Pełny tekst orzeczenia I OSK 924/22

I OSK 924/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka /sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Zygmunt Zgierski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1465/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-02-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 24 ust. 2a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2 i art. 8, art. 71 ust. 1 oraz art. 69
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 8, art. 77 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1465/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 27 września 2021 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2778/2021/13075/RN w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1465/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 27 września 2021 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2778/2021/13075/RN w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Bojszowy z dnia 19 sierpnia 2021 r., odmawiającą [...] przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem - synem [...] - na okres od 1 lutego 2020 roku do 30 kwietnia 2021 roku (pkt I) oraz przyznającą stronie prawo do tego świadczenia w kwocie 1971,00zł miesięcznie na okres od 1 maja 2021 r. do 31 grudnia 2021 roku i w kwocie 1300 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2022 roku do 28 lutego 2023 roku (pkt II). Uzasadniając stanowisko organ wskazał, że strona spełnia ustawowe przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Zatem zasadnie, uwzględniając art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ pierwszej instancji orzekł o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 maja 2021 r. do 28 lutego 2023 r. W rozpatrywanej sprawie strona złożyła bowiem wniosek do organu pierwszej instancji w dniu 19 maja 2021 r. Jednocześnie, nie ma podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na okres wcześniejszy, tj. od 1 lutego 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r. Nie został bowiem spełniony warunek z przepisu art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wyrok Sądu Rejonowego w Tychach IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych sygn. akt IV U 158/20 z dnia 4 lutego 2021 r., który stwierdził, że syn wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, uprawomocnił się w dniu 12 lutego 2021 r. i od tej daty należy liczyć 3 - miesięczny termin na złożenie wniosku, o którym mowa w art. 24 ust. 2a ustawy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję w części odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wniosła [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd wskazał, że z uwagi na rozbieżności pomiędzy orzeczeniami organów do spraw orzekania o niepełnosprawności, dopiero wyrok Sądu Rejonowego w Tychach ostatecznie przesądził o jakości i konieczności sprawowania opieki nad synem skarżącej i dopiero od daty uprawomocnienia się tego wyroku można orzec o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie Sąd wskazał, że nabycie prawa do świadczenia za okres wsteczny obwarowane jest wystąpieniem przez stronę ze stosownym wnioskiem do organu pomocowego o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności - w ściśle określonym terminie - tj. w okresie 3 miesięcy od dnia wydania orzeczenia. Wyrok Sądu Rejonowego w Tychach stał się prawomocny z dniem 12 lutego 2021 r., zatem złożenie wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia w dniu 19 maja 2021 r. nastąpiło niewątpliwie z naruszeniem wymaganego w art. 24 ust. 2a ustawy 3 - miesięcznego terminu i przesądziło o braku możliwości przyznanie skarżącej świadczenia za okres wsteczny - od 1 lutego 2020 r. Możliwe było przyznanie świadczenia na zasadach ogólnych, czyli od dnia w którym wpłynął wniosek o jego przyznanie.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
1. naruszenie prawa materialnego, tj.,
- art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 2 i art. 8, art. 71 ust. 1 oraz art. 69 Konstytucji, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności na rzecz skarżącej [...] nie został złożony z dochowaniem 3-miesięcznego terminu wymaganego przez ustawę, podczas gdy w piśmie z dnia 26 marca 2021 r. wprost wskazano, iż uprzedni pełnomocnik skarżącej wezwał do zapłaty świadczeń wynikających z uzyskanego przed Sądem Rejonowym w Tychach orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność małoletniego [...], co stoi w opozycji do konstytucyjnych zasad równości wobec prawa i obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej i osobom niepełnosprawnym;
2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj.,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., przejawiający się brakiem wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej skarżącej [...] wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 01.02.2020 r. do 30.04.2021 r.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji organów obu instancji i przyznanie skarżącej [...] świadczenia pielęgnacyjnego za okres 01.02.2020r. do 30.04.2021 r., zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego; o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z odpisu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1486/21 w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego za okres 01.02.2020 r. do 30.04.2021 r. na rzecz małoletniego [...], oraz zrzeczono się rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach dochodząc jej oddalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka [...].
W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła [...], matka niepełnosprawnego, wymagającego stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby - małoletniego [...]. Wniosek dotyczył łącznie czasu od 1 lutego 2020 r. do 28 lutego 2023 roku.
Stosownie do art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 2a ustawy jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Rozwiązanie przewidziane w art. 24 ust. 2a ustawy umożliwia zatem nabycie prawa do świadczenia za okres wsteczny związany z procedowaniem przez właściwe do tego organy w sprawie orzekania o niepełnosprawności mającym charakter prejudycjalny dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przy ustalaniu daty rozpoczęcia wypłaty świadczenia organ bierze zatem pod uwagę dwie okoliczności: datę wydania orzeczenia o niepełnosprawności (bądź jak w niniejszej sprawie ostateczne orzeczenie Sądu Rejonowego), oraz dochowanie 3 miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 24 ust. 2a ustawy. Inaczej mówiąc - skorzystanie z tego unormowania przez stronę obwarowane jest wystąpieniem przez nią ze stosownym wnioskiem do organu o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności - w ściśle określonym terminie - tj. w okresie 3 miesięcy od dnia wydania ostatecznego orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności podopiecznego. Przy czym z wnioskiem wystąpić może, jak już wskazano i co wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. - w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - matka albo ojciec, tudzież opiekun faktyczny dziecka.
