III SA/Gd 160/20

III SA/Gd 160/20 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2020-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak /przewodniczący/
Bartłomiej Adamczak
Jolanta Sudoł /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 46/21 - Wyrok NSA z 2024-03-12
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2140
art. 4 pkt 22, art. 56 ust. 1, art. 92 a, art. 92b, art. 92c
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 6, art.  7, art. 10,  art. 75, art. 76 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1990
art. 64 ust. 2, art. 140aa,  art. 140ab ust. 2
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant: Starszy Asystent Sędziego Robert Daduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 21 listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 29 lipca 2019 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 92a ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 58 ze zm. - dalej jako "u.t.d.") oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia 21 maja 2019 r. nałożył na B. F. (zwanego również - "stroną") karę pieniężną w wysokości 1 000 zł, za naruszenie polegające na dopuszczeniu do wykonywania drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, którego - dopuszczalna masa całkowita została przekroczona - mniej niż 5%.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 21 maja 2019 r., około godz. 8:10 w G., na ulicy [...] został zatrzymany do kontroli drogowej zespół pojazdów składający się z ciągnika samochodowego marki Mercedes-Benz o nr rej. [...] oraz naczepy marki Schmitz o nr rej. [...]. Wymienionym zespołem pojazdów kierował S. C., wykonując krajowy transport drogowy ziemi na trasie G.-D.. Przewóz był realizowany na podstawie wypisu nr 3 z zezwolenia nr [...] na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego rzeczy wystawionego dla przedsiębiorcy Firma Handlowo-Usługowa [...] B. F. W trakcie kontroli dokonano pomiaru mas i nacisków osi na punkcie kontrolno-wagowym przy [...], kierunek [...], wyposażonym we wnęki, o głębokości dostosowanej do wysokości użytych do pomiarów przenośnych wag do pomiarów dynamicznych typu [...]. Kierowca odmówił, podpisania protokołu kontroli nr [...]. Dokonano dwóch ważeń, które wykazały, że kontrolowany pojazd członowy był nie normatywny, po odjęciu możliwych błędów pomiarowych, masa rzeczywista pojazdu wynosiła 40,5 ton, co stanowi przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 0,5 tony i stanowi naruszenie określone w lp. 10.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d.
Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie zasady ne bis in idem, poprzez nałożenie podstawie tej samej kontroli dwóch kar pieniężnych. Wskazała, że instytucja sankcji administracyjnej polega podobnie jak cały system prawny oddziaływaniom tzw. procesowi europeizacji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt P 29/09, podniósł, że w myśl rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy Nr (91) przyjętej 13 lutego 1991 r., w sprawie sankcji administracyjnych, władze administracyjne korzystają ze znacznych kompetencji sankcyjnych, co wynika ze wzrostu zadań administracyjnych państwa, a jedną z zasad jest to, iż osoba nie może być karana dwukrotnie. Ponadto, strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. dalej w skrócie jako "k.p.a.").
Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 21 listopada 2019 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., art. 4 pkt 22 lit. 1, art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. d, art. 92a ust. 1, ust. 3, ust. 7 pkt 2, art. 92c u.t.d., lp. 10.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 2 pkt 35a, art. 64 ust. 1, 2, art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 64c ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm. - zwanej dalej "p.r.d."), § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 2022 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał m.in. przepisy u.t.d. oraz p.r.d., w tym definicję pojazdu nienormatywnego (art. 2 pkt 35a p.r.d.) oraz warunki dozwolonego poruszania się pojazdu nienormatywnego (art. 64 ust. 1 p.r.d.). Powołano się na § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Zaznaczono, że miejsce ważenia legitymowało się w dniu kontroli protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z dnia 9 listopada 2018 r. Pojazd został zważony przy pomocy wagi samochodowej do ważenia pojazdów w ruchu o znaku fabrycznym WWS i nr fabrycznym [...]. Waga ta legitymowała się ważnym świadectwem legalizacji pierwotnej z dnia 18 grudnia 2017 r. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego, stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu: rzeczywista masa całkowita pojazdu 40,5 t (po odjęciu 2 %) - przekroczenie o 0,5 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 1,25 %), zaś podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Podniesiono, że organ pierwszej instancji zastosował tolerancję 2 %, nie mając żadnego umocowania do jej odjęcia, co nie wypłynęło na kwalifikację prawną i wymiar kary pieniężnej. Pojazd zważono dwukrotnie, a za podstawę do wyznaczenia wielkości przekroczenia dopuszczalnej normy przyjęto wyniki korzystniejsze dla kontrolowanego. Jak wynika z wydruków, pierwszy pomiar wykazał, że rzeczywista masa całkowita pojazdu wyniosła 42.150 kg (godz. 07:56), a drugi pomiar wykazał na wartość 41.600 kg (godz. 07:58).
