I OSK 953/25

I OSK 953/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Krzysztof Sobieralski
Piotr Niczyporuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 824/24 - Wyrok WSA w Łodzi z 2025-03-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 824/24 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 sieprnia 2024 r. nr SKO.4115.230.2024 w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej pomoc w formie usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 824/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "Sąd I instancji") w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: "Kolegium") z dnia 27 sierpnia 2024 r. nr SKO.4115.230.2024 w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej pomoc w formie usług opiekuńczych orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z 24 lipca 2024 r. znak: I.WPŚ.4133.12971.2024 (punkt 1 sentencji wyroku); przyznaniu i nakazaniu wypłacenia z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat M. D. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w L. przy ulicy [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu (punkt 2 sentencji wyroku).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie:
1. prawa materialnego, tj. art. 4 i art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm., dalej: "u.p.s.") przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz ustalenia faktyczne nie dają podstaw do ustalenia, iż po stronie Skarżącego wystąpił brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, uzasadniający ograniczenie przyznanego mu wcześniej świadczenia, podczas gdy zachowania strony polegające w szczególności na obelżywym traktowaniu opiekunek i pracowników socjalnych, stosowaniu komunikatów o charakterze seksualnym, a także wchodzenie w konflikty oraz postawa roszczeniowa są sprzeczne z zasadą współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, o której mowa w art. 4 u.p.s., a także wprost wypełniają przesłanki do ograniczenia pomocy w formie usług opiekuńczych stosownie do art. 11 ust. 2 tejże ustawy;
2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a.") przez błędne przyjęcie, że organy nie sprostały obowiązkom zawartym w tych przepisach, podczas gdy organy obu instancji dokonały wszelkich niezbędnych ustaleń i wyjaśniły dostatecznie stan faktyczny sprawy na podstawie wszelkich dokumentów, jakie zgromadzono w toku postępowania, zaś uzasadnienia przedmiotowych decyzji zawierają wymagane przez art. 107 § 3 k.p.a. elementy, w szczególności wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji i wskazanie faktów oraz dowodów, na których oparły się organy obu instancji, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji;
3. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że brak umożliwienia wypowiedzenia się stronie postępowania, co do okoliczności podnoszonych w piśmie Fundacji [...] Sp. z o.o. z 17 lipca 2024 r. oraz ustaleń pracownika socjalnego zawartych w treści rodzinnego wywiadu środowiskowego miały istotne znaczenie w sprawie, podczas gdy Skarżący ani na etapie postępowania przed organami obu instancji ani na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie wskazał żadnych istotnych okoliczności, które podważyłyby informacje zawarte w ww. materiale dowodowym, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem decyzji obu instancji.
Wobec powyższego Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto Kolegium wniosło o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekło się przeprowadzenie rozprawy.
Odpowiedz na skargę kasacyjną złożyła pełnomocnik Skarżącego z urzędu, jednakże po terminie, a wniosek o przywrócenie terminu do jej złożenia został przez Sąd I instancji odrzucony postanowieniem z dnia 18 września 2025 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji, co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Wskazane w tym środku zaskarżenia przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do podjęcia działań z urzędu jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w niniejszej sprawie nie występują.
Z tego względu Sąd kasacyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). We wniesionej skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć istotę sporu w niniejszej sprawie.
Prezydent decyzją z 1 lipca 2024 r. przyznał Skarżącemu pomoc w formie usług opiekuńczych na okres od 1 lipca do 30 września 2024 r. w wymiarze 4 razy w tygodniu po 2 godziny dziennie i raz w tygodniu po 3 godziny dziennie. Następnie Prezydent decyzją z 24 lipca 2024 r. zmienił swoją wcześniejszą decyzję z 1 lipca 2024 r., w ten sposób, że ograniczył do 12 lipca 2024 r. okres na jaki przyznano pomoc formie usług opiekuńczych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 3 ust. 3 i 4, art 4 oraz art. 11 u.p.s. Na skutek odwołania Skarżącego, Kolegium zaskarżoną decyzja utrzymało w mocy decyzją organu I instancji.
Dodać także należy, że w sprawie bezspornym jest, że Skarżący jest osobą niepełnosprawną na stałe, leczy się kardiologicznie, ma nadciśnienie tętnicze, osteoporozę, zwyrodnienie stawów biodrowych, schorzenia kręgosłupa, nerek i nerwicę. Skarżący, samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, jest kawalerem i nie ma osób zobowiązanych do alimentacji. Ponadto, z załączonego do skargi orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 15 lipca 2024 r. wynika, że Skarżący jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji do dnia 30 września 2027 r. W kontrolowanej sprawie nie jest również kwestionowane, że Skarżący spełnia, określone w art. 50 ust. 1 u.p.s. przesłanki do objęcia go pomocą w formie usług opiekuńczych.
