I SA/Bd 375/24

I SA/Bd 375/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Ziołek
Leszek Kleczkowski /przewodniczący/
Tomasz Wójcik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
II GSK 2665/24 - Wyrok NSA z 2025-07-15
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 728
art. 92a ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant: asystent sędziego Kamila Wenskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2024 r. sprawy ze skargi W. M., S. M. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w T. nałożył na W. M. i S. M. prowadzących działalność pod firmą P. M. (dalej: Skarżący) karę pieniężną w wysokości [...] zł za wykonywanie przewozu drogowego przez transportującego odpady bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów.
W odwołaniu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania zarzucając naruszenie:
1) art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym – dalej: "u.t.d." – przez nieumorzenie postępowania, pomimo że okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie stwierdzonego naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć;
2) art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – dalej: "k.p.a." – i wyrażonych w tych przepisach zasad w zw. z art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a. a contrario oraz art. 189f k.p.a. przez nie rozważenie zastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o transporcie drogowym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy o transporcie drogowym, a zostały przez organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w ustawie o transporcie drogowym zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1-6 art. 189a § 2 k.p.a., przez co koniecznym jest odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a.;
3) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] r. (dalej: Konstytucja RP) oraz art. 8 § 1 k.p.a. przez nierozważenie odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy waga zarzucanego stronie naruszenia, o ile w ogóle do niego doszło, była znikoma, strona zaprzestała (hipotetycznego) naruszania prawa a kara w wysokości [...] zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach, w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna.
Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...] r. w miejscowości G. na drodze krajowej nr [...] funkcjonariusze służby celno-skarbowej zatrzymali do kontroli drogowej ciągnik samochodowy marki SCANIA o numerze rejestracyjnym: [...], z naczepą marki KOGEL o numerze rejestracyjnym: [...], którym kierował K. K., realizując transport drogowy rzeczy w imieniu pracodawcy, tj. firmy P. M.. Kontrolowanym pojazdem wykonywano międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy odpadów. Kierowca skontrolowanego pojazdu okazał do kontroli praktycznie nie wypełniony druk dokumentu ANNEX VII. Braki dotyczyły następujących pól: nr [...] - wskazano nieprawidłowe dane organizatora przemieszczania odpadów (zlecającego transport) z kraju wysyłki (Hiszpania) do odbiorcy w [...]; nr [...] – nie wskazano daty rozpoczęcia transportu; nr [...] - nie wskazano podmiotu wykonującego transport odpadów; nr [...] - wskazano nieaktualny kod odpadu GH013, winien być EU3011 oraz 191204; nr [...] - nie wskazano państw tranzytowych, przez które przemieszczane były odpady; nr [...] - nie wskazano nazwy, daty i podpisu osoby potwierdzającej zgodność danych zawartych w dokumencie ANNEX VII oraz potwierdzającej zawarcie umowy z odbiorcą w sprawie zagospodarowania odpadów. Funkcjonariusze prowadzący kontrolę ustalili zatem, że przewożone w ramach kontrolowanego transportu opady były transportowane bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
Organ podkreślił, że stwierdzone podczas kontroli drogowej przewinienie jest ewidentne i nie budzi wątpliwości. Podczas kontroli bezsprzecznie zostało ustalone, że strony realizowały międzynarodowy przewóz odpadów. Transportowi temu powinien towarzyszyć dokument dotyczący transgranicznego przemieszczania odpadów, o którym mowa w załączniku IB lub załączniku VII do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (dalej: rozporządzenie nr 1013/2006). W niniejszej sprawie, zgodnie z ustaleniami Inspektora Inspekcji Ochrony Środowiska zawartymi w Formularzu Określenia Składu Morfologicznego Odpadów, przedmiotem transportu były odpady o kodzie 19 12 04 z Katalogu Odpadów (rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów) - odpady z mechanicznej obróbki odpadów (np. obróbki ręcznej, sortowania, zgniatania, granulowania) nieujęte w innych grupach - Tworzywa sztuczne i guma. Zgodnie z art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 1013/2006 odpady te podlegały obowiązkom w zakresie informowania, określonym w art. 18, a dokumentem właściwym przy ich przemieszczaniu był prawidłowo wypełniony i kompletny ANNEX VII. Okazany do kontroli druk ANNEX VII w żadnej mierze nie mógł zostać potraktowany jako pełnowartościowy dokument potwierdzający rodzaj transportowanych odpadów przede wszystkim dlatego, że mimo licznych braków, w przypadku których każdy z osobna dyskwalifikuje jego wartość jako odpowiedniego dokumentu przy transgranicznym przemieszczaniu odpadów, nie został on podpisany przez odpowiednią osobę (w polu nr [...] - nie wskazano nazwy, daty i podpisu osoby potwierdzającej zgodność danych zawartych w dokumencie ANNEX VII oraz potwierdzającej zawarcie umowy z odbiorcą w sprawie zagospodarowania odpadów), co ostatecznie przesądza, że nie ma on waloru wymaganego prawem dokumentu. Nałożona kara jest zatem skutkiem niedopełnienia, wynikającego z przepisu art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f u.t.d., w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia
Ministra Środowiska z dnia 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów, obowiązku posiadania dokumentu wymaganego przy przewozie odpadów (w tym przypadku formularza ANNEX VII) przewidzianego w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1013/2006.
