62 ust. 6 tej ustawy Wojewoda, przyznając podmiotowi dotację lub dotacje, środki z Funduszu Pracy oraz środki europejskie, o których mowa w ust. 4, zawiera z nim umowę (...).
Z powyższych regulacji wynika, że załatwienie sprawy z zakresu dotacji nie następuje w postępowaniu jurysdykcyjnym, w formie decyzji administracyjnej, ponieważ przepisy prawa nie przewidują takiej formy prawnej dla jej załatwienia. Z cytowanego art. 62 ust. 6 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 wynika bowiem, że udzielenie dotacji celowej następuje na podstawie umowy zawartej przez wojewodę z podmiotem dotowanym.
Niemniej należy zwrócić uwagę, że Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej powołując się na art. 62 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, opracował Program rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "Maluch+" 2022-2029. Program ten m.in. określa przeznaczenie dofinansowania, zasady składania wniosków – wymagania formalne, zasady oceny wniosków, warunki otrzymania i wykorzystania dofinansowania.
Konfrontacja Programu "Maluch+" 2022-2029 z podanymi wcześniej przepisami prawa wskazuje na podział czynności udzielenia dotacji z budżetu na dwa odrębne etapy dotyczące dofinansowania z publicznych środków. Pierwszy inicjowany jest przez zainteresowanego poprzez złożenie wniosku o udzielenie dotacji i kończy się, co do zasady, wraz z zakwalifikowaniem beneficjenta do dofinansowania i umieszczenia go na liście podmiotów dotowanych, bądź odmową zakwalifikowania wniosku do dofinansowania poprzez pozostawienie oferty bez rozpatrzenia czy odrzucenie oferty. Czynności te mają charakter administracyjnoprawny podlegający kontroli sądu administracyjnego.
Drugi etap wiąże się z zawarciem umowy. Etap zawarcia umowy i jej należyte wykonanie, wykracza poza zagadnienia o charakterze administracyjnym.
Miarodajną i adekwatną do zaprezentowanej powyżej ocenę charakteru czynności podejmowanych w postępowaniu konkursowym oraz trybu ich zaskarżania, tyle że
w ramach Programu "Maluch+" 2018, a której wymowę i argumentację skład orzekający podziela, zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 kwietnia 2019r., sygn. akt I GSK 452/19.
Odnosząc się do czynności pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpatrzenia
w przedmiotowej sprawie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z Programem "Maluch+" 2022-29, zasady oceny wniosków zawarte zostały w pkt 7 Programu. Kryteria formalne wniosków określa pkt 7.2. Z kolei pkt 7.3. stanowi: "W razie stwierdzenia we wniosku błędów lub niejasności wojewoda przekazuje wnioskodawcy wniosek do korekty
i wskazuje wnioskodawcy przedmiot poprawy lub wyjaśnienia w wyznaczonym przez siebie terminie, pod rygorem pozostawienia bez rozpatrzenia. Gminy otrzymują informację od wojewody w Module 2 systemu Rejestr Żłobków, oraz w korespondencji na adres email osoby upoważnionej do złożenia wniosku o dofinansowanie, a powiaty, województwa i podmioty inne niż jst w korespondencji na adres poczty elektronicznej osoby uprawnionej do złożenia wniosku." Następnie pkt 7.4. Programu stanowi, że "Wniosek może być skorygowany z inicjatywy wnioskodawcy w terminie składania wniosków. Wojewoda może wzywać do korekty wniosku bez ograniczeń.". Natomiast
w myśl pkt 7.5. "Minister w trakcie trwania Programu może zażądać dodatkowych wyjaśnień i w związku z tym podjąć uzasadnione czynności, w tym dotyczące zakwalifikowania wniosków.(...)."
Z powyższego jednoznacznie wynika, że na tym etapie (kwalifikacji wniosku) organ żąda korekty wniosku, wyjaśnień, jednakże nie wynika z tych postanowień (pkt 7.3.), że dotyczy to także żądania przedłożenia dokumentów. Stosownie natomiast do pkt 8.1.4. Programu "Podmiot inny niż jst przed zawarciem umowy ws. przekazania dofinansowania polegającego na tworzeniu miejsc opieki jest zobowiązany przedstawić wojewodzie dokumenty, w szczególności:
8.1.4.1. dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu, w którym będzie prowadzony żłobek, klub dziecięcy lub będzie sprawowana opieka przez dziennego opiekuna (tytułem prawnym do lokalu jest m.in. akt notarialny potwierdzający własność lokalu, umowa najmu ze wskazanymi warunkami i okresem najmu, umowa dzierżawy)".