Istotą sporu w niniejszej sprawie koncentruje się natomiast wokół kwestii zaistnienia i wykazania przez organy przesłanek do zmiany decyzji przyznającej Skarżącemu przedmiotowe świadczenie i pozbawienia Skarżącego pomocy w formie usług opiekuńczych na podstawie art. 11 ust. 1 lub ust. 2 u.p.s. Organy obu instancji uznały, bowiem, że w niniejszej sprawie zachowanie Skarżącego należy pojmować, jako brak współdziałania w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej, a w związku z tym należało zmienić decyzje przyznającą Skarżącemu usługi opiekuńcze poprzez ograniczenie okresu na jaki je przyznano. Natomiast, zdaniem Sądu I instancji, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a także ustalenia faktyczne, na które powołały się organy obu instancji - nie dają podstaw do ustalenia, że po stronie Skarżącego wystąpił brak współdziałania z pracownikiem socjalnym uzasadniającym ograniczenie przyznanego mu wcześniej świadczenia. Dodać też należy, że Sąd I instancji zakwestionował trafność zastosowania subsumcji art. 11 ust 2 u.p.s. (brak współdziałania) do realiów niniejszej sprawy. Zdaniem, bowiem Sądu I instancji, w sprawie organy winny rozważyć zastosowanie normy prawnej, o której mowa w ust. 1 art. 11 u.p.s. (marnotrawstwo).
Odnosząc się do powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za trafne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszym stanie faktycznym sprawy norma, która odpowiada realiom niniejszej sprawy zwarta jest w art. 11 ust. 1 u.p.s. Nie budzi, bowiem wątpliwości, że w art. 11 ust. 1 i ust. 2 zostały wymienione rodzaje negatywnych zachowań beneficjentów. Pierwszym z nich jest marnotrawstwo własnych zasobów finansowych lub przyznanego świadczenia. Z przypadkiem marnotrawienia będziemy mieli zatem do czynienia wówczas, gdy świadczeniobiorca przeznacza środki na coś, co nie jest niezbędną potrzebą bytową, wydaje pieniądze niegospodarnie lub rozrzutnie. Należy zwrócić także uwagę, że analiza ustawy o pomocy społecznej prowadzi do wniosku, że marnotrawstwo własnych zasobów odnosi jedynie do finansów, pozostawiając poza jego zakresem inne dobra. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, marnotrawienie świadczeń dotyczy wszelkich form pomocy społecznej. Może ono polegać np. na sprzedaży rzeczy otrzymanych w ramach świadczeń, przeznaczeniu pomocy pieniężnej na używki lub inne błahe potrzeby. Nie wolno również wykorzystywać świadczenia niezgodnie z jego przeznaczeniem. Marnotrawienie może dotyczyć także tzw. świadczeń usługowych, np. w postaci świadomego łamania regulaminu domu pomocy społecznej, schroniska dla osób bezdomnych lub innej placówki udzielającej pomocy czy niewykorzystywania przyznanych usług opiekuńczych (np. niewpuszczanie do domu osoby wykonującej takie usługi bądź wykazywanie wobec niej agresywnej postawy). Następstwem powyższych zachowań może stać się wydanie negatywnych decyzji administracyjnych, powodującym ograniczenie świadczeń, odmową jego przyznania lub udzieleniem pomocy w formie niepieniężnej. Dodać też należy, że ograniczenie świadczeń odnosi się do pomocy już udzielonej, jeżeli świadczenie zostało przyznane na podstawie decyzji, to jego modyfikacje powinny nastąpić przez zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej (art. 106 ust. 5 u.p.s.).
Przechodząc dalej podzielić należy rozważania Sądu I instancji, że z punktu widzenia procesowego ustalenie marnotrawienia jest ograniczone przez wprowadzenie wymagania wykazania tego zdarzenia w drodze czynności pracownika socjalnego. Nie następuje ono przy tym, w żadnej procesowej, władczej formie lecz jest czynnością faktyczną dopełnianą w toku postępowania wyjaśniającego. A zatem, uzasadnienie decyzji ograniczającej świadczenia powinno przekonująco wskazywać, jakie zdarzenia, ustalone dzięki czynnościom dowodowym pracownika socjalnego, przesądzają o tym, że utrzymanie przysługującego już świadczenia rozminie się z funkcją przypisaną temu świadczeniu przez ustawodawcę. Organ powinien wskazać konkretne fakty oraz zagrożenia dla należytego wykorzystania świadczenia z pomocy społecznej. W związku z tym tylko jednoznaczne ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego, wskazujące w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości, że występuje marnotrawienie przyznanych świadczeń, ich celowe niszczenia lub korzystanie w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienie własnych zasobów finansowych, mogą stanowić podstawę wydania decyzji ograniczającej przyznane świadczenia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kontrolowanej sprawie nie została faktycznie wykazana okoliczność marnotrawienia przez Skarżącego przyznanego świadczenia, która pozwalałoby zastosować normę o której mowa w art. 11 ust. 1 u.p.s. W tym kontekście zauważyć należy, że Sąd I instancji szczegółowo wyliczył niedokładności w ustaleniach poczynionych przez organ, jak również dostrzegł nieprawidłowości