Zauważyć należy, że małoletni [...] zaliczony został do osób niepełnosprawnych ze wskazaniem do konieczności sprawowania nad nim stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz do konieczności stałego współudziału na co dzień w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji - dopiero wyrokiem Sądu Rejonowego w Tychach z dnia 4 lutego 2021 r., który ostatecznie o tym przesądził, zaś wyrok ten prawomocny stał się z dniem 12 lutego 2021 r. Wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia skarżąca złożyła w dniu 19 maja 2021 r., a zatem z uchybieniem wspomnianego terminu 3 miesięcznego, co przesądziło o braku możliwości przyznanie skarżącej świadczenia za okres wsteczny - od 1 lutego 2020 r. Możliwe było zaś oczywiście przyznanie świadczenia na zasadach ogólnych, czyli od dnia w którym wpłynął wniosek o jego przyznanie (jednak jak już wspomniano, co wynika z omówionych przepisów - bez możliwości przyznania świadczenia od daty złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności). Zgodzić się również należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że określony w art. 24 ust. 2a u.ś.r. termin trzymiesięczny jest terminem materialnoprawnym, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, a organy administracji publicznej nie mają możliwości przywrócenia tego rodzaju uchybionego terminu. Jednocześnie za nietrafiony należy uznać argument skarżącej kasacyjnie odnoszący się do uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny przy orzekaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 1486/21 wydanym w sprawie [...]. Przywołany wyrok w żaden sposób nie wpływa na zmianę sytuacji prawnej [...] i [...], zaś Sąd I instancji orzekający w powołanym wyroku orzekł jedynie o konieczności wszechstronnego zbadania ponownie sprawy. W tych okolicznościach nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz zasad konstytucyjnych wyrażonych w art. 2 i art. 8, art. 69 i art. 71 ust. 1 oraz Konstytucji RP. Konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz obowiązek Państwa w zakresie udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP) a także fakt, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej oraz, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej - nie oznacza, że przepisy ustaw materialnych przestały obowiązywać. Podstawową zasadą obowiązującą przy rozpatrywaniu hierarchii aktów prawnych jest fakt, że każdy akt prawny niższego rzędu musi być zgodny z Konstytucją. Dopóki Trybunał Konstytucyjny nie orzeknie o niezgodności z Konstytucją danego przepisu jest on stosowany jako właściwy i zgodny z założeniami ustawy zasadniczej.
Ponadto należy podkreślić, że przyjętą wykładnia i zastosowanie art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych w realiach rozpoznawanej sprawy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie narusza przytaczanym w środku odwoławczym normom Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny – w uchwale z dnia 14 listopada 2022r. sygn. akt I OPS 2/22 – opierając się w szczególności na dotychczasowym własnym dorobku orzeczniczym oraz Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego podkreślił, że językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Formułując warunki odstąpienia od literalnego rozumienia przepisu, w orzecznictwie wskazuje się, że może to mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku objętych rozpoznawaną sprawą przepisów, tj. art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania. Tym samym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione zarzuty nieuwzględnienia odnośnych norm Konstytucji są nieuzasadnione.
Nadmienić również należy, że z wniosku z dnia 26 marca 2021 r., o którym traktuje pełnomocnik skarżącej kasacyjnie sformułowanego co istotne w tej sytuacji - przez pełnomocnika profesjonalnego - w imieniu i na rzecz małoletniego [...] działającego przez przedstawicielkę ustawową (matkę i skarżącą), nadto skierowanego do niewłaściwego organu - wynika, że domagano się wypłaty na rzecz małoletniego zaległych oraz aktualnych świadczeń. Małoletni zaś, jak słusznie podkreślił już Sąd I instancji, nie może być - co wynika wprost z art. 17 ust. 1 u.ś.r. - uznany za stronę postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. To opiekun osoby niepełnosprawnej jest podmiotem uprawnionym do dochodzenia świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną, a nie sama osoba niepełnosprawna. Trudno zatem zarzucić organom niekonstytucyjne postępowanie, skoro postępowały jedynie w zgodzie z przepisami ustawy, w oparciu o którą wykonują swoje ustawowe obowiązki.
Za bezzasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Po pierwsze Sąd Wojewódzki oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a., nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie mógł go zatem naruszyć. Nadto, zarówno organom, jak i Sądowi I instancji trudno zarzucić brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W ocenie Sądu Naczelnego wszelkie wątpliwości zostały rozważone i rozwiane, cały materiał dowodowy został opisany w decyzjach obu organów, Sąd I instancji dokonał zaś wszechstronnej analizy i prawidłowej konkluzji.
Zasadnie zatem stwierdził Sąd I instancji, że decyzje w niniejszej sprawie organy administracyjne podjęły prawidłowo.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.