Analiza treści Programu dość jednoznacznie wskazuje, że rozdzielone zostały zagadnienia korekty wniosku, złożenia wyjaśnień (pkt 7.3.), oświadczeń (np. 6.2.) od złożenia dokumentów (np. pkt 8.1.4.). W związku z tym, z powodu nieprzedłożenia dokumentów nie można było pozostawić wniosku bez rozpatrzenia w trybie pkt 7.3. Programu. Skoro organ powołuje się na podstawę swojego działania pkt 7.3. Programu, to nie stanowi on o wzywaniu do przedstawienia dokumentów, lecz o korekcie wniosku, który należy poprawić lub złożyć wyjaśnienia. Powstaje pytanie z czego organ wywodzi, że w pojęciu "korekty" wniosku i złożeniu "wyjaśnień" mieści się także złożenie dokumentów. Z literalnych zapisów ww. punktów Programu wynika, że dopiero na dalszym etapie postępowania konkursowego organ ma prawo żądać dokumentów. Podana zatem przyczyna pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, tj. niezłożenia określonych dokumentów nie mieści się w zbiorze przesłanek zawartych w pkt 7.3 Programu, na który powołuje się organ, a innej podstawy organ nie wskazuje.
W ocenie Sądu, nie ma przeszkód, aby przesłanki dotyczące niewyjaśnienia kwestii dotyczących tytułu do lokali mogły stanowić podstawę do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, tj. po złożeniu wniosku, a przed jej umieszczeniem na liście wniosków zakwalifikowanych do otrzymania dofinansowania. Byłoby bowiem zabiegiem sztucznym umieszczenie w takiej sytuacji beneficjenta na liście podmiotów zakwalifikowanych do otrzymania dofinansowania. Jednak przyczyna pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia musi być osadzona w ściśle określonych ramach prawnych, normujących tryb i zasady konkursu wniosków i z nich bezpośrednio wynikać, czyli w tym przypadku z powołanego przez organ pkt 7.3. Programu. Skoro organ wskazał jako podstawę działania pkt 7.3. Programu, to w zaistniałym stanie faktycznym, nie mógł on być podstawą pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Na takie stanowisko wskazuje także treść pkt 6.2. Programu, zgodnie z którym "Wnioski powinny być wypełnione kompletnie. Podmiot inny niż jst na dzień składania wniosku musi dysponować dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu, w którym będzie prowadzony żłobek, klub dziecięcy lub będzie sprawowana opieka przez dziennego opiekuna (tytułem prawnym do lokalu jest m.in. akt notarialny potwierdzający własność lokalu, umowa najmu ze wskazanymi warunkami i okresem najmu, umowa dzierżawy, umowa przedwstępna kupna lokalu). Podmiot inny niż jst, składając wniosek, oświadcza, że posiada dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu, w którym będzie prowadzony żłobek, klub dziecięcy lub będzie sprawowana opieka przez dziennego opiekuna." Przywołane postanowienie Programu odwołuje się do złożenia oświadczenia, a nie złożenia dokumentów.
Ponadto Sąd zauważa, że w aktach administracyjnych znajdują się wydruki dwóch e-maili, tj.:
- z [...] marca 2023 r. o treści: "W związku ze złożonym wnioskiem o dofinansowanie
z programu [...]+ 2022-2029, ponownie prosi się o złożenie korekty tj. we wniosku należy usunąć numer NIP podmiotu zakładającego żłobek. W przypadku braku przekazania korekty w terminie do dnia [...] marca 2023 r. wniosek pozostawi się bez rozpatrzenia" (ozn. jako k. 84);
- z [...] marca 2023 r. o treści: "W związku z przekazanym do korekty wnioskiem przypomina się, iż ostateczny termin do złożenia korekty wniosku upływa w dniu dzisiejszym tj. [...] marca 2023. W przypadku braku złożenia korekty wniosek pozostawi się bez rozpatrzenia." (ozn. jako k. 105).
Zatem wbrew twierdzeniom organu, ze znajdujących się w aktach administracyjnych wydruków e-maili nie wynika, aby organ wzywał do złożenia wyjaśnień w zakresie tytułów do lokali, co byłoby wystarczające i zgodne z pkt 7.3. Programu. Tym bardziej nie wynika, aby organ domagał się złożenia/nadesłania kopii tytułów wykonawczych do lokali. Wprawdzie w aktach znajduje się wydruk dokumentów (k. 100-104), w którym znajduje się zapis, że wniosek przekazano do korekty w dniu [...] marca 2023 r. z następującym zapisem: "Do wniosku należy załączyć skan dokumentu/ów potwierdzającego/ych tytuł/ów prawny/ch do lokalu/i, w którym/ych będzie/będą prowadzony/e żłobek/i, klub/y dziecięcy/e lub będzie sprawowana opieka przez dziennego opiekuna (zgodnie ze złożonymi we wniosku oświadczeniami)" - k. 102 akt administracyjnych.
