I OSK 937/24

I OSK 937/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Elżbieta Kremer
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Kr 748/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-09-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 141
art. 2 ust. 1, 2, 3 i 15a-15e
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 września 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 748/23 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 20 marca 2023 r. nr SKO.PS/4110/312/2023 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 września 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 748/22 Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 20 marca 2023 r. nr SKO.PS/4110/312/2023 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia 25 stycznia 2023 r. nr GOPS.515.1873.2022 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego (k. 20, 23-32 akt sądowych).
Skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie (dalej Kolegium lub skarżący kasacyjnie) reprezentowane przez r.pr. K.L., zaskarżając wyrok III SA/Kr 748/22 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:
I. prawa materialnego:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (dalej udw), przez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu jednoznacznego wyniku wykładni językowej art. 2 ust. 1 udw i w konsekwencji błędne przyjęcie, że mimo zadeklarowania przez stronę kotła na paliwo stałe zasilanego tylko drewnem kawałkowym, jako głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego, do centralnej ewidencji emisyjności budynków, zachodzi konieczność ustalania innego rodzaju paliwa stałego stosowanego w kotle;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 2 ust. 15a-15e udw, przez nakazanie stosowania tych przepisów ustawy o dodatku węglowym, podczas, gdy przepisy te nie mają zastosowania w sytuacji, gdy na dzień 11 sierpnia 2022 r. główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego z określonym rodzajem stosowanego w nim paliwa, figurowało już w centralnej ewidencji emisyjności budynków, a jego zgłoszenie nastąpiło pod rygorem odpowiedzialności karnej;
II. 3. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji, podczas gdy organy administracji dokonały właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia przedmiotowej sprawy, wyjaśniając uprzednio w sposób dokładny okoliczności faktyczne sprawy, w oparciu o złożoną przed dniem 11 sierpnia 2022 r. deklarację do centralnej ewidencji emisyjności budynków, a następnie wnikliwie rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy i dokonały jego prawidłowej oceny z zastosowaniem obowiązujących w sprawie przepisów.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie w całości wyroku III SA/Kr 748/22 i oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie w całości wyroku III SA/Kr 748/22 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym; na podstawie art. 176 § 2 ppsa oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy (k. 41-444v akt sądowych).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26. 10.2009 r. I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Art. 193 zdanie drugie ppsa wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną nie przedstawia opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji publicznej i Sąd I instancji.
Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Sąd I instancji trafnie uznał, że wskazane jako wzorce kontroli przepisy prawa materialnego nakazywały organom obu instancji zbadać, jakiego rodzaju paliwo używała do ogrzewania J.P. (dalej skarżąca), prowadząca w budynku jednorodzinnym wieloosobowe gospodarstwo domowe, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, gdy na dzień 11 sierpnia 2022 r. główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego figurowało już w centralnej ewidencji emisyjności budynków, a jego zgłoszenie nastąpiło pod rygorem odpowiedzialności karnej. Najpierw należało zatem zbadać zarzuty z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa). Z uwagi na charakter tych zarzutów, należało je rozpoznać łącznie.
Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2023 r. poz. 141, zm. 295 - tempus regit actum - uw. NSA) przez ich błędną wykładnię oraz w zw. z art. 2 ust. 15a-15e udw przez błędne uznanie, że organy winny były je zastosować w kontrolowanym postępowaniu.
Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński: Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego, WN UAM 1972 s. 26 i n.; Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, PWN 2002 s. 230). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego koniecznym jest sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów - komentarz, Toruń 2002 r. s. 77).