Odnosząc się do argumentacji strony organ odwoławczy wskazał, że podstawą do wszczęcia postępowania, a następnie nałożenia kary pieniężnej były przepisy ustawy o transporcie drogowym, a nie ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
Przepisy art. 140aa i 140ab p.r.d., stanowią, że za przejazd pojazdów nienormatywnych po drogach publicznych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia, organy: Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Straży Granicznej, naczelnik urzędu celno-skarbowego lub zarządca drogi, nakładają m.in. na podmiot wykonujący przejazd karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej i znajdują się w porządku prawnym od dnia 19 października 2012 r. Zgodnie z przepisami prawa w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481), która weszła w życie dnia 3 września 2018 r., następuje niezależne sankcjonowanie naruszeń dotyczących przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów, ich długości i szerokości, popełnionych przez przewoźników drogowych wykonujących transport drogowy, od sankcjonowania naruszeń przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym w zakresie przejazdu po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami dla tego zezwolenia. Wprowadzenie tej regulacji wynika z konieczności dostosowania przepisów krajowych do wymogów rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 74 z 19.3.2016, str. 8) i ma to związek z koniecznością kwalifikowania i ewidencjonowania naruszeń określonych w załączniku I do ww. rozporządzenia, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego.
W przypadku stwierdzenia przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym oraz z przekroczeniami w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej, długości lub szerokości, wykonywanego przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego, wszczyna się dwa, niezależne postępowania administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz przepisów ustawy o transporcie drogowym. Sankcje te wynikające z odrębnych przepisów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 299/19). Podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowiło dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona, mniej niż 5 %, które to naruszenie zawarte jest w treści załącznika nr 3 u.t.d. Organ odwoławczy nie dopatrzył się przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego (art. 92c ust.1 u.t.d.), zaś strona nie udowodniła okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu. Przewoźnik drogowy wykonując transport drogowy, posiadając wiedzę na temat ładunku, który podjął się przetransportować powinien był przedsięwziąć kroki, aby pojazd był normatywny na drodze, po której wykonuje przejazd. Nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, gdyż organ pierwszej instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 7, art. 8 oraz 77 k.p.a. Nadto, decyzja organu niższej instancji zawiera niezbędne elementy określone w art. 107 k.p.a.
B. F. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa procesowego:
1) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz brak odzwierciedlenia niniejszego w uzasadnieniu decyzji, podczas gdy organ zobligowany jest do wyjaśnienia istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2) art. 10 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepoinformowanie strony o zakończeniu postępowania i tym samym uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji;
3) art. 7a § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą wątpliwości co do treści normy prawnej, a sankcje za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu unormowane w ustawie - o transporcie drogowym oraz ustawie - prawo o ruchu drogowym nie są ze sobą tożsame ani ze strony przedmiotowej ani podmiotowej, pomimo zgłaszania zarzutów przez skarżącego o złamaniu zasady zakazu wielokrotnego karania za ten sam czyn.
