I OSK 929/21

I OSK 929/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Symbol z opisem
6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2353/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-08-06
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art. 73 ust. 1
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 27 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.R., E.P. i H.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2353/19 w sprawie ze skargi J.R., E.P. i H.P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 sierpnia 2019 r. nr DO.1.4614.245.2018.AŁ w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2353/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.R., E.P. i H.P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 sierpnia 2019 r. nr DO.1.4614.245.2018.AŁ w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości (k. 45, 53-60 akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiedli J.R., E.P. i H.P. (dalej skarżący lub skarżący kasacyjnie), reprezentowani przez r. pr. G.S., zaskarżając wyrok I SA/Wa 2353/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:
1. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną polegającą na przyjęciu, że nieruchomość, o której mowa w tym przepisie, nie musi być oceniana na podstawie stanu prawnego, w jakim znajdowała się w dniu 31 grudnia 1998 r.
2. "w trybie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" przepisów postępowania przez przyjęcie, że doszło do podziału nieruchomości nr [...] na nieruchomości nr [...] i [...], podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że projekt podziału uprawnionego geodety nie stał się nigdy prawomocny.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie bądź o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie sprawy przez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji; zasądzenie kosztów według norm przepisanych; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych (k. 67-71 akt sądowych).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.10.2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać.
Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone przez Sąd I instancji (art. 174 i 176 ppsa).
Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone przez Sąd I instancji (art. 174 i 176 ppsa). Przytoczenie podstaw kasacyjnych winno polegać na wskazaniu konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Ma to istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ppsa sąd II instancji jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania (postanowienie NSA z 24.11.2004 r. OSK 948/04; wyrok NSA z 19.1.2012 r. II GSK 1449/10). Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19).
Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).
Z tych przyczyn zarzut naruszenia przepisów postępowania nie nadawał się do rozpoznania, bowiem nie wskazał on ani w petitum skargi, ani w jej uzasadnieniu, żadnego wzorca kontroli (ani norm odniesienia, ani norm dopełnienia - pkt. III.2 uzasadnienia uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, s. 22-23), mimo że intencją skarżących kasacyjnie było podważenie aprobaty Sądu I instancji ustaleń poczynionych przez organy obu instancji. Wobec powyższego stan faktyczny, aprobowany zaskarżonym wyrokiem jest dla Sądu kasacyjnego wiążący. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że "W uzasadnieniu wyroku Sąd [I instancji] stwierdził, że nieruchomość Nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, a jednocześnie zajęta była pod drogę publiczną, która znajdowała się we władaniu Miasta K. Zostały zatem spełnione przesłanki do przejęcia działki Nr [...] przez Gminę z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Okoliczności te nie stanowią przedmiotu sporu między stronami". (s. 2 akapit przedostatni skargi kasacyjnej). Zakres sporny stanu faktycznego, określony w skardze kasacyjnej (s. 2 akapit ostatni - s. 5 skargi kasacyjnej), w tym w szczególności jednoznaczne stanowisko Sądu I instancji "[...] Prawidłowych ustaleń organów w tej kwestii nie może zmienić treść pisma Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów z dnia 28 listopada 2002 r. powoływanego w skardze. Jest to dowód odosobniony w świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego. [...]" (s. 8 akapit 1 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 929/21), nie mógł być przedmiotem badania Sądu kasacyjnego wobec wady skargi kasacyjnej polegającej na całkowitym braku wskazania koniecznych wzorców kontroli z drugiej (art. 174 pkt 2 ppsa) podstawy kasacyjnej.
Sąd I instancji przyjął za niesporne ustalenia organów wskazujące, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że współwłaścicielami działki nr [...], z której powstała działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była osoba fizyczna – W.M. w 42/48 częściach oraz Miasto K. w 6/48 częściach. Umową sprzedaży z 17 stycznia 2002 r. Rep. A nr [...], W.M. sprzedała cały swój udział dotyczący przedmiotowej nieruchomości, a jego właścicielami zostali K.R., M.R., H.P. i E.P. (k. 56-60 akt administracyjnych NW/III/77234/1493/06). Na mocy umowy darowizny z 17 kwietnia 2014 r. Rep. A nr [...], M.R. i K.R. darowali swój udział J.R. (k. 250-259 akt administracyjnych NW/III/77234/1493/06). W.M. zmarła w dniu 18 stycznia 2004 r. (k. 66 akt administracyjnych NW/III/77234/1493/06). Oczywiste zatem jest, że przedmiotowa działka w udziale 42/48 w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego.
Z oświadczeń Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. z: 18 sierpnia 2009 r.; 20 października 2010 r.; 18 kwietnia 2016 r. wynika, że według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] była zabudowana jezdnią o nawierzchni asfaltowej, chodnikiem o nawierzchni z kostki prefabrykowanej i utwardzonym poboczem. Miejski Zarząd Ulic i Mostów wykonywał prace związane z naprawą nawierzchni jezdni, chodnika i regulacją krawężników.
Z metryki ul. L., sporządzonej dnia 23 lipca 1976 r. wynika, że ulica posiadała przewody wodno-kanalizacyjne, telekomunikacyjne, słupy oświetleniowe, energetyczne, telefoniczne oraz studzienki ściekowe. Ulica na dzień 23 lipca 1976 r. miała nawierzchnię betonową i asfaltobetonową, chodniki z płyt betonowych, pasy zieleni w jezdni oraz w pasie chodnikowym. Na dzień 21 sierpnia 1996 r. na ulicy znajdowało się 7 znaków drogowych, wykaz dróg publicznych, na których Miasto K. przed dniem 31 grudnia 1998 r. utrzymywało w czystości kanalizację deszczową, wykaz dróg publicznych, na których Miasto K. przed dniem 31 grudnia 1998 r. utrzymywało oświetlenie uliczne.