w zakresie sporządzonej dokumentacji i szczegółowo wytknął organowi nieścisłości oraz zaniedbania, jakich dopuścił się na etapie zbierania materiału dowodowego. Powyższe ustalenia w całości podziela Naczelny Sąd Administracyjny. W szczególności w sprawie 11 lipca 2024 r. pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy, w ramach, którego, stosownie do treści zaprotokołowanych przez pracownika socjalnego, Skarżący oświadczył, że usługi nie były realizowane od 4 do 8 lipca 2024 r.; w dniu 9 lipca 2024 r. Fundacja przysłała kolejną opiekunkę, natomiast Skarżący zrezygnował z usług 11 lipca 2024 r. (strona 3 formularza wywiadu środowiskowego). W aktach znajduje się także oświadczenie Skarżącego z 11 lipca 2024 r., że zapoznał się z treścią przeprowadzonego z nim wywiadu środowiskowego oznaczonego wskazaną sumą kontrolną. Jednakże zauważyć należy, że strona 3 formularza wywiadu środowiskowego - nie została oznaczona żadną sumą kontrolną. Ponadto na kolejnej, czwartej stronie brak daty oraz podpisu pracownika socjalnego sporządzającego wywiad. Oznaczenie sumy kontrolnej znajduje się na kolejnych stronach od 5 do 10, należy jednak podkreślić, że strony te zostały sporządzone po 11 lipca 2024 r. Świadczy o tym fakt opatrzenia ich podpisem pracownika socjalnego i datą 24 lipca 2024 r. a także treść uzasadnienia spisanego na stronie 6, w której pracownik socjalny odwołuje się do zdarzenia z 12 lipca 2024 r. Wobec powyższego, trafna i prawidłowa jest ocena Sądu I instancji, że nie jest możliwe dokonanie weryfikacji pozwalającej na poczynienie jednoznacznych i niebudzących wątpliwości ustaleń odnośnie oświadczenia Skarżącego z 11 lipca 2024 r. złożonego w toku wywiadu środowiskowego. Zgodzić się przy tym należy z Sądem I instancji, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest obligatoryjną czynnością organu przed dokonaniem rozstrzygnięcia w sprawie w drodze decyzji administracyjnej przyznającej prawo do świadczenia z pomocy społecznej lub takiego prawa odmawiającej, a czynność ta nie może być zastąpiona innymi środkami dowodowymi.
Idąc dalej organy orzekające w sprawie w żaden sposób nie dokonały sprawdzenia ani doprecyzowania okoliczności, jakie wskazano w piśmie Fundacji [...] Sp. z o.o. z 17 lipca 2024 r. oraz rozmowach telefonicznych.
Za zupełnie niezrozumiały także należy odczytywać fakt, że organ na cztery miesiące przed wydaniem decyzji o przyznaniu Skarżącemu usług opiekuńczych posiadał informację przekazaną przez Fundację [...] z 23 lutego 2024 r. o tym, że Skarżący nie współpracuje z opiekunkami, odmawia podpisywania kart pracy opiekunów, oczekuje od nich regulowania jego zadłużeń, wykazuje agresję i brak chęci współpracy, a mimo jej posiadania, wydał decyzję o przyznaniu Skarżącemu usług opiekuńczych w lipcu 2024 r.
Słusznie też dostrzegł Sąd I instancji, że w sprawie brak jest w ogóle decyzji organu I instancji z 1 lipca 2024 r. nr I WPŚ.4133.12713.2024, którą przyznano Skarżącemu usługi opiekuńcze. Powyższe uniemożliwiło zatem kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim odwołuje się do informacji Fundacji [...] z 23 lutego 2024 r., co ma istotne znaczenie w związku z dokonaniem przez organ I instancji wcześniejszej oceny zachowania Skarżącego, skutkującej przyznaniem przedmiotowych usług pomimo posiadania ww. informacji. Brak decyzji z 1 lipca 2024 r. uniemożliwia także weryfikację okresu, na który przyznano Skarżącemu usługi opiekuńcze.
Końcowo podzielić należy również stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie naruszono art. 10 § 1 k.p.a. Skarżącemu nie umożliwiono wypowiedzenia się co do okoliczności podnoszonych w piśmie z 17 lipca 2024 r. ani też ustaleń pracownika socjalnego zawartych w treści rodzinnego wywiadu środowiskowego, sporządzonych 24 lipca 2024 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ całkowicie jednostronnie dokonał oceny sprawy, w ogóle nie weryfikując twierdzeń opiekunów, ani nie ustalając stanowiska samego Skarżącego. Zauważyć bowiem należy, że decyzja organu jest aktem władczym, uznaniowym i jednostronnym, tym bardziej, zatem, zarówno przyznanie świadczenia, jak i odmowa jego przyznania bądź zmiana wydanej decyzji, wymaga precyzyjnych i prawidłowych ustaleń, a stronie powinno się co najmniej umożliwić odniesienie się do stawianych zarzutów, w szczególności, gdy są one decydujące dla jego codziennej egzystencji, jak również pozostają w sferze wewnętrznej komunikacji między organem, a świadczeniodawcami.
W świetle powyższego niezasadnie Skarżące kasacyjnie Kolegium zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, a to art. 4 i ust. 11 ust. 2 u.p.s. Nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, gdyż Sąd I instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a to z uwagi na naruszenie przez organy orzekające art. 6, 7, 10 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.
Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.