Organ stwierdził, że Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w T. przeanalizował wyjaśnienia stron oraz dokonał analizy przesłanek wykluczających wszczęcie lub nakazujących umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego wobec przedsiębiorcy za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego i na tej podstawie prawidłowo, w oparciu o przepisy art. 92a ust. 1 i ust. 7 u.t.d., wymierzył karę pieniężną za stwierdzone uchybienie słusznie uznając, że przesłanki do umorzenia postępowania nie występują w tej sprawie. Strona na żadnym etapie postępowania nie wskazała faktów, poza próbą przerzucenia winy na wystawcę dokumentu ANNEX VII, które mogłyby potwierdzić zaistnienie okoliczności wskazanych w art. 92c ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.t.d. To przewoźnik powinien udowodnić okoliczności objęte hipotezą przepisu art. 92c u.o.t.d., gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z przepisów, które mogą zwolnić go od odpowiedzialności za wykroczenie. Nie wystarczy zatem samo powołanie się na ten przepis, czy na brak winy, lecz wymagane jest pozytywne udowodnienie powzięcia wszystkich, niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa, czego strona nie uczyniła. Skarżący mieli zarówno prawne, jak i faktyczne możliwości sprawdzenia (za pomocą kierowcy lub przy wykorzystaniu innych procedur, np. kopii ANNEX VII przesłanej celem analizy na email lub jako zdjęcie, itp.) zgodności towaru przekazanego do transportu z otrzymanymi dokumentami i poprawności tych dokumentów. Po dokonaniu oględzin towaru przed rozpoczęciem przewozu strony mogły zweryfikować otrzymane dokumenty, a w konsekwencji czego mogły odpowiednio zareagować i wyjaśnić wątpliwości przed rozpoczęciem przewozu. Ostatecznie strony mogły zażądać prawidłowego wystawienia i podpisania przekazywanych do transportu odpadów dokumentów lub nawet odstąpić od świadczenia usługi przewozu odpadów w przypadku odmowy realizacji tej prośby przez osobę, która organizuje przemieszczanie.
W ocenie organu, okoliczność błędnego wypełnienia ANNEX VII przez osobę organizującą przemieszczanie odpadów i w związku z tym nie przekazanie odpowiednich dokumentów przewoźnikowi, nie wyłącza jego odpowiedzialności z tytułu stwierdzonego podczas kontroli ich braku, gdyż nie stanowi nadzwyczajnej okoliczności, na którą przewoźnik nie miał wpływu lub której nie mógł przewidzieć. Przewoźnik, jako profesjonalista świadczący usługi przewozu rzeczy, powinien wychwycić rozbieżności pomiędzy otrzymanymi dokumentami, a towarem, poświęcając im należyta uwagę i wyjaśnić sprawę, a w konsekwencji zadbać o to, aby do transportu odpadów został przekazany właściwy dokument. Ustalenie czy otrzymany do transportu odpadów ANNEX VII odpowiada ładunkowi nie wymaga specjalistycznej wiedzy, a jedynie odpowiedniej dbałość o wykonywanie obowiązków i przestrzeganie obowiązującego prawa. Już same oględziny towaru i dokumentów powinny dać odpowiednio przeszkolonemu kierowcy, za co jako pracodawca odpowiadają strony, podstawę do powzięcia wątpliwości, czy odbierany ładunek odpowiada dokumentom. Skoro zatem strony działając osobiście, czy to przez swojego kierowcę, nie dołożyły należytej staranności przy weryfikowaniu dokumentacji towarzyszącej przewożonym odpadom, nie można mówić o braku odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, a przede wszystkim nie można w niniejszej sprawie twierdzić, że strony nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć.
