I OZ 83/25

I OZ 83/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SO/Ol 16/24 - Postanowienie WSA w Olsztynie z 2024-12-23
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 grudnia 2024 r. sygn. akt II SO/Ol 16/24 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w N. o wymierzenie Gminie K. grzywny postanawia oddalić zażalenie
Uzasadnienie
Postanowieniem z 23 grudnia 2024 r. sygn. akt II SO/Ol 16/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wymierzył Gminie K. (dalej skarżąca) grzywnę w wysokości 1000 zł za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie skargi Prokuratora z 23 marca 2023 r. na uchwałę Rady Gminy w K. nr XXXVII/291/2021 z 31 marca 2021 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy K. w roku 2021 (dalej Uchwała).
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest wyłącznie od spełnienia dwu warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ 30-dniowego terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione. Organ sam potwierdził wpływ skargi i brak jej przekazania Sądowi w terminie określonym w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej ppsa). Mimo upływu ponad 1 roku i 8 miesięcy od wpływu skargi do organu, nie została ona przekazana Sądowi. Dopiero po złożeniu wniosku o ukaranie grzywną, organ odszukał skargę i przekazał ją Sądowi wraz z aktami sprawy. Podjęte przez organ działanie dopiero na skutek złożenia wniosku o ukaranie grzywną nie może sanować ani nie usprawiedliwia stwierdzonego naruszenia, szczególnie, że Prokurator 4-krotnie zwracał się do organu o podanie przyczyny nieprzekazania skargi, a w piśmie z 9 stycznia 2024 r. poinformował organ wyraźnie, że uzyskał z WSA w Olsztynie informację, że nie odnotowano wpływu przedmiotowej skargi. Organ pozostawał w bezczynności, zupełnie ignorując kolejne pisma Prokuratora z: 21 marca 2024 r. i 2 lipca 2024 r. Niezrozumiałym jest dlaczego wcześniej nie starano się odnaleźć skargi. Przedmiotowa skarga wpłynęła do Sądu dopiero 11 grudnia 2024 r. Wymierzenie grzywny służy nie tylko zmuszeniu organu do przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, lecz również ma na celu wywarcie na organie represji za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie oraz zapobieganie naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukaranego jak i przez inne organy. Dlatego dopełnienie obowiązków wynikających z art. 54 § 2 ppsa po wniesieniu wniosku, ale przed jego rozpatrzeniem przez Sąd oraz przyczyny nieprzekazania skargi Sądowi w określonym prawem terminie pozostawały bez znaczenia dla samej możliwości wymierzenia grzywny, mogąc mieć wpływ na jej wysokość (postanowienie NSA z 17.4.2013 r. I OZ 232/13, cbosa). Miarkując wysokość grzywny, Sąd I instancji uznał, że orzeczona grzywna w wysokości 1000 zł jest współmierna do stwierdzonego uchybienia i mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 ppsa. Sąd wziął pod uwagę, że organ ostatecznie przekazał skargę, mając także na uwadze, że Prokurator złożył 3 wnioski, które dotyczyły podobnych okoliczności. Wymierzona grzywna będzie stanowić adekwatną dolegliwość za niewykonanie ustawowego obowiązku przekazania skargi, a także wpłynie na prawidłowe działanie podmiotu w przyszłości (k. 28-30 akt sądowych).
Zażalenie złożyła skarżąca, zaskarżając postanowienie z 23 grudnia 2024 r. sygn. akt II SO/Ol 16/24 w całości, zarzucając postanowieniu naruszenie art. 55 § 1 ppsa przez jego błędną interpretację i przyjęcie, że wymierzenie grzywny organowi ma charakter obligatoryjny, nie zaś fakultatywny, uzasadniony okolicznościami nieprzekazania skargi. Skarżąca wniosła o zmianę [winno być uchylenie - uw. NSA] zaskarżonego postanowienia i odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny; z ostrożności procesowej, na wypadek gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione wymierzenie grzywny, o zmianę zaskarżonego postanowienia i wymierzenie grzywny w niż[sz]ej wysokości niż grzywna wymierzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (k. 39-41 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 ppsa). Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 zdanie pierwsze ppsa).