Zarzucił również naruszenie prawa materialnego:
1) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 92a ust. 1 i 7 u.t.d., lp 10.2.1 załącznika nr 3 u.t.d. oraz art. 140aa ust. 1 i ust 3 p.r.d., poprzez nadmierny rygoryzm prawny i naruszenie zasady proporcjonalności przejawiające się w dwukrotnym karaniu podmiotu kontrolowanego sankcjami administracyjnymi za to samo zachowanie (naruszenie), które narusza przepisy prawa, nawet jeżeli sankcje określają odrębne przepisy, podczas gdy z zasady państwa prawa wynika m.in. zasada ne bis on idem (zakaz podwójnego karania), co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2) art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d., poprzez jego błędną wykładnię i nieumorzenie postępowania administracyjnego, w przypadku gdy za to samo naruszenie organ odwoławczy nałożył równocześnie w drodze innej decyzji administracyjnej karę pieniężną. W niniejszej sprawie organ winien był odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, albowiem na podstawie protokołu kontroli drogowej z dnia 21 maja 2019r., nr [...] wydał decyzję z dnia 31 lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, która była konsekwencją przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, a więc stanowiła karę za to samo naruszenie, które zostało kolejny raz usankcjonowane decyzją nr [...], utrzymaną w mocy przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
W konsekwencji powyższego doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że podczas jednej kontroli, na podstawie wyników ważenia pojazdu (protokół kontroli nr [...]), sporządzono dwa protokoły kontroli, które wskazywały na odmienne podstawy prawne sankcji administracyjnych, jednakże w istocie dotyczyły tego samego jedynego naruszenia, a mianowicie przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej. Istota naruszenia przepisów materialnych sprowadza się do naruszenia zasady zakazu wielokrotnego karania za ten sam czyn. W ocenie bowiem skarżącego, winien on ponieść tylko jedną karę administracyjną za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Niezgodne z podstawowymi zasadami demokratycznego państwa prawa jest karanie za ten sam czyn, przez ten sam organ, ten sam podmiot, podczas jednej kontroli drogowej. Zasada ne bis in idem należy do fundamentalnych zasad prawa i stanowi jeden z elementów demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, zaś wszelkie odstępstwa od tej zasady, w szczególności stworzenie organowi władzy publicznej kompetencji do dwukrotnego zastosowania środka represyjnego wobec tego samego podmiotu za ten sam czyn, stanowiłoby naruszenie tej zasady. Powołano się przy tym na publikacje i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.
Strona podniosła również, że wprowadzenie do ustawy o transporcie drogowym sankcji za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej, jak wynika z uzasadnienia do ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw było konieczne do prawidłowej transpozycji rozporządzenia (UE) nr 2016/403 do polskiego ustawodawstwa. Powyższy zabieg pozwolił na zautomatyzowanie wymiany informacji pomiędzy Polską a pozostałymi państwami członkowskimi Unii Europejskiej w zakresie poważnych naruszeń przepisów unijnych (i ich kwalifikacji), które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego. Bez zmiany załączników do ustawy o transporcie drogowym przypisanie poszczególnych naruszeń do ich odpowiedników w rozporządzeniu (UE) nr 2016/403 byłoby bardzo utrudnione, a czasami wręcz niemożliwe. Jednocześnie zmiany wprowadzone do u.t.d miały na celu wdrożenie przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. zmieniającej dyrektywę Rady 96/53, ustanawiającą dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. Urz. UE L 115 z 06.05.2015, str. 1). Wskazano, że postanowienia dyrektywy Rady 96/53/WE zostały już zaimplementowane do p.r.d. i są realizowane m.in. poprzez system zezwoleń.
Działanie organu jest wynikiem braku spójności prawa oraz narusza zasadę państwa prawa i proporcjonalności. Brak spójności prawa polega w tym wypadku na tym, że nałożenie tylko i wyłącznie jednej kary na podstawie ww. protokołu kontroli uniemożliwiłoby realizację założeń wprowadzonych do u.t.d., tj. zautomatyzowanie wymiany informacji pomiędzy Polską a pozostałymi państwami członkowskimi Unii Europejskiej w zakresie poważnych naruszeń przepisów unijnych (i ich kwalifikacji), które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego. Ustawodawca wprowadzając zmiany do u.t.d. chciał przypisać poszczególne naruszenia (w tym dotyczące dopuszczalnych mas i wymiarów) do ich odpowiedników w rozporządzeniu (UE) nr 2016/403 zapominając, że takie naruszenia przepisów są już w p.r.d.
