I OZ 249/26

I OZ 249/26 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-06-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Monika Nowicka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 61 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Dnia 25 czerwca 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 maja 2026 r. sygn. akt II SA/Gd 364/26 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 lutego 2026 r. nr 010070/680/3161716/2025, postępowanie: 536391722 w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 7 maja 2026 r. (sygn. akt II SA/Gd 364/26) odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej przez A.A. decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 lutego 2026 r. nr 010070/680/3161716/2025, postępowanie: 536391722, w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego. Opisaną decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 grudnia 2025 r. o uchyleniu przyznanego skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca 2025 r. do 31 maja 2025 r. na dziecko B.B.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie wykazał przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej, określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., odnoszących się do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.
Jak wyjaśnił Sąd I instancji, następstwem wydanej decyzji jest wstrzymanie wypłaty świadczenia, a skarżący nie wykazał aby wskutek tego groziło mu niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, np. w postaci braku środków na utrzymanie. Wskazał jedynie na obowiązek zwrotu świadczeń już wydatkowanych na utrzymanie dziecka. Sąd I instancji podkreślił jednak, że wydana w tej sprawie decyzja jeszcze nie zobowiązuje skarżącego do zwrotu otrzymanych świadczeń, a taki skutek może wywołać dopiero wydana na dalszym etapie decyzja o uznaniu wypłaconych skarżącemu świadczeń za nienależnie pobrane.
Zdaniem Sądu I instancji, konsekwencje wynikające z rozstrzygnięć, które mogą zapaść w innej spawie nie mogą uzasadniać wstrzymania zaskarżonej decyzji, która w bezpośredni sposób nie prowadzi do ich wystąpienia.
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie:
1) art. 61 § 3 p.p.s.a.
a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wykonanie zaskarżonej decyzji nie grozi wyrządzeniem znacznej szkody ani spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków, pomimo że 1) decyzja stanowi podstawę do dochodzenia zwrotu świadczeń wychowawczych, 2) decyzja stanowi niezbędny etap prowadzący do wydania dalszych rozstrzygnięć dotyczących zwrotu świadczeń, których skutki pozostają w bezpośrednim związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji, 3) świadczenia zostały już w całości wydatkowane zgodnie z ich przeznaczeniem na potrzeby dzieci, 4) wydatkowanie świadczeń zostało udokumentowana materiałem dowodowym załączonym do skargi, 5) ewentualny zwrot świadczeń prowadziłby do powstania realnej szkody majątkowej, 6) skutków wykorzystania środków na bieżące utrzymanie dzieci nie da się faktycznie odwrócić;
b. przez pominięcie lub brak rzeczywistej oceny dokumentów przedłożonych przez skarżącego na poparcie twierdzeń o wystąpieniu znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków, co do prowadziło do nierozpoznania istoty wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej;
c. przez dokonanie oceny przesłanek określonych w tym przepisie bez wyjaśnienia występujących w aktach sprawy rozbieżności dotyczących zakresu czasowego rozstrzygnięcia będącego przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, bez wyjaśnienia znaczenia tej rozbieżności dla zakresu utrzymanego w mocy rozstrzygnięcia, co uniemożliwia jednoznaczne ustalenie zakresu przedmiotowego aktu podlegającego kontroli oraz ocenę skutków jego wykonania, co było szczególnie istotne wobec przyjęcia przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja może stanowić podstawę dalszych rozstrzygnięć dotyczących zwrotu świadczeń, których zakres pozostaje bezpośrednio zależny od zakresu czasowego decyzji pozostającej w obrocie prawnym;
d. przez wyjście poza granice badania przesłanek wstrzymania wykonania aktu i dokonanie przedwczesnej oceny zasadności skargi;
2) art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a.