W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ppsa, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 55 § 1 zdanie pierwsze ppsa), zgodnie z którym grzywnę tę wymierza się do wysokości 10-krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa).
Wbrew zarzutowi skarżącej Sąd I instancji nie zinterpretował art. 55 1 ppsa w ten sposób, że wymierzenie grzywny za uchybienie obowiązkowi, o którym stanowi art. 54 § 2 zdanie pierwsze ppsa, ma charakter obligatoryjny. Skarżąca podniosła, że skoro wskazana powinnoś[ć] organu nie została spełniona, to okoliczności sprawy uzasadniają uwzględnienie wniosku zgłoszonego przez skarżącego, wskazując jednocześnie, że "przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w określonym prawem terminie pozostają bez znaczenia dla samej możliwości wymierzenia grzywny, mogą mieć natomiast wpływ na jej wysokość". Według skarżącej, z treści tego sformułowania wynika, że Sąd a priori założył, że art. 55 [§ 1] ppsa jest przepisem ius cogens, który znajduje zastosowanie niejako automatycznie, po spełnieniu określonych w nim przesłanek. Zarzut ten jest bezpodstawny. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, by Sąd przyjął obligatoryjny, a nie fakultatywny charakter art. 55 § 1 ppsa. Z samego fragmentu przywołanego przez skarżącą wynika, że Sąd pisał o "możliwości wymierzenia grzywny", a nie o obowiązku jej wymierzenia. Z klarownego uzasadnienia Sądu wynika, że możliwość taka otwiera się wskutek spełnienia wyłącznie dwu warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ 30-dniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Trafnie powołując postanowienie NSA z 17.4.2013 r. I OZ 232/13, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że dopełnienie obowiązków wynikających z art. 54 § 2 ppsa po wniesieniu wniosku, ale przed jego rozpatrzeniem przez Sąd oraz przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w określonym prawem terminie pozostają bez znaczenia dla samej możliwości wymierzenia grzywny, mogą mieć natomiast wpływ na jej wysokość. Innymi słowy, przekazanie przez organ sądowi administracyjnemu skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę wobec wniosku strony wnoszącej skargę o wymierzenie grzywny za dotychczasowe nieprzekazywanie skargi nie eliminuje możliwości wymierzenia organowi grzywny, lecz może mieć wpływ na jej wysokość. Sąd nadal nie ma obowiązku uwzględnić wniosku, a jedynie ma taką możliwość. Ocena w tym przedmiocie następuje po przeanalizowaniu okoliczności konkretnej sprawy. Niewątpliwie, skutek wniosku o wymierzenie grzywny w postaci przekazania skargi do sądu administracyjnego, a więc wymuszenie przepisanego działania na organie, winien być wzięty pod uwagę przy miarkowaniu grzywny, co też w niniejszej sprawie uczynił Sąd I instancji, zasądzając grzywnę w wysokości 1000 zł. Wbrew skarżącej Sąd nie wykluczył a priori istnienia okoliczności szczególnych, które przemawiały za oddaleniem wniosku o wymierzenie grzywny, mimo stwierdzonego uchybienia terminu, lecz słusznie nie znalazł podstaw do nieuwzględnienia wniosku Prokuratora.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę dokonaną przez Sąd I instancji w tej sprawie i argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przyjmuje za własne. Naruszenie przez organ administracji obowiązku terminowego przekazania skargi Prokuratora z 23 marca 2023 r. na Uchwałę wraz z aktami i odpowiedzią na skargę było ewidentne. Trzydziestodniowy termin, o którym stanowi art. 54 § 1 ppsa, ma charakter ustawowy, toteż nie może być skracany ani przedłużany. Organ przekazał skargę sądowi administracyjnemu po upływie ponad 1 roku i 8 miesięcy, co ocenić należy jako znaczną zwłokę, w tym czasie będąc 3-krotnie ponaglanym przez Prokuratora. Ponaglenia te nie odnosiły wymiernego skutku. Dopiero po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 ppsa skarżąca odnalazła i przekazała akta wraz ze skargą Sądowi. Bez znaczenia pozostaje, że organ pozostawał w błędnym przekonaniu o przekazaniu skargi i że dokumenty w sprawie ze skargi Prokuratora z 23 marca 2023 r. znajdowały się w jednym z kilkudziesięciu pudeł archiwizacyjnych. Organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 in principio kpa), winien prowadzić dokumentację w prowadzonych przez siebie sprawach w sposób uporządkowany. Jak wskazuje się w orzecznictwie, organ niedopełniający obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ppsa, w ustawowym terminie nie może skutecznie zasłaniać się problemami wewnętrznymi występującymi w jego funkcjonowaniu czy też sesyjnym sposobem funkcjonowania (postanowienie NSA z 5.5.2011 r. I OZ 311/11, Legalis 639255).