Strona powołała się na rekomendację nr (91) Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych przyjętą 13 lutego 1991 r., na którą wskazuje również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. P 29/09, OTK-A 2010/9/104. Trybunał przypomniał, że jedną z zasad standardu określonego rekomendacją jest dyrektywa, że osoba nie może być karana administracyjnie dwukrotnie za to samo zachowanie na podstawie tej samej normy prawnej albo norm chroniących ten sam interes społeczny. Należy ją więc interpretować jako zakazującą także karania za ten sam czyn na podstawie przepisów umieszczonych w różnych aktach prawnych, ale chroniących ten sam interes społeczny.
Zdaniem strony, organ odwoławczy błędnie uzasadnił swoje stanowisko wskazując, że obie sankcje nie są ze sobą tożsame zarówno ze strony przedmiotowej, jak i podmiotowej. Na marginesie zauważono także, że organ odwoławczy prowadził przewlekle postępowanie.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 21 listopada 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 lipca 2019 r., którą nałożono na B. F. (zwanego dalej "skarżącym") karę pieniężną w wysokości 1 000 zł.
W podstawie materialnoprawnej zaskarżonej decyzji wskazano m.in. przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm.), w tym art. 92a-92c i załącznik nr 3 do tej ustawy poz.: lp. 10.2.1, § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 2022 ze zm.).
Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.t.d., podmioty wykonujące przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem ponoszą odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego.
Obowiązki lub warunki przewozu drogowego to - zgodnie z art. 4 pkt 22 tej ustawy - obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz przepisów innych ustaw, przepisów Unii Europejskiej i wiążących Polskę umów międzynarodowych, wymienionych w art. 4 pkt 22 litera a-y u.t.d.
Natomiast art. 92a ust. 1 u.t.d. stanowi, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5 000 złotych do 40 000 złotych za każde naruszenie.
Stosownie do art. 92a ust. 7 u.t.d. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403:
1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9,
2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10
- załącznika nr 3 do ustawy.
Kary pieniężne określone w załączniku nr 3 do u.t.d. zostały ustalone w sposób sztywny.
Wskazane regulacje prawne oznaczają, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany i w razie stwierdzenia w czasie kontroli drogowej naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ - co do zasady - zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości nie wyższej, niż wynikająca z art. 92a ust. 5 u.t.d.
Podstawą nałożenia kary pieniężnej w zaskarżonej decyzji była treść lp. 10.2.1 załącznika nr 3 do ustawy, który karą pieniężną w wysokości 1000 zł sankcjonuje dopuszczenie do wykonywania drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona - mniej niż 5%.
Natomiast odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez wykonującego przewóz przewoźnika z odpowiedzialności możliwe jest jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 92b i art. 92c u.t.d.
Okoliczności faktyczne pozostawały poza sporem w niniejszej sprawie.
Niemniej okoliczność stanowiąca podstawę wymierzenia kary pieniężnej, tj. przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, wynika z ww. protokołu kontroli drogowej z dnia 21 maja 2019 r. Należy podkreślić, że protokół kontroli jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., który korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń (porównaj: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1944/17). Stosownie do przepisu art. 76 § 1 k.p.a. dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Protokół kontroli stanowi dokument urzędowy i korzysta on, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, z uprzywilejowanej i kwalifikowanej mocy prawnej oraz domniemania wiarygodności ustaleń w nim zawartych.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do możliwości wszczęcia dwóch postępowań administracyjnych i wymierzenia dwóch kar administracyjnych w sytuacji, gdy w obu przypadkach u podstaw stwierdzonego naruszenia była ta sama okoliczność faktyczna, a mianowicie przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, które z jednej strony stanowi naruszenie normy dotyczącej dopuszczalnej masy całkowitej w świetle unormowań u.t.d., z drugiej zaś strony, doprowadziło do ruchu pojazdem, którego masa, z uwagi na przekroczenie dopuszczalnego nacisku na oś, spowodowała, że pojazd ten stał się pojazdem nienormatywnym i przejazd nim wymagał uzyskania zezwolenia, a jego brak podlegał sankcji, przewidzianej w ustawie - Prawo o ruchu drogowym.
