I OSK 922/25

I OSK 922/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2510/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-01-31
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, 145 § 1 pkt 1  lit. c, art. 141 § 4, art. 183 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 2204
art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1 i 2,art. 151 ust. 1, art. 152 ust. 2 i 3, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 21 ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu 19 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 stycznia 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 2510/24 w sprawie ze skarg Województwa Małopolskiego oraz A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Rozwoju z 29 lipca 2020 r., znak: DLI-IX.7618.12.2019.DM w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 31 stycznia 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 2510/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargi Województwa Małopolskiego oraz A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Rozwoju z 29 lipca 2020 r., znak: DLI-IX.7618.12.2019.DM (dalej: zaskarżona decyzja) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w K. w obrębie [...], oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,0535 ha oraz nr [...] o pow. 0,0135 ha, przeznaczoną pod rozbudowę lewego wału rzeki Wisły wraz z rozbudową wału cofkowego rzeki Wisły na mocy decyzji Wojewody Małopolskiego z 14 czerwca 2013 r. o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowej (dalej: sporna nieruchomość).
A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) zaskarżyła powyższy wyrok w części, w jakiej oddalono jej skargę, zarzucając temu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego: (1) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz brak uwzględniania przez Sąd I instancji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 1618/22), mimo że orzeczenie to wydane zostało w tej samej sprawie administracyjnej, w szczególności, w zakresie: a) wadliwego, niezgodnego z prawem uzasadnienia wyroku; b) konieczności przeprowadzenia pełnej i prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, szczególnie w zakresie odnoszącym się do operatów szacunkowych; przeprowadzona ocena jest nadal lakoniczna, pomija istotne okoliczności, konieczne z punktu widzenia sprawdzenia prawidłowości wyceny; c) nieprawidłowego poglądu, iż sąd administracyjny i organy nie mogą w sposób obiektywny przeprowadzić kontroli operatu; d) zaniechania zbadania, czy operat został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, nieruchomości przyjętych do porównania, czy jest logiczny i zupełny; e) braku dostrzeżenia, iż jedynie operat odpowiadający powyższym wymaganiom, oparty na prawidłowych i rzetelnych danych, stanowiących podstawę oszacowania wartości nieruchomości oraz zawierający wyczerpujące uargumentowanie wynikających z niego wniosków - może stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod inwestycję publiczną; (2) art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 130 ust. 1 w zw. z art 130 ust. 2 w zw. z art 134 ust. 1 – ust. 3 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art 20 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 8 w zw. z art 21 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych - poprzez niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie określenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, które nie jest słuszne, tzn. jest rażąco zaniżone (na co wskazuje m.in. wartość tejże nieruchomości w momencie nabycia przez skarżącą kasacyjnie, a także jej umiejscowienie oraz wartość okolicznych, podobnych nieruchomości); (3) art 130 ust. 1 w zw. z art 130 ust. 2 w zw. z art 134 ust. 1 - ust. 3 w zw. z art 135 u.g.n. w zw. z art. 20 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art 20 ust. 8 w zw. z art. 21 ust. 1 specustawy przeciwpowodziowej - poprzez niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie oparcia rozstrzygnięcia w sprawie (polegającego na określeniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość) na błędnych oraz sprzecznych operatach szacunkowych, co skutkowało rażącym zaniżeniem odszkodowania należnego skarżącej kasacyjnie; (4) art. 151 ust. 1 w zw. z art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1 w zw. z art. 156 ust. 1 u.g.n. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie określenia niskiej wartości rynkowej wywłaszczanych nieruchomości, co implikowało rażące zaniżenie błędne zastosowanie podejścia porównawczego, odszkodowania należnego skarżącej kasacyjnie.