Działką nr [...] władała S. Mieszkaniowa "X", wykonując prace związane z utrzymaniem zieleni i chodnika; działką nr [...] nie pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. zarządcy drogi (s. 4/5 decyzji z 9 lipca 2018 r. nr NW/III/77234/1493/06 Wojewody Śląskiego).
Objęta zaskarżoną decyzją działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym i wchodziła w skład drogi gminnej. Zaliczenie ww. drogi to kategorii drogi gminnej wynika z uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 31 marca 1987 r. nr XX/161/87 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (k. 4 akt administracyjnych NW/III/77234/1493/06. Na podstawie art. 103 ust. 2 pwur droga ta zachowała status drogi gminnej.
Zarzut błędnej wykładni art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm., dalej pwur lub ustawa z 1998 r.), nie zasługiwał na uwzględnienie. Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1).
Pojęcia "władania nieruchomością" nie należy utożsamiać z "posiadaniem" uregulowanym w Kodeksie cywilnym. Pojęcie władania należy rozumieć jako pozostawanie gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Władanie nieruchomością to dokonywanie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego przez swoje jednostki organizacyjne względem nieruchomości określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego - wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, w tym konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem, utrzymaniem zieleni w granicach pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 udp w brzmieniu pierwotnym).
W orzecznictwie Sądów administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że art. 73 pwur wprowadza generalną zasadę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne. Ma on charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm. - tempus regit actum), gdyż dotyczy nabycia własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., w przeciwieństwie do nabycia własności w drodze wywłaszczenia na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następuje na podstawie decyzji konstytutywnej. Deklaratoryjna decyzja Wojewody, stwierdzająca nabycie własności ex lege, o której stanowi ust. 3 art. 73 pwur, jest dokumentem stanowiącym podstawę wpisu tego prawa do księgi wieczystej i oznacza, że decyzja ostateczna stanowi wyłączny dowód nabycia własności. Postępowanie w sprawie uregulowania stanu prawnego gruntów, co podkreślił w Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na konstrukcję przyjętą przez ustawodawcę składa się z dwóch odrębnych stadiów. Pierwsze, stanowi wydanie decyzji deklaratoryjnej przez wojewodę - bez wątpliwości z udziałem Gminy i właścicieli gruntów, z zagwarantowaniem im prawa do odszkodowania. Drugi etap, to ustalenie i wypłacenie odszkodowań (wyrok NSA z 1.2.2007 r. I OSK 394/06, cbosa). Wskazanie w art. 73 ust. 4 pwur terminu do składania wniosków ma tylko takie znaczenie, że nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło.
Określenie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. W świetle tej regulacji, podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności związane z jej utrzymaniem (zarządzaniem). Art. 73 ust. 1 pwur daje podstawę do przejęcia jedynie nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi publiczne, przy czym przestrzenny zasięg działania tego przepisu w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest determinowany możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego, jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej.
Skoro art. 73 pwur nie zawiera definicji drogi publicznej, należy w tej kwestii posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. - Dz.U. z 1985 r. nr 14 poz. 60, dalej udp) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 udp, za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. W piśmiennictwie wskazuje się, że podstawowymi "wyróżnikami drogi publicznej są dwa elementy: nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi oraz zaliczenie drogi do określonej ustawowo kategorii" (R.A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Warszawa 2008, s. 43). Art. 2 ust. 1 udp dzielił drogi publiczne na drogi krajowe, wojewódzkie, gminne i lokalne miejskie oraz zakładowe.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zawarte w art. 73 ust. 1 pwur sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Drogą lub pasem drogowym jest wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu (art. 4 ust. 1 pkt 1 udp). Nowo wybudowany odcinek drogi, w tym także obwodnica miejscowości, staje się drogą tej samej kategorii, w której ciągu leży (art. 10 ust. 2 udp). Z prawnego punktu widzenia nie ma przeszkód, by pas drogowy i klomb przy skrzyżowaniu dróg stanowiły elementy drogi publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 udp w brzmieniu pierwotnym (analogicznie jak wprost wymienione w tym przepisie drzewa i krzewy).
Zagadnienie czy droga publiczna znajdująca się na przedmiotowej nieruchomości powstała z naruszeniem obowiązującego ówcześnie prawa i bez pozwolenia budowlanego (s. 5 akapit przedostatni skargi kasacyjnej) nie ma istotnego znaczenia w sprawie, skoro ustawodawca wprost stanowił o nieruchomościach pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiących ich własności, a zajętych pod drogi publiczne (art. 73 ust. 1 pwur). Będąc współwłaścicielem jedynie w udziale 6/48 w prawie własności nieruchomości, Skarb Państwa nie mógł zapewne uzyskać pozwolenia budowlanego. W owych czasach ustawodawca regulował w drodze przepisów przejściowych i końcowych sytuacje gruntów zajętych pod drogi publiczne (przykładowo: "Z dniem wejścia ustawy w życie [1 października 1985 r.]: [...] 2. grunty oddane i zajęte pod drogi publiczne, wybudowane z udziałem czynu społecznego i istniejące w tym dniu, stają się z mocy prawa własnością Państwa." - art. 51 ust. 1 pkt 2 udp w brzmieniu pierwotnym). Jest rzeczą oczywistą, że drogi publiczne, wybudowane z udziałem czynu społecznego na gruntach nie będących własnością Skarbu Państwa, które w dniu czynu społecznego zajęto pod drogi publiczne, nie poprzedzało udzielenie pozwolenia na budowę drogi publicznej.
Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Minister dokonał prawidłowej oceny przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 pwur w odniesieniu do działki nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.