Skarżący podnosił, że w trakcie tej samej kontroli drogowej, na podstawie tych samym wyników ważenia zostały sporządzone dwa protokoły kontroli, wskazujące na odmienne podstawy sankcji administracyjnych na podstawie, których doszło do wszczęcia dwóch postępowań administracyjnych, sanujących to samo naruszenie. Takie zachowanie się organów stanowi, w ocenie skarżącego, naruszenie zasady ne bis in idem (zakazu podwójnego karania).
Stanowiska tego nie można podzielić, z przyczyn przedstawionych poniżej.
Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 56 ust. 1 u.t.d. inspektor ma prawo do nakładania i pobierania kar pieniężnych oraz grzywien w drodze mandatów karnych, m.in.: 1) zgodnie z przepisami ustawy, 2) za naruszenia przepisów o ruchu drogowym w zakresie określonym w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Tym samym w razie stwierdzenia określonych nieprawidłowości i naruszenia przepisów wymienionych w obu powyższych ustawach, wydawane są dwie odrębne decyzje, jedna - na podstawie u.t.d., druga - na podstawie p.r.d. Ponadto, jak wskazuje się w judykaturze - w przypadku stwierdzenia w czasie tej samej kontroli - przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia na przejazd takim pojazdem i naruszenia norm m.in. w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej, długości lub szerokości, wykonywanego przez przewoźnika drogowego wszczynane są dwa, niezależne postępowania administracyjne na podstawie przepisów ustawy - p.r.d. oraz przepisów u.t.d. Są to bowiem dwie sprawy administracyjne, załatwiane dwiema decyzjami (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 października 2019 r., sygn. III SA/Lu 343/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 299/19, wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. III SA/Lu 468/19). W ostatnim z przywołanych wyroków, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podniósł, że w przypadku stwierdzenia w czasie tej samej kontroli przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia (czyli naruszenia zakazu z art. 64 ust. 2 p.r.d.) i naruszenia przez podmiot wykonujący przewóz drogowy obowiązków wynikających z przepisów o transporcie drogowym, właściwy organ ma prawo wszcząć dwa niezależne postępowania administracyjne i wydać dwie decyzje. W takim przypadku dochodzi bowiem do zbiegu odpowiedzialności. Do jednego zdarzenia, polegającego na przejeździe pojazdu nienormatywnego wbrew zakazowi z art. 64 ust. 2 p.r.d., zastosowanie mają bowiem różne normy prawne, które przewidują niezależne od siebie ujemne konsekwencje.
W realiach niniejszej sprawy rozważenie zasadności podnoszonych przez skarżącego zarzutów, w tym zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadzało się do dokonania oceny czy nałożona kara nie narusza zakazu wynikającego z normy art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d. Przepis ten bowiem stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ.
Jest oczywiste, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wszczęciem postępowań i nałożeniem kary na ten sam podmiot w związku z przeprowadzeniem kontroli w tym samym czasie. Zatem prawidłowe rozpoznanie sprawy wymagało rozważenia czy kary dotyczą tego samego naruszenia stwierdzonego podczas kontroli drogowej.