Nietrafnie organy obu instancji ograniczyły się wyłącznie do językowej wykładni art. 2 ust. 1 udw. W konsekwencji błędnie przyjęły, że mimo zadeklarowania przez B.P. (mieszkającą od wielu lat w tym budynku dnia 6 grudnia 2021 r. córkę wnioskodawczyni J.P.; prezentata 8 grudnia 2021 r.) do centralnej ewidencji emisyjności budynków źródła ciepła: kocioł na paliwo stałe (zainstalowany z funkcją c.o. i c.u.w.) ze wskazaniem rodzaju stosowanego paliwa wyłącznie w postaci "drewna kawałkowego", jako głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego, nie zachodzi konieczność ustalania źródła ogrzewania gospodarstwa domowego wnioskodawcy (k. 10-11 akt administracyjnych). Niezasadnie organy uznały, że wyłączną podstawę prawną ustalenia stanu faktycznego pod tym względem jest stan na dzień 11 sierpnia 2022 r. Wszelkie zmiany (korekty) zgłoszenia dokonywane po tej dacie w zakresie rodzaju używanego w zainstalowanym kotle paliwa, nie mogą być uwzględniane w toku postępowania w przedmiocie przyznania dodatku węglowego. Organy błędnie uznały, że pozbawione podstaw prawnych byłoby uwzględnienie w toku rozpoznawanej sprawy skorygowanej po 11 sierpnia 2022 r. pierwotnej deklaracji z 6 grudnia 2021 r. (prezentata 8 grudnia 2021 r.), skorygowanej nową deklaracją z 12 listopada 2022 r. do centralnej ewidencji emisyjności budynków, którą to nową deklaracją zgłosił właściciel nieruchomości M.P. dla ww. nieruchomości zainstalowane źródło ciepła: kocioł na paliwo stałe (zainstalowany i eksploatowany z funkcją c.o. i c.u.w.), wskazując dodatkowo jako rodzaj stosowanego paliwa: węgiel i paliwa węglopochodne i drewno kawałkowe (deklaracja z 12 listopada 2022 r. k. 14-16 akt administracyjnych).
Słusznie Sąd I instancji zakwestionował stanowisko organów obu instancji, że dzień 11 sierpnia 2022 r. na który wskazuje art. 2 ust. 1 in medio udw, stanowi jedyny wyznacznik dla weryfikacji źródła ogrzewania danego gospodarstwa domowego przez sprawdzenie jakie źródło ogrzewania figurowało w tej dacie w centralnej ewidencji emisyjności budynków. Sąd I instancji trafnie uznał, że takiemu rezultatowi wykładni językowej art. 2 ust. 1 udw, przeczy rezultat wykładni celowościowej art. 2 ust. 1 i ust. 15a-15e udw. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że celem wprowadzenia ustępów 15a-15e art. 2 udw, jest zagwarantowanie przyznania dodatku węglowego tym osobom, które faktycznie ogrzewają swoje gospodarstwo domowe paliwem stałym w rozumieniu art. 2 ust. 3 udw - w tym węglem kamiennym.
Przepisem art. 50 ust. 1 lit. g ustawy z dnia 19 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1967, dalej nowelizacja wrześniowa) ustawodawca dodał po ustępie 15 art. 2 udw, ustępy 15a-15e w brzmieniu:
"15a. Dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt [...] bierze pod uwagę w szczególności:
1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022 r. poz. 1297, 1549 i 1768);
2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie:
a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 i 1265),
b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2022 r. poz. 1577),
c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1, 202 i 1692),
d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561);
3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191).
15b. Jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt [...] może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się.
15c. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy.
15d. W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego.
15e. Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ust. 15b, stanowi podstawę do odmowy przyznania dodatku węglowego.".
Ustępy 15a-15e udw weszły w życie z dniem 20 września 2022 r. (art. 64 ustawy zmieniającej) i obowiązywały zarówno w dacie wydania decyzji I instancji (25 stycznia 2023 r.) jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Przepisem przejściowym (art. 52 nowelizacji wrześniowej) ustawodawca stwierdził, że do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, prowadzonych na postawie ustawy o dodatku węglowym, a do tej kategorii należała rozpatrywana sprawa, stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą zmieniającą.