Końcowo odnosząc się do wniosków odwołania o odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej organ wskazał, że mając na względzie treść art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. zgodnie z którym przepisów działu IVa k.p.a. nie stosuję się w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz biorąc pod uwagę fakt, że przepisem odrębnym w tym zakresie jest przepis art. 92c u.t.d., przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wskazane w art. 189f k.p.a., nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, tym samym zarzut jego nie zastosowania w niniejszej sprawie jest bezzasadny.
W skardze Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
1) art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przez nieumorzenie postępowania pomimo, że okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie stwierdzonego naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć;
2) art. 18 ust. 1 lit. a w zw. z art. 2 pkt 15 rozporządzenia nr 1013/2006 przez nałożenie na przewoźnika kary pieniężnej w sytuacji, gdy za przygotowanie dokumentu ANNEX VII, a co za tym idzie, jego prawidłowe wypełnienie odpowiedzialny jest ten, kto organizuje przemieszczanie, a tym samym przewoźnik nie powinien ponosić odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie;
3) art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. i wyrażonych w tych przepisach zasad legalizmu, prawdy obiektywnej oraz zaufania do władzy publicznej w zw. z art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a. a contrario oraz art. 189f k.p.a. przez nierozważenie zastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o transporcie drogowym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy o transporcie drogowym, a zostały przez organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w ustawie o transporcie drogowym zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1-6 art. 189a § 2 k.p.a., przez co koniecznym jest odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a. (por. m. in. wyrok VI SA/Wa 198/23, VI SA/Wa 2230/22, III SA/Po 145/22). Ocena, czy w sprawie nie występują przesłanki do odstąpienia od ukarania stanowi obligatoryjny element postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, którego pominięcie wywołuje konieczność uchylenia tak podjętej decyzji;
4) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a. przez nierozważenie odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy waga zarzucanego stronie naruszenia, o ile w ogóle do niego doszło, była znikoma, strona zaprzestała (hipotetycznego) naruszania prawa a kara w wysokości [...] zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach, w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) – dalej: "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta nie narusza prawa.
Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] r. w miejscowości G. funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej zatrzymali pojazd marki SCANIA z naczepą. Przewoźnikiem była firma P.H.U. [...] s.c. W. M., S. M.. W trakcie kontroli kierowca pojazdu druk dokumentu ANNEX VII, który zawierał szereg nieprawidłowości. Stwierdzone uchybienia polegały na:
- podaniu w polu nr [...] formularza nieprawidłowych dane organizatora przemieszczania odpadów (zlecającego transport) z kraju wysyłki (Hiszpania) do odbiorcy w [...],
- niewskazaniu w polu nr [...] daty rozpoczęcia transportu,
- niewskazaniu w polu nr [...] podmiotu wykonującego transport odpadów,
- podaniu w polu nr [...] nieaktualnego kodu odpadu GH013, podczas gdy powinien być to kod EU3011 oraz 191204,
- niewskazaniu w polu nr [...] państw tranzytowych, przez które przemieszczane były odpady.
Przede wszystkim zaś stwierdzono brak w polu nr [...] nazwy, daty i podpisu osoby potwierdzającej zgodność danych zawartych w dokumencie ANNEX VII oraz potwierdzającej zawarcie umowy z odbiorcą w sprawie zagospodarowania odpadów. W wyniku oględzin towaru dokonanych przez funkcjonariuszy oraz oceny składu morfologicznego przewożonych odpadów dokonanej przez powiadomionych inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w B., Delegatury w T. stwierdzono, że przewożony ładunek jest odpadem objętym kodem (krajowym) 191204 (EU 3011) – tworzywa sztuczne i guma. Zastosowany kod OECD (GH013) był niewłaściwy, gdyż zgodnie z rozporządzeniem Delegowanym Komisji (UE) 2020/2174 z dnia 19 października 2020 r. został zastąpiony kodem EU3011.