Naruszenie przez podmiot wykonujący przewóz drogowy obowiązków określonych w ustawie o transporcie drogowym podlega karze na podstawie art. 92a tej ustawy, a naruszenie warunków ruchu pojazdu nienormatywnego po drodze publicznej, podlega karze na podstawie art. 140ab ust. 2 w zw. z art. 140aa Prawa o ruchu drogowym. Definicja pojazdu nienormatywnego została zawarta w art. 2 pkt 35a p.r.d. Pojazdem nienormatywnym według ustawowej definicji jest - pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Natomiast warunki dozwolonego poruszania się pojazdu nienormatywnego zostały określone w art. 64 p.r.d.
W przypadku stwierdzenia w czasie tej samej kontroli przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia (czy naruszenia zakazu z art. 64 ust. 2 p.r.d.) i naruszenia przez podmiot wykonujący przewóz drogowy obowiązków wynikających z przepisów o transporcie drogowym, właściwy organ ma prawo wszcząć dwa niezależne postępowania administracyjne i wydać dwie decyzje nakładające karę. Do jednego zdarzenia, polegającego na przejeździe pojazdu nienormatywnego wbrew zakazowi z art. 64 ust. 2 p.r.d., zastosowanie mają różne normy prawne, które przewidują niezależne od siebie ujemne konsekwencje.
W doktrynie i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który wielokrotnie zajmował się dopuszczalnością zastosowania dwóch sankcji za ten sam czyn zwraca się uwagę, że fakt pociągnięcia jednostki do odpowiedzialności za ten sam czyn, ale w różnych postępowaniach o charakterze represyjnym, nie przesądza automatycznie o naruszeniu zakazu podwójnego karania.
Także Europejski Trybunał Praw Człowieka dopuszcza stosowanie różnych procedur i sankcji, uznając prawo danego państwa do wyboru stosowanych środków represyjnych, o ile stanowią one proporcjonalną reakcję na różne aspekty naruszenia prawa. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjmuje się, że do naruszenia zakazu podwójnego karania dochodzi, gdy kumulatywnie spełnione są trzy warunki:
1. tożsamość zdarzeń,
2. tożsamość podmiotu popełniającego czyn,
3. tożsamość chronionego interesu prawnego.
Istotne znaczenie ma ochrona tego samego dobra na podstawie dwóch różnych regulacji. Ustalenia wymaga zatem, czy orzekane środki realizują identyczny cel, czy też cele przyjęte przez oba środki są odmienne (por. powołany powyżej wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. III SA/Lu 468/19).
Wymierzona skarżącemu kara została nałożona za naruszenie przepisów - Prawa o ruchu drogowym. Natomiast niniejsza sprawa, dotyczy naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego uregulowanego w ustawie o transporcie drogowym przez skarżącego jako przewoźnika drogowego, a więc podmiotu wykonującego działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego.
W obu analizowanych przypadkach nie zachodzi tożsamość chronionego interesu prawnego. Nie mamy do czynienia z ochroną tego samego dobra. Inny jest bowiem cel omawianych regulacji.
Jak podniósł WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 12 marca 2020 r. w sprawie III SA/Gd 814/19 - kara za przejazd pojazdu nienormatywnego ma na celu zapobieżenie przejazdom pojazdów, które na skutek przekroczenia dopuszczalnych wymiarów, masy lub nacisków osi powodują uszkodzenia dróg i stanowią zagrożenie w ruchu drogowym. Zgodnie z art. 140ae ust. 1 - Prawa o ruchu drogowym, kary pieniężne, o których mowa w art. 140aa ust. 1 i 1a, są przekazywane do budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub na wyodrębniony rachunek bankowy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Celem tych kar jest zapobieżenie niszczeniu sieci drogowej i niebezpieczeństwu w ruchu drogowym.