Uszło uwagi organów obu instancji, że artykułem 26 ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz.U. poz. 2236, dalej nowelizacja październikowa) dodano do art. 2 udw ustępy 15f i 15g.
Art. 2 ust. 15g udw jednoznacznie wskazuje: "Dodatek węglowy przysługuje [...] także, gdy źródło ogrzewania [...] nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków"). Zwrot "także" użyty w treści art. 2 ust. 15g oznacza wprost, że zakres przedmiotowy obowiązywania ustawy został rozszerzony i obejmuje także sytuacje faktyczne, w których główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, lub że doszło do zmiany wcześniejszego wpisu w centralnej ewidencji emisyjności budynków. Skoro tak, to organ nie może uchylić się od obowiązku zbadania stanu faktycznego sprawy pod kątem ewentualnego zastosowania tego przepisu.
W art. 31 ust. 1 nowelizacji październikowej ustawodawca wskazał, że do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 26, stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Na mocy art. 36 nowelizacja październikowa weszła w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia - z dniem 3 listopada 2022 r.
Oznacza to, że w dniu orzekania przez organ I instancji (23 stycznia 2023 r.) i II instancji (2 marca 2023 r.), obowiązywał art. 2 udw w brzmieniu nadanym ustawami z dnia: 19 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw; 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych. Obowiązywały ust. 15a-15e, 15f, 15g art. 2 udw. Te zmiany organy obu instancji miały obowiązek uwzględnić z urzędu (art. 6 kpa - zgodnie z zasadą praworządności), rozpatrując niniejszą sprawę, czego błędnie nie uczyniły.
Sąd I instancji trafnie uznał, że naruszenie zaskarżoną decyzją art. 2 ust. 1 i ust. 15a-15e i art. 2 ust. 3 udw, skutkowało naruszeniem art. 7 (zasady prawdy obiektywnej), art. 77 § 1 kpa (obowiązku w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego), bowiem to normy prawa materialnego
określają fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2024, s. 586 nb 1, 2). Organy obu instancji obowiązane były ustalić, czy skarżąca wykorzystuje do opalania pieca węgla obok drewna kawałkowego - zgodnie z deklaracją z 12 listopada 2022 r. Pismem z 28 listopada 2022 r., złożonym wraz z wnioskiem (prezentata 29 listopada 2022 r., k. 1-8v akt administracyjnych), skarżąca wniosła: "W przypadku jakichkolwiek wątpliwości dotyczących stanu faktycznego źródła ciepła wnioskuję o przeprowadzenie wizji w budynku w celu weryfikacji istniejącego stanu faktycznego)." (k. 1 akt administracyjnych). Dokonaniu ustaleń w tej materii posłużyć mogły: wywiad środowiskowy połączony z oględzinami pieca i rodzaju używanego do palenia w nim zgromadzonego opału; faktur za zakupiony opał; dokumentów określających charakterystykę pieca.
Za taką wykładnią wskazanych wzorców kontroli z pierwszej podstawy kasacyjnej przemawiało utrwalone orzecznictwo Sądów administracyjnych (przykładowo wyroki: WSA w Krakowie z 28.3.2023 r. III SA/Kr 1958/22, Lex 3512378; WSA w Opolu z 13.4.2023 r. II SA/Op 42/23, Lex 3537418; WSA w Łodzi z 5.4.2023 r. II SA/Łd 1060/22, Lex 3522035; WSA w Poznaniu z 16.3.2023 r. II SA/Po 866/22, Lex 3508973; WSA w Gliwicach z 2.3.2023 r. II SA/Gl 16/23, Lex 3512295; NSA z: 21.11.2024 r. I OSK 2859/23; 14.3.2025 r. I OSK 615/24, cbosa). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie stanowisko to aprobuje.
Wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Rozpoznając sprawę ponownie Wójt Gminy G. związany będzie wykładnią prawa i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w uzasadnieniu wyroku III SA/Kr 478/23, przy uwzględnieniu stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku I OSK 937/24 (art. 153 ppsa).