Grzywna, o której stanowi art. 55 § 1 ppsa, ma na celu, przede wszystkim, zdyscyplinowanie organu i wymuszenie pożądanego działania, lecz podjęcie działania wskutek wniosku o wymierzenie grzywny nie może automatycznie eliminować grzywny z obrotu prawnego. Ma ona bowiem również funkcję represyjną za stwierdzone uchybienie, od zastosowania której można odstąpić jedynie w szczególnych okolicznościach, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Bezkarność organu za niedopełnienie ustawowych obowiązków nie jest uzasadniona. Organ jest obowiązany działać na zasadzie dyscypliny i standardów wynikających z reżimu ustawowego. Grzywna pełni też funkcję prewencyjną i jest to zarówno prewencja indywidualna, jak i generalna. Indywidualna polega na zapobieganiu podobnym naruszeniom przez ten konkretny organ w przyszłości, natomiast generalna ma oddziaływać w tym celu na inne organy administracji (odpowiednio uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 3.11.2009 r. II GPS 3/09, ONSAiWSA 2010/1/2). Mając na uwadze mieszany charakter omawianej instytucji, jak i funkcje, które ona pełni, odstąpienie od wymierzenia grzywny, w sytuacji w której organ pod wpływem wniosku o jej wymierzenie podjął działanie, co do którego pozostawał w nieusprawiedliwionej zwłoce, jeżeli nie zachodzą szczególne okoliczności wpływające na zaistniałą zwłokę, jest nieuzasadnione i niecelowe, a także miałoby negatywny wpływ na całą administrację publiczną. Wymierzenie grzywny skarżącemu organowi w niniejszej sprawie było prawidłowe co do zasady.
Brak jest podstaw do zmniejszenia grzywny. Kwota 1000 zł odpowiada dolnym granicom ustawowego zagrożenia grzywną, skoro górna jest równa wysokości 10-krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wymierzona w niniejszej sprawie grzywna jest współmierna i adekwatna do zaniedbania organu i uwzględnia fakt, że organ podjął działanie wskutek wpłynięcia wniosku o wymierzenie grzywny. Wbrew argumentacji skarżącej jej zachowanie nie było niezawinione, ponieważ organ bezspornie dopuścił się niedbalstwa polegającego na zagubieniu w ramach własnej, wewnętrznej organizacji działania organu dokumentacji w tej sprawie, skutkującym nieprzekazaniem do sądu administracyjnego skargi Prokuratora wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie. Co najwyżej, można by rozważyć postać tej winy, czy jest ona nieumyślna (lekkomyślność bądź rażące niedbalstwo), czy umyślna (w zamiarze ewentualnym bądź bezpośrednim), lecz skarżąca tego rodzaju analizy nie przeprowadziła, wobec czego nie ma potrzeby przeprowadzenia pogłębionej analizy w tym aspekcie.
Dlatego zażalenie, zarówno co do zasady, jak i co do wysokości wymierzonej grzywny, nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, oddalił zażalenie.