I SA 653/92

TEZY

Nieruchomość Skarbu Państwa, przekazana na podstawie umowy użyczenia do bezpłatnego używania przez określony podmiot /art. 710 Kc/, nie może być oddana w zarząd innemu podmiotowi na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ przed skutecznym rozwiązaniem umowy użyczenia.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Związku Nauczycielstwa Polskiego - Zarządu Okręgu w S. na decyzję Wojewody (...) z dnia 11 marca 1992 r. w przedmiocie przekazania w zarząd nieruchomości zabudowanej i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Wojewody pięćdziesiąt tysięcy złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 28 stycznia 1992 r. nr G.IV-8224/386/92, na podstawie art. 4 ust. 4, art. 38, 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ oraz par. 14, 23 i 27 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311/, przekazał Kuratorium Oświaty i Wychowania w S. w zarząd na czas nie określony nieruchomość zabudowaną Domem Nauczyciela, położoną w S. przy ul. K. nr 120, oznaczoną numerami geodezyjnymi działek: 2328/3 o powierzchni 183 m2, 2330 o powierzchni 1114 m2 i 2333 o powierzchni 2065 m2 oraz ustalił opłaty roczne za grunt przekazany w zarząd w wysokości 64 223 066 zł i pierwsza opłatę roczną w wysokości 15 procent ceny gruntu, to jest 41 826 440 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Kuratorium Oświaty w S., zarzucając, że wbrew przepisom art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ i art. 81 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. nr 95 poz. 425/ naliczono opłaty roczne z tytułu zarządu nieruchomością będącą placówką publiczną służącą środowisku oświatowemu.

Jednocześnie Związek Nauczycielstwa Polskiego - Zarząd Okręgu w S. wniósł o wznowienie postępowania, ponieważ nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Gdyby jednak okazało się, że decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia 28 stycznia 1992 r. nie jest ostateczna, wniósł o potraktowanie wniosku jako odwołania od decyzji. Podano, że Zarząd Okręgu ZNP w S. użytkuje nieruchomość przy ul. K. nr 120 na podstawie umowy użyczenia. W tej sytuacji przekazanie wyżej wymienionej nieruchomości na rzecz Kuratorium Oświaty w S. jest niezgodne z prawem i zawartą umową. Ponadto Związek kilkakrotnie zwracał się do organu z wnioskiem o nabycie nieruchomości, o której mowa, na własność lub w użytkowanie wieczyste i wnioski te nie zostały wzięte pod uwagę.

Wojewoda (...), po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z dnia 11 marca 1992 r. nr G.II.7224/52/90-92 uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał Kuratorium Oświaty w S. w zarząd na czas nie określony nieruchomość zabudowaną Domem Nauczyciela, stanowiącą własność Skarbu Państwa, położoną w S. przy ul. K. nr 120, oznaczoną numerami geodezyjnymi działek 2328/3 o powierzchni 0,0183 ha, 2330 o powierzchni 0,1114 ha i 2333 o powierzchni 0,2065 ha oraz zwolnił wyżej wymienione Kuratorium z obowiązku uiszczania opłat z tytułu zarządu nieruchomością, to jest opłaty pierwszej i opłat rocznych. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego podano, że argumenty przytoczone w odwołaniu Kuratorium zasługują na uwzględnienie, albowiem zgodnie z przepisami art. 81 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. nr 95 poz. 425/ szkoły i placówki publiczne są zwolnione z podatków oraz opłat od nieruchomości pozostających w ich zarządzie i w użytkowaniu. Decyzję organu I instancji jednak uchylono w całości, ponieważ w pkt 1 brak było określenia, że nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, i podano niewłaściwą nazwę jednostki przejmującej. Natomiast nie mogą być wzięte pod uwagę argumenty Związku Nauczycielstwa Polskiego, ponieważ zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przysługuje mu prawo zarządu, lecz tylko ewentualnie kupno lub użytkowanie wieczyste. Wydając decyzję o przekazaniu nieruchomości w zarząd, organ I instancji dał tym samym wyraz temu, że nie zamierzał przeznaczyć jej do sprzedaży ani oddać w użytkowanie wieczyste, a według trybu postępowania wynikającego z ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zamiar taki wymaga między innymi przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste oraz podania stosownego ogłoszenia do wiadomości publicznej. Zbycie następuje wówczas w drodze umowy notarialnej, bez zastosowania decyzji administracyjnych. Natomiast wszelkie ewentualne spory związane z zawartą umową użyczenia są rozstrzygane w drodze cywilnoprawnej przez sądy powszechne.