a. przez sporządzenie uzasadnienia uniemożliwiającego przeprowadzenie skutecznej kontroli instancyjnej, ponieważ uzasadnienie zawiera niepełne zdanie "Skarżący zatem nie", co uniemożliwia ustalenie pełnego toku rozumowania tego Sądu;
b. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych argumentów podniesionych przez skarżącego, w szczególności całkowite pominięcie okoliczności wskazujących na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, brak realizacji obowiązków wynikających z art. 35 – 37 k.p.a. oraz wpływu tych uchybień na ocenę potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej, co uniemożliwia ustalenie, czy Sąd I instancji okoliczności te rozważył i z jakich przyczyn uznał je za nieistotne dla rozstrzygnięcia;
3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie przez Sąd I instancji założenia, że ustalenia organu mogą stanowić wystarczającą podstawę odmowy udzielenia ochrony tymczasowej, pomimo podnoszonych przez skarżącego istotnych braków postępowania dowodowego, co doprowadziło do pominięcia okoliczności mających znaczenie dla oceny ryzyka wyrządzenia znacznej szkody i powstania skutków trudnych do odwrócenia;
4) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 "Europejskiej Konwencji Praw Człowieka" oraz art. 9 p.p.s.a. przez ograniczenie możliwości przedstawienia dalszych dowodów istotnych dla sprawy oraz ustosunkowania się do argumentacji zawartej w odpowiedzi organu na skargę przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, a także przez doręczenie informacji dotyczącej sposobu procedowania sprawy już po wydaniu tego postanowienia, co uniemożliwiło skarżącemu podjęcie jakichkolwiek czynności procesowych mogących mieć znaczenie dla oceny przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Jak wskazano w uzasadnieniu (cyt.) "spór dotyczy wyłącznie tego, że Sąd nie wyjaśnił, dlaczego przedłożone przez Skarżącego dokumenty nie zostały uznane za wystarczające do wykazania tych (to jest określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. - przyp. NSA) przesłanek". Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji stwierdził brak wykazania sytuacji finansowej uzasadniającej istnienie znacznej szkody, ale jednocześnie nie odniósł się do przedłożonych przez skarżącego dokumentów dotyczących wydatkowania świadczeń na potrzeby dzieci oraz jego sytuacji majątkowej. Sąd poprzestał na przytoczeniu ogólnych tez dotyczących ciężaru argumentacji spoczywającego na stronie, nie dokonując jednocześnie oceny materiału dowodowego faktycznie przedłożonego przez skarżącego. Zatem, Sąd I instancji nie rozpoznał istoty zgłoszonego wniosku.
W opinii skarżącego, przedłożone przez niego wraz ze skargą dokumenty miały bezpośredni związek z przesłankami określonymi w art. 61 § 3 p.p.s.a., ponieważ służyły wykazaniu że środki objęte decyzją zostały faktycznie wydatkowane zgodnie z ustawowym przeznaczeniem świadczenia wychowawczego i nie pozostają już w majątku skarżącego. W przypadku utrzymania decyzji w obrocie prawnym oraz dochodzenia przez organ zwrotu zakwestionowanych świadczeń, skarżący byłby zmuszony do pokrycia żądanej należności z aktualnie posiadanych środków finansowych, osiąganych dochodów lub majątku zgromadzonego po wydatkowaniu świadczenia. Skarżący nie dysponuje środkami finansowymi pozwalającymi na jednorazowe pokrycie ewentualnie dochodzonej należności bez istotnego uszczerbku dla bieżącego utrzymania własnego oraz dzieci.
Zdaniem skarżącego, skoro wykonanie decyzji stanowi niezbędny etap prowadzący do wydania kolejnych rozstrzygnięć skutkujących dochodzeniem zwrotu świadczeń już wydatkowanych na potrzeby dzieci, to okoliczność ta nie może zostać pominięta przy ocenie wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.
Pismem wniesionym po upływie terminu do wniesienia odpowiedzi na zażalenie, bez właściwego podpisu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie zażalenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie mogło zostać uwzględnione.
Na wstępie należy wyjaśnić, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest odstępstwem od generalnej zasady jego wykonalności i ma służyć stronie postępowania jedynie jako ochrona przed ściśle określonymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku jego wykonania. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania.