W wyniku kontroli drogowej zostało zatem stwierdzone, że przewożone w ramach kontrolowanego transportu opady były transportowane bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy z [...] r. o odpadach. W konsekwencji organ wymierzył Skarżącym, na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., karę pieniężną w wysokości [...] zł.
Kwestionując rozstrzygnięcie organu Skarżący przyznają wprawdzie, że obowiązkiem przewoźnika jest więc posiadanie takiego dokumentu w trakcie wykonywania przewozu. Nie jest on jednak odpowiedzialny za przygotowanie czy wypełnienie takiego dokumentu, co leży w gestii podmiotu, który organizuje przemieszczanie. Tym samym, nie sposób uznać, że w przedmiotowym postępowaniu doszło do naruszenia obowiązku przez przewoźnika, bowiem dochował on należytej staranności i wyposażył kierowcę we wszystkie dokumenty wymagane przepisami prawa.
Ponadto, ich zdaniem, nie sposób też uznać, że przewoźnik nie posiadał wymaganego dokumentu, bowiem niezwłocznie po stwierdzeniu przez kontrolujących nieprawidłowości w okazanym dokumencie przewoźnik przedstawił w formie elektronicznej prawidłowo wypełniony dokument ANNEX VII na transport wymienionych odpadów, wobec czego środek transportowy wraz z odpadami został dopuszczony do dalszego przewozu. Przepisy zaś nie precyzują, w jakiej formie ma być okazywane potwierdzenie. Wskazują na regulację zawartą w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy u.t.d. Zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f) u.t.d. podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy wykresówki, zapisy, odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto, wykonując przewóz drogowy rzeczy, dokumenty związane z przewożonym ładunkiem, a także dokumenty wymagane przy przewozie odpadów. W myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz.U. z 2016 r. poz. 1742), wydanego na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2021 r. o odpadach, odpady transportuje się wraz z dokumentem potwierdzającym rodzaj transportowanych odpadów oraz dane zlecającego transport odpadów. Stosownie do § 8 ust. 2 powyższego rozporządzenia dokumentem potwierdzającym rodzaj transportowanych odpadów jest:
1) karta przekazania odpadów, o której mowa w art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o odpadach;
2) faktura sprzedaży odpadów;
3) podstawowa charakterystyka odpadów, o której mowa w art. 67 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach;
4) dokument dotyczący transgranicznego przemieszczania odpadów, o którym mowa w załączniku IB lub załączniku VII do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów;
5) inny dokument potwierdzający rodzaj transportowanych odpadów oraz dane zlecającego transport odpadów, jeżeli transportujący odpady nie posiada dokumentów, o których mowa w pkt 1-4.
W rozpatrywanej sprawie z uwagi na rodzaj wykonywanego przez stronę przewozu, właściwym dokumentem na podstawie którego Skarżący winni byli realizować kontrolowany transport odpadów, był prawidłowo wypełniony i kompletny druk ANNEX VII. Art. 92a ust. 1 u.t.d. stanowi, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] złotych do [...] złotych za każde naruszenie. Stosownie do treści ust. 3 tego artykułu, suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1 nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli, nie może przekroczyć kwoty [...]złotych. Zgodnie natomiast z pozycją [...] załącznika nr [...] do u.t.d. wysokość kary za wykonywanie przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach, wynosi [...] zł.
Jak to już podkreślono w rozpatrywanej sprawie dokumentem potwierdzającym rodzaj transportowanych odpadów dokument ANNEX VII. Bezsprzecznie kierowca nie dysponował takim dokumentem w momencie podjęcia kontroli drogowej. Obok szeregu brakujący choć wymaganych informacji nie został on w ogóle podpisany. W judykaturze podkreśla się, z czym należy się zgodzić, że podmiot wykonujący transport odpadów winien dysponować dokumentami potwierdzającymi rzeczywisty rodzaj transportowanych odpadów i żądać od podmiotu zlecającego przemieszczanie odpadów odpowiednich dokumentów odpowiadających rodzajowi odpadów oraz prawidłowego sklasyfikowania według kodów (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II GSK 611/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń sądów Administracyjnych, www.oerzeczenia.nsa.gov.pl – podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w dalszej części uzasadnienia). W konsekwencji, biorąc pod uwagę wskazane regulacje prawne, organ zasadnie wymierzył Skarżącym karę pieniężną w wysokości [...] zł.