Omówioną wyżej decyzję Wojewody (...) Związek Nauczycielstwa Polskiego - Zarząd Okręgu w S. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, jak również decyzji organu I instancji, i zarzucając, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności : art. 4 i 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/, art. 81 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. nr 95 poz. 425/, art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 28 i art. 77 Kpa oraz porozumienia z dnia 31 października 1990 r. między Urzędem Rejonowym w S. a Zarządem Miasta w S. W skardze podano, że "na podstawie umowy użyczenia z dnia 15.09.1987 r., zawartej ze Skarbem Państwa, skarżący stał się osobą biorącą w użyczenie sporną nieruchomość". W dniu 17 września 1991 r. Prezydent Miasta S. wypowiedział powyższą umowę, jednakże wypowiedzenie to zostało dokonane z naruszeniem kompetencji, gdyż porozumienie zawarte w dniu 2 listopada 1990 r. między Prezydentem Miasta a Kierownikiem Urzędu Rejonowego w S. nie przekazuje uprawnień w zakresie stosunków cywilnoprawnych. Wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w S. z dnia 7 lutego 1992 r. I C 742/91 wypowiedzenie umowy użyczenia zostało uznane za bezskuteczne. W tej sytuacji skarżący jest w dalszym ciągu dysponentem nieruchomości, a zatem oddanie jej w zarząd Kuratorowi Oświaty zostało dokonane z naruszeniem prawa oraz umowy. Ponadto organ II instancji z naruszeniem art. 81 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. nr 95 poz. 42/ zwolnił Kuratora Oświaty z obowiązku uiszczenia opłat. Wymieniony przepis zwalnia z opłat jedynie szkoły i placówki publiczne w rozumieniu art. 2 i 3 tej ustawy. Zarówno funkcjonujący Dom Nauczyciela, jak i Kurator Oświaty nie mieszczą się w tych pojęciach. Skarżący mimo kilkakrotnych wniosków nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu administracyjnym, co stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie, wywodząc podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto podał, że skarżący wiedział o toczącym się w tej sprawie postępowaniu, o czym świadczy między innymi wielokrotna korespondencja, wynikła na skutek konfliktu powstałego w środowisku nauczycielskim. Zawarte w dniu 21 maja 1987 r. porozumienie między ówczesnym Wojewodą (...) a Zarządem Okręgu Związku Nauczycielstwa Polskiego w S., jak również zawarta w dniu 15 września 1987 r. umowa użyczenia nie stwarzały przeszkody w ustanowieniu zarządu na rzecz Kuratorium. Nie pozbawia to bowiem ZNP uprawnień wynikających z tej umowy. Spór wynikły na jej tle jest obecnie rozpoznawany przez Sąd Apelacyjny w B. Prezydent Miasta S. ma uprawnienia do gospodarowania gruntami Skarbu Państwa, w tym także w zakresie stosunków cywilnoprawnych, na podstawie porozumienia zawartego z Kierownikiem Urzędu Rejonowego w S. Nietrafny jest również zarzut dotyczący zwolnienia Kuratorium z opłat za zarząd nieruchomością, albowiem Dom Nauczyciela, znajdujący się na tej nieruchomości, jest placówką publiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 4 i 8 ustawy o systemie oświaty, a zatem podlega przepisowi art. 81 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie umowy użyczenia zawartej w dniu 15 września 1987 r. między Skarbem Państwa a Zarządem Okręgu Związku Nauczycielstwa Polskiego w S. Skarb Państwa użyczył Zarządowi Okręgu Związku Nauczycielstwa Polskiego w S. "do bezpłatnego używania na okres 37 lat" budynek składający się z części A i B, z prawem do korzystania w niezbędnym zakresie z gruntów państwowych, na nieruchomości przy ul. K. nr 120 w S., oznaczonej numerami działek: 2333,2330 i 2328/3.

W dniu 17 września 1991 r. Prezydent Miasta S. w imieniu Skarbu Państwa wypowiedział Związkowi Nauczycielstwa Polskiego - Zarządowi Okręgu w S. wskazaną wyżej umowę użyczenia. Sąd Wojewódzki w S. wyrokiem z dnia 7 lutego 1992 r. ustalił, że to wypowiedzenie umowy użyczenia (...) jest bezskuteczne. Wyrok ten nie jest prawomocny, gdyż - jak wynika z odpowiedzi na skargę - sprawa zawisła w Sądzie Apelacyjnym w B.

Mimo że sprawa wypowiedzenia umowy użyczenia nie została rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem, Wojewoda (...) decyzją z dnia 11 marca 1992 r. nr G.II.7224/52/90-92 orzekł o oddaniu Kuratorium Oświaty w S. w zarząd na czas nie określony nieruchomości zabudowanej Domem Nauczyciela, położonej w S. przy ul. K. nr 120. W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) podał, że "umowa użyczenia nie stanowiła przeszkody do ustanowienia zarządu na rzecz Kuratorium. Nie pozbawia to bowiem ZNP uprawnień wynikających z tej umowy".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to jest błędne. Nie da się wszak pogodzić instytucji użyczenia, o której mowa w art. 710-719 kodeksu cywilnego, z instytucją zarządu nieruchomością, o której mowa w art. 33-37 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. W myśl art. 710 Kc. przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nie oznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Stosownie zaś do przepisu art. 34 in fine powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nieruchomość oddaje się w zarząd w celu korzystania z niej w określony sposób. Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 2 pkt 1 tej ustawy organ administracji może orzec o wygaśnięciu zarządu w razie stwierdzenia, że nieruchomość jest wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem. Zaskarżoną decyzją Wojewody (...) nieruchomość została przekazana Kuratorium Oświaty w S. w zarząd "na cele oświatowe". Cel ten jednak nie mógłby być realizowany, skoro na podstawie wskazanej wyżej umowy użyczenia Związek Nauczycielstwa Polskiego - Zarząd Okręgu w S. ma prawo używania nieruchomości przez okres 37 lat od dnia przekazania.

Nieruchomość Skarbu Państwa, przekazana na podstawie umowy użyczenia do bezpłatnego używania określonemu podmiotowi /art. 710 Kc./, nie może być oddana w zarząd innemu podmiotowi na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ przed skutecznym rozwiązaniem umowy użyczenia. W danym wypadku toczy się postępowanie sądowe w przedmiocie skuteczności wypowiedzenia umowy użyczenia i do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia nie można było wydawać decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd. Były natomiast przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa. Skoro organ tego nie uczynił, to zasadne i konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa.

O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 208 Kpa.