Przy czym, pod pojęciem wyrządzenia znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, której nie będzie można wynagrodzić przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub nie będzie można jego wyegzekwować, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudne do odwrócenia skutki to zaś takie skutki prawne i faktyczne, które raz zaistniałe spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.
Ponadto, należy podkreślić, że skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku w taki sposób, aby przekonać sąd do zasadności zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest zatem wystarczające samo stwierdzenie strony, iż taka sytuacja zachodzi, albo wyłącznie wymienienie ustawowych przesłanek, przemawiających za wstrzymaniem wykonania danego aktu. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest w danym przypadku zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Strona skarżąca powinna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji istotnie trudne do naprawienia. Sąd ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. ochrona tymczasowa nie służy bowiem zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonego aktu, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z jego wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi.
W zażaleniu skarżący podnosił argumenty które koncentrowały się na wykazaniu, że skoro środki zostały wydatkowane zgodnie z przeznaczeniem świadczenia wychowawczego, to obowiązek ich zwrotu stanowi szczególnie dolegliwą ingerencję w sytuację majątkową strony. Zarzucił Sądowi I instancji, że nie odniósł się do dołączonych do skargi dokumentów. Skarżący podkreślał, że "wykonanie aktu przed zakończeniem kontroli sądowoadministracyjnej może prowadzić do powstania skutków trudnych do odwrócenia", ale argumenty wnioskodawcy sprowadzały się jedynie do wskazania, że uchylenie przez organ świadczenia spowoduje w przyszłości konieczność jego zwrotu wraz z odsetkami jako świadczenia nienależnego.
W samym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podał, że jest to konieczne (cyt.): "z uwagi na grożącą skarżącemu znaczną szkodę majątkową oraz trudne do odwrócenia skutki, w szczególności obowiązek zwrotu świadczeń przeznaczonych i już wydatkowanych na utrzymanie małoletnich dzieci". Nie podał innych argumentów, a do skargi dołączył m.in. potwierdzenia ponoszonych wydatków.
Taka argumentacja nie mogła jednak uzasadniać zastosowania ochrony tymczasowej, ponieważ dotyczyła potencjalnych skutków, które będą mogły nastąpić dopiero w razie wydania decyzji o zobowiązaniu do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. To jednak nie nastąpi – jak zresztą wskazał skarżący (cyt.) "przed zakończeniem kontroli sądowoadministracyjnej". Sam skarżący zauważył, że zwrot środków ma miejsce w ramach kolejnego postępowania podając: (cyt.) "w konsekwencji późniejsze dochodzenie ich zwrotu prowadzi do powstania skutków, których odwrócenie wymagałoby ponownego zgromadzenia środków finansowych już wcześniej przeznaczonych na potrzeby dzieci".
Jak bowiem wynika z akt sprawy, skutkiem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 grudnia 2025 r. jest pozbawienie skarżącego prawa do świadczenia wychowawczego na wskazany w niej okres świadczeniowy, a dopiero w dalszej perspektywie umożliwienie wydania kolejnych aktów mających na celu zwrot nienależenie pobranego świadczenia. Co należy podkreślić, na obecnym etapie postępowania i przed jego prawomocnym zakończeniem, takie akty nie mogą zostać wydane. Zatem, wykonanie decyzji do momentu zakończenia kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego aktu – nie doprowadzi do skutków na które wskazuje skarżący, to jest konieczności zwrotu pobranego świadczenia. Obowiązek ten powstanie dopiero z chwilą ewentualnego wydania decyzji w takim przedmiocie. Jest to jednak postępowanie odrębne od postępowania będącego przedmiotem niniejszej sprawy, natomiast ostateczna decyzja wydana w takim postępowaniu może być również przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, jak też może być objęta wnioskiem o wstrzymanie wykonania. Zatem, opisana argumentacja nie może odnieść obecnie zamierzonego skutku a Sąd I instancji nie był zobowiązany odnosić się do wymienionych w skardze dokumentów.