Organy nie formułowały zastrzeżeń co do przekazania dokumentu w formie elektronicznej. Wręcz przeciwnie po otrzymaniu zawierającego wszystkie niezbędne informacje drogą elektroniczną transport został zwolniony i mógł być dalej prowadzony. Nie zmienia to jednak postaci rzeczy w tym sensie, ze doszło do naruszenia przepisów w zakresie przewozu odpadów, gdyż po zatrzymaniu pojazdu do kontroli kierowca nie przedstawił poprawnie wypełnionego dokumentu ANNEX VII, ponieważ takim nie dysponował, czy to w formie tradycyjnej (papierowej), czy też elektronicznej.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze okolicznością zwalniającą stronę od odpowiedzialności nie jest okoliczność, że za prawidłową treść powyższego dokumentu odpowiada podmiot zlecający transport, przewoźnik mógł założyć, że dokument ten został prawidłowo wypełniony przez podmiot, który organizuje przemieszczenie odpadów. Organ odwoławczy trafnie zwrócił uwagę na treść art. 18 ust. 1 lit. b Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.Urz.UE.L Nr 190, str. 1), który zobowiązuje osobę organizującą przemieszczanie odpadów, do podpisania dokumentu określonego w załączniku VII. Jak wynika z akt sprawy (por. wypis licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy – por. k. 08 akt admin.) W. M. w ramach P.H.U. [...] s.c. zawodowo świadczy usługi transportowe, a to nakłada na niego pełną odpowiedzialność za wykonywany transport. Niewątpliwie do jego obowiązków należało posiadanie wszystkich dokumentów potrzebnych do wykonania przewozu odpadów i przekazanie ich kierowcy wykonującego w jego imieniu przewóz.
Zadaniem przedsiębiorcy (przewoźnika) jest wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą umożliwiały dokonanie sprawdzenia przewożonych odpadów i dokumentów. Przykładowo przewoźnik nie może wykluczyć tego, że odpady, które ma transportować mogą być wadliwie sklasyfikowane. Przyjęcie stanowiska, że transport odpadów może powodować wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika, z uwagi na to, że został wyposażony w niewłaściwe dokumenty, mogłoby prowadzić do daleko idących, wprost niebezpiecznych skutków. Za przyjęciem przeciwnego stanowiska przemawia przede wszystkim charakter odpowiedzialności przewoźnika, która jest niezależna od winy czy dobrej lub złej woli, wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia polegającego na wykonywaniu przejazdu bez właściwego dokumentu (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1968/18). Podmiot wykonujący transport odpadów winien żądać od podmiotu zlecającego przemieszczenie odpadów odpowiednich dokumentów odpowiadających rodzajowi odpadów (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II GSK 611/21).
Wymagany do transportu odpadów na gruncie okoliczności rozpoznawanej sprawy dokument ANNEX VII powinien zawierać wszelkie niezbędne informacje, a przede wszystkim być podpisany. Analiza treści tego dokumentu przedstawionego do kontroli drogowej (por. k. 05 akt admin.) wskazuje, że dokonano w nim – opatrzonych podpisem kierowcy – poprawek np. co do numeru rejestracyjnego pojazdu. Należy zatem założyć, że była możliwość zapewnienia wcześniejszego, niż przy kontroli uzupełnienia jego treści o wszystkie konieczne prawidłowe informacje, w tym, zwłaszcza podpis osoby organizującej transport odpadów pod oświadczeniem w polu nr [...].
Wbrew też stanowisku Skarżących, nie było podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Nie można jednak nie zauważyć, że odpowiedzialność administracyjna podmiotu wykonującego przewóz drogowy ma charakter odpowiedzialności obiektywnej i jako taka obciąża podmiot wykonujący ten przewóz w sytuacji, gdy wystąpił zakazany przez prawo skutek, a jedynie na zasadzie wyjątku ustawodawca przewidział sytuacje, w których odpowiedzialność ta zostaje wyłączona (art. 92b i art. 92c u.t.d.). Skoro wymieniony przepis ma charakter wyjątkowy, powinien podlegać interpretacji ścieśniającej (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 485/20). Analizując treść 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. stwierdzić należy, że dla uwolnienia się podmiotu wykonującego przewóz drogowy od odpowiedzialności, wymagane jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek: brak wpływu tego podmiotu na powstałe naruszenie oraz niemożność przewidzenia zdarzeń lub okoliczności, które do powstania tegoż naruszenia doprowadziły. Niezbędne jest łączne wystąpienie tych dwóch przesłanek, by postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej nie zostało wszczęte, a wszczęte umorzone. Jak już wskazano przepis ten odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II GSK 611/21). Skarżący nie wykazali, aby okoliczności te wystąpiły w rozpatrywanej sprawie.
Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących niezastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o administracyjnych karach pieniężnych i zaniechania odstąpienia przez organy od nałożenia kary pieniężnej, Sąd wskazuje na aktualny pogląd prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z którym: "(...) Niewątpliwie zakres zastosowania przepisów działu IVa k.p.a. wyznacza przede wszystkim art. 189a § 1 tej ustawy, zgodnie z którym w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. Z § 2 wskazanego przepisu wynika natomiast, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:
1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,
2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,
3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,
4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,
5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,
6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej,
– przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się.
Uregulowanie w przepisach odrębnych ww. zagadnień stanowi wystarczającą podstawę do wyłączenia przepisów działu IVa k.p.a., stanowiących ogólną regulację odnoszącą się do administracyjnych kar pieniężnych. Kluczowe znaczenie ma przy tym to, że nie jest wymagane, aby owe przepisy odrębne, mające szczegółowe zastosowanie w sprawach danego rodzaju, regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w dziale IVa k.p.a. Zakres normowania w przepisach odrębnych nie musi więc pokrywać się z zakresem normowania w przepisach wskazanego działu k.p.a. Przywołując słuszne stanowisko Sądu pierwszej instancji należy jeszcze raz przypomnieć, że jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis działu IVa nie ma zastosowania (zob. A. Wróbel, art. 189a k.p.a., teza 7, Komentarz aktualizowany do k.p.a., LEX/el. 2023).
Twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest więc trafne. W sprawie mamy do czynienia z przepisem szczególnym, regulującym kwestie wynikające m.in. z art. 189 § 2 pkt 2 k.p.a. Jak bowiem wynika z art. 92c u.t.d, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.
Skoro więc z przepisu tego wynika, że w warunkach w nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, to przepis ten pozostaje odrębny w relacji do ogólnej regulacji działu IVa k.p.a. i inaczej normuje zagadnienie wskazane m.in. w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a.
Brak użycia w art. 92c ust. 1 u.t.d. zwrotu "odstąpienie od wymierzenia kary", co zdaje się być istotnym argumentem strony skarżącej kasacyjnie o odmienności relacji pomiędzy art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., niczego w sprawie nie zmienia. Konsekwencją zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d. jest to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie zostanie nałożona kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się. Nie jest przy tym prawdziwe twierdzenie, że na kanwie niniejszej sprawy czym innym jest odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej i udzielenie pouczenia, a czym innym umorzenie postępowania bądź jego niewszczynanie. Wbrew twierdzeniu strony, w jednym i w drugim przypadku warunkiem ich zastosowania jest uprzednie ustalenie, że do czynu penalizowanego administracyjną karą pieniężną doszło.
Podzielić zatem należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że stosowanie art. 92c u.t.d. w praktycznym wymiarze ma w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana. Jak wcześniej wskazano, dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny (zob. wyrok NSA z 28 września 2021 r., sygn. II GSK 717/21)."
Dalej NSA nawiązując zaś do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 r., sygn. III OPS 1/21 zwrócił uwagę, że "została ona podjęta na gruncie relacji pomiędzy przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie regulującymi wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów tej ustawy a przepisem art. 189f k.p.a., a więc w istocie jej tezy nie mogły stanowić wzorca normatywnego w niniejszej sprawie, w której przepisy ustawy o transporcie drogowym zawierają odrębną regulację wyłączającą stosowanie działu IVa k.p.a. w stosownym zakresie." (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 732/23). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela zaprezentowane wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i przyjmuje je jako własne.
W świetle powyższego nie można zatem zgodzić się ze Skarżącymi, że organy nakładając karę pieniężną naruszyły art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz uchybiły zasadom ogólnym postępowania administracyjnego ujętym w art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a.
Wobec niezasadności podniesionych w skardze zarzutów, mając na uwadze, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
J. Ziołek L. Kleczkowski T. Wójcik