Sąd jednak zauważa, że ten dokument nie może być wystarczającym dowodem wysłania do skarżącej e-maila o treści stanowiącej wezwanie do wyjaśnienia kwestii tytułów wykonawczych do lokali. Kwestia ta musi być jednoznacznie ustalona. Strona skarżąca w tym zakresie zaprzecza twierdzeniom organu, w związku z tym organ obowiązany jest udowodnić, że e-mail dotyczący kwestii związanych z tytułem lokali został do skarżącej prawidłowo wysłany i to o konkretnej treści. W przypadku bowiem, gdy zostanie udowodnione, że e-mail został wysłany stosownie do pkt 7.3 Programu, to wówczas zasadne byłoby pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Treść e-maila wraz
z potwierdzeniem wysłania musi jednak zostać włączona do akt sprawy. Sąd obecnie tego zagadnienia nie przesądza. Stwierdza wyłącznie, że nadesłane do tut. Sądu akta nie pozwalają na zweryfikowanie twierdzenia strony skarżącej, że w dniach [...] i [...] marca 2023 r. nie otrzymała żadnego e-maila dotyczącego żądania przedłożenia kopii tytułów do lokali, lecz dopiero dowiedziała się o tym braku [...] maja 2023 r., zatem już po ogłoszeniu wyników pierwszego naboru wniosków (co miało miejsce [...] kwietnia 2023 r.). Chodzi
o to, czy można zarzucić skarżącej, że pomimo wysłania do niej - w odpowiednim czasie – e-maila, z którego wynikałby obowiązek w zakresie wyjaśnienia wątpliwości dotyczących tytułów prawnych do lokali, tego obowiązku ona nie wykonała.
Podkreślić należy, że w postępowaniu o charakterze administracyjnoprawnym, organ administracji publicznej powinien stanowić przejrzyste, jednoznaczne zasady postępowania i oceny zgłoszonych wniosków. W szczególności kryteria kwalifikacji wniosków do postępowania konkursowego oraz kryteria ich wyboru powinny być jasne, precyzyjne i zrozumiałe dla wszystkich uczestników postępowania. Zapisy niejednoznaczne, niejasne bądź stosowanie przez organ kryteriów oceny – na danym etapie postępowania konkursowego - nie wynikających z istniejących regulacji, narusza zasadę jawnego i transparentnego działania przez organy władzy publicznej, która stanowi jeden z podstawowych standardów demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), mających służyć pogłębianiu zaufania obywateli do państwa i jego organów. W ocenie składu orzekającego, pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia skarżącej nastąpiło zarówno z naruszeniem tych zasad (art. 6, 7, 8 k.p.a.) jak i regulacji zawartych w Programie "Maluch+" 2022-2029, w szczególności wbrew zapisom zawartym w pkt 7.3. Programu, co uzasadnia stwierdzenie bezskuteczności czynności Wojewody związanych z pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia skarżącej,
z przyczyny nieprzedłożenia dokumentów dotyczących kopii lokali.
Oczywiście, nie można odmawiać organowi prawa do oceny złożonego wniosku także pod względem istnienia stosownych tytułów do lokali, ale zasady i kryteria tej oceny muszą być normatywnie określone, a także jednoznaczne, czytelne i zrozumiałe dla wszystkich uczestników postępowania konkursowego w kontekście danego etapu postępowania. Z brzmienia pkt 6.2., 7.2 i 7.3. Programu nie wynika, że na wnioskodawcy ciążył obowiązek złożenia kopii tytułów wykonawczych - na tym etapie postępowania. Co nie oznacza, że na dalszym etapie nie należałoby zażądać tych dokumentów, od czego zależałoby, czy wniosek będzie dalej procedowany i zostanie zawarta umowa. Bardzo istotne dla oceny jest także wykazanie, że e-mail dotyczący wykazania tytułów do lokali został wysłany i jaka konkretnie była jego treść, co wymaga uzupełnienia akt sprawy. Przesądzenie zatem o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia jest przedwczesne.
Z podanych względów, Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości
z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2018r., poz. 265), na które złożyły się uiszczony wpis od skargi, opłata od pełnomocnictwa oraz koszty zastępstwa procesowego.