Skoro skarżący powołuje się na orzeczenia wskazane przez Sąd I instancji, to trzeba zwrócić uwagę zwłaszcza na postanowienie NSA z 4 grudnia 2025 r. I OZ 742/25, w którym wnioskodawca podał, że organ poinformował go o potrącaniu kwoty "uchylonego" świadczenia od kolejnych wypłacanych świadczeń. Z tego względu NSA postanowił wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji podkreślając jednocześnie, że taka praktyka organu jest sprzeczna z prawem. W niniejszym postępowaniu nie wskazano na takie ryzyko ani na inne trudne do odwrócenia skutki, które mogłyby nastąpić przed zakończeniem kontroli sądowoadministracyjnej. Na marginesie warto też zaznaczyć, że dołączona do skargi dokumentacja przedstawiająca wydatki i wskazująca na ich związek z utrzymaniem dzieci, nie ukazuje całościowego obrazu sytuacji finansowej strony.
Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że skarżący nie uprawdopodobnił okoliczności wskazujących na możliwość zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Oceny tej nie podważają twierdzenia zawarte w zażaleniu. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, sąd nie bada prawidłowości wydania decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, lecz dokonuje oceny argumentów strony przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu w kontekście przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest więc ponowna ocena wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, uzupełnionego ewentualnie o okoliczności podniesione w zażaleniu, lecz kontrola postanowienia wydanego przez Sąd I instancji.
Wbrew poglądowi skarżącego, znajdujące się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia niedokończone zdanie nie uniemożliwia kontroli tego postanowienia. Z kolei, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie jest usprawiedliwiony, ponieważ wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje tych przepisów rozpoznając wniosek złożony w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. W toku postępowania o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie są też rozważane argumenty dotyczące postępowania przed organem administracji, w tym zarzuty naruszenia przez organ art. 35 - 37 k.p.a. Zatem, brak odniesienia się do tych argumentów przez Sąd I instancji nie miał wpływu na ocenę wydanego postanowienia dokonywaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Prawidłowość prowadzonego postępowania administracyjnego jest bowiem oceniana w toku głównego postępowania wszczętego po wniesieniu skargi.
Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że korespondencja z Sądu I instancji dotycząca "rozpoznania w trybie uproszczonym" odnosi się do rozpoznania sprawy ze skargi na decyzję a nie zawartego w niej wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny nie zawiadamia o terminie orzekania w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu, ponieważ składając wniosek skarżący miał obowiązek przedstawić wszystkie argumenty wskazujące na jego zasadność. Ewentualna zmiana sytuacji skarżącego może mieć wpływ na rozpoznanie kolejnego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, ale nie podlega ocenie na tym etapie postępowania.
Niesłusznie skarżący zarzuca Sądowi I instancji wyjście poza granice badania przesłanek wstrzymania wykonania aktu i dokonanie przedwczesnej oceny zasadności skargi. Za taką ocenę nie można uznać zwrócenia uwagi przez ten Sąd, że do zwrotu otrzymanych świadczeń może zobowiązać dopiero wydana na dalszym etapie decyzja o uznaniu wypłaconych skarżącemu świadczeń za nienależnie pobrane. W ten sposób wyjaśniano skarżącemu jakie kolejne kroki będą mogły zostać przez organ po zakończeniu niniejszego postępowania i że na obecnym etapie nie zostanie zobowiązany do zwrotu wypłaconych świadczeń - nie przesądzając że takie akty zostaną wydane. Sąd I instancji wskazywał wręcz wyraźnie, że (cyt.) "na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie zaskarżonego rozstrzygnięcia sąd nie bada trafności zarzutów skargi (...)" oraz "na tym etapie postępowania sądowego nie dokonuje się bowiem oceny zasadności zarzutów, jak również legalności aktu będącego przedmiotem wniesionej skargi (...)".
Z podanych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego zawartego w piśmie z 16 czerwca 2026 r., Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie może on zostać uwzględniony, gdyż zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a., a niniejsze postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest żadnym z orzeczeń wskazanych w art. 209 p.p.s.a.