Natomiast kary wymierzane na podstawie u.t.d. za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego mają na celu zapobieganie naruszaniu przez podmioty wykonujące przewozy drogowe obowiązków nałożonych tą ustawą. Cel tej regulacji jest inny, inny interes prawny podlega na podstawie tych przepisów ochronie. Kara wymierzana jest co do zasady profesjonalnemu podmiotowi gospodarczemu. Jej celem jest wymierzenie sankcji przewoźnikowi, który przy wykonywaniu działalności nie stosuje się do wymogów wynikających z przepisów prawa, co może, jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej zmianę do ustawy o transporcie drogowym, prowadzić, zgodnie z unormowaniami unijnymi, do utraty przez przewoźnika drogowego dobrej reputacji. Dobrem chronionym jest w tym przypadku prawidłowość prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu. W analizowanym przypadku zawyżania masy ładunku, ochrona prawidłowości prowadzenia działalności transportowej wiąże się bezpośrednio z ochroną uczciwej konkurencji, niewątpliwym jest bowiem, że zawyżanie wagi transportowanego towaru ponad dopuszczalne normy prowadzić może do realizacji transportu po niższych cenach.
Powyższe stanowisko Sąd orzekający w pełni aprobuje.
Skoro nie mamy do czynienia z ochroną tego samego dobra, nie można zatem mówić o tożsamych naruszeniach. Zatem zaskarżona decyzja nie narusza normy art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d., jak też innych przepisów tej ustawy oraz przepisów u.r.d. Trudno w zaistniałej sytuacji mówić o naruszeniu art. 2 Konstytucji RP. Nie może więc odnieść w tym zakresie skutku argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi.
Konkludując, wymierzenie kar pieniężnych na podstawie dwóch różnych ustaw nie narusza zakazu podwójnego karania. W rozpoznawanej sprawie kara wymierzona została za naruszenie przepisów o transporcie drogowym i kara taka dotyczy naruszenia przez skarżącego, będącego przewoźnikiem drogowym, a więc podmiotem wykonującym działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, obowiązków lub warunków przewozu drogowego uregulowanego w ustawie o transporcie drogowym. Wymierzana zaś na podstawie przepisów p.r.d kara za przejazd pojazdu nienormatywnego wiąże się ściśle z zapobieganiem przejazdom pojazdów, które na skutek przekroczenia dopuszczalnych wymiarów, masy lub nacisków osi powodują uszkodzenia dróg i stanowią zagrożenie w ruchu drogowym.
W ocenie Sądu orzekającego, organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, zaś zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na prawidłowe rozstrzygnięcia sprawy. Organy zbadały istotne okoliczności faktyczne sprawy, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a.) i oceniły te dowody zgodnie z art. 80 k.p.a. W toku postępowania nie została naruszona zasada praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a. Postępowanie nie było też prowadzone z naruszeniem art. 8 k.p.a., zobowiązującego organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Natomiast zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012r., sygn. akt II GSK 431/12, publ. LEX nr 1145527). Skarżący takiej zaś zależności nie wykazał. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonująco wyjaśnia podstawy rozstrzygnięcia, nie naruszając przepisu art. 11 k.p.a.
Końcowo należy zauważyć, że nie każde stwierdzenie naruszenie prawa pozwala Sądowi na uchylenie decyzji w całości lub w części. Unormowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 a, b, c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi o naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszeniu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynika sprawy.
W przypadku powoływania się na naruszenie przepisów prawa, skuteczne podniesienie zarzutów w tym zakresie wymaga wykazania, że powołane naruszenie miało wpływ lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący istnienia takiego wpływu nie wykazał. Także materiał dowodowy sprawy nie pozwala na stwierdzenia istnienia takiego charakteru naruszeń. Nie można uznać, aby przywołane przez stronę uchybienia, w świetle poczynionych rozważań, miały wpływ na istotę rozstrzygnięcia.
Organy obu instancji dokonały nie tylko prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy i właściwej jego kwalifikacji prawnej, z zachowaniem reguł postępowania, ale również oceny braku przesłanek z art. 92c ustawy, zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Jak słusznie podniósł organ odwoławczy, odnosząc się do wyjaśnień strony skarżącej z dnia 3 czerwca 2019 r., do naruszenia doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie powinien dopuścić do ich zaistnienia.
Podsumowując dokonane rozważania należy uznać, że brak było podstaw do wzruszenia i wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).