W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: (1) art 153 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz brak uwzględniania przez Sąd I instancji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 1618/22), mimo że orzeczenie to wydane zostało w tej samej sprawie administracyjnej, w szczególności, w zakresie: a) wadliwego, niezgodnego z prawem uzasadnienia wyroku; b) konieczności przeprowadzenia pełnej i prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, szczególnie w zakresie odnoszącym się do operatów szacunkowych; przeprowadzona ocena jest nadal lakoniczna, pomija istotne okoliczności, konieczne z punktu widzenia sprawdzenia prawidłowości wyceny; c) nieprawidłowego poglądu, iż sąd administracyjny i organy nie mogą w sposób obiektywny przeprowadzić kontroli operatu; d) zaniechania zbadania, czy operat został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, nieruchomości przyjętych do porównania, czy jest logiczny i zupełny; e) braku dostrzeżenia, iż jedynie operat odpowiadający powyższym wymaganiom, oparty na prawidłowych i rzetelnych danych, stanowiących podstawę oszacowania wartości nieruchomości oraz zawierający wyczerpujące uargumentowanie wynikających z niego wniosków - może stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod inwestycję publiczną; (2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia oraz uchylenia zaskarżonej decyzji (i poprzedzającej ją decyzji) z powodu naruszenia przez organy (a zwłaszcza organ II instancji): a) art. 80 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. - poprzez przekroczenie granic swobodniej oceny dowodów (dowolną ocenę dowodów, a także dowolną ocenę okoliczności istotnych dla sprawy, w tym: sprzeczne z orzecznictwem stwierdzenie, że organ, jak i sąd administracyjny nie mogą badać prawidłowości oraz wartości dowodowej operatu rzeczoznawcy majątkowego) - co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało rażącym zaniżeniem odszkodowania należnego skarżącej kasacyjnie; b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak dokładnego wyjaśnienia istotnych okoliczności przedmiotowej sprawy, w tym m.in.: przyjęcia do wyceny transakcji nie spełniającej kryteriów transakcji wolnorynkowej; błędnego zastosowania metody porównawczej; niewłaściwej oceny wycenianych nieruchomości w zakresie sąsiedztwa i ustaleń planistycznych; niekompletności operatów szacunkowych - co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało rażącym zaniżeniem odszkodowania należnego skarżącej kasacyjnie; c) art 8 § 1 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników (skarżącej kasacyjnie) do organów władzy publicznej - co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało rażącym zaniżeniem odszkodowania należnego skarżącej kasacyjnie; d) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez lakoniczne oraz niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie skarżonej decyzji oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się wydając rozstrzygnięcie - co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało rażącym zaniżeniem odszkodowania należnego skarżącej kasacyjnie; (3) art. 141 § 4 p.p.s.a - poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz wadliwe, zupełnie lakoniczne, sprzeczne z przywołanym w skardze orzecznictwem sądów administracyjnych, a także nieodnoszące się do zarzutów skarżącej kasacyjnie - uzasadnienie zaskarżonego wyroku, co prowadzi do wniosku, że takie sformułowanie uzasadnienia uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku w części, w jakiej Sąd I instancji oddalił skargę skarżącej kasacyjnie i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub za ewentualnym uchyleniem zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznaniem skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 t.j.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.
Bezskuteczny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. określają treść rozstrzygnięcia sądu I instancji, będącego efektem jego ustaleń i ocen dokonanych w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów mogłoby zatem nastąpić jako efekt naruszenia przez Sąd przepisów traktujących o zakresie ustaleń i ocen prawnych dokonywanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, albo ocen w zakresie zastosowanego prawa materialnego. Takiego jednak zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera. Skarżący kasacyjnie przypisał bowiem naruszenia prawa organom administracji publicznej, zwłaszcza organowi II instancji i w tym upatruje naruszenia przez Sąd powołanych wyżej przepisów, gdy tymczasem, zgodnie z art. 174 w zw. z art. 173 § 1 p.p.s.a., zarzuty kasacyjne należy sformułować przede wszystkim wobec orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Dla skutecznego postawienia zarzutu naruszenia art. 151 lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. konieczne jest zatem wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych w zakresie ustaleń i ocen prawnych, którym uchybiono w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czego w danym przypadku nie uczyniono. Sąd administracyjny kontroluje prawidłowość wydania decyzji administracyjnej przez pryzmat zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa proceduralnego. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej może być zatem przedmiotem zarzutu kasacyjnego wobec sądu I instancji przy wykazaniu, że sąd ten dokonał błędnej ich wykładni lub niewłaściwie je zastosował. Przepisy procedury administracyjnej normują bowiem postępowanie przed organami administracji, dlatego ich naruszenie przez sąd administracyjny może być oceniane jedynie w sposób określony w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W związku z powyższym w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów procedury administracyjnej w sposób wskazany w analizowanym zarzucie kasacyjnym naruszenia przepisów postępowania (tj. art. 80 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.), skoro przepisy te nie normują postępowania przed tym Sądem.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku posiada wymagane tym przepisem elementy, wobec czego możliwa jest jego kontrola instancyjna i prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, w tym poznanie przesłanek, które stały się podstawą oddalenia skargi z uwagi na zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. W motywach wyroku Sąd I instancji logicznie i rzeczowo ustosunkował się do zasadniczych zarzutów skargi. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Nawet jeśli uzasadnienie wyroku nie spełnia oczekiwań skarżącego kasacyjnie co do jego szczegółowości i wnikliwości, to należy uznać je za wystarczające do wykazania prawidłowego rozstrzygnięcia skargi przez WSA.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Sprowadzają się one do kwestionowania ustalonej w postępowaniu administracyjnym i zaakceptowanej przez Sąd I instancji wysokości odszkodowania należnego za wywłaszczoną nieruchomość oraz prawidłowości operatów szacunkowych, na podstawie których określono wysokość tego odszkodowania.
Zgodnie z wiążącymi na mocy art. 153 p.p.s.a., oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, przedstawionymi w wydanym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2024 r. (sygn. akt I OSK 1618/22), operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., podlega ocenie w toku postępowania administracyjnego, kontrolowanej następnie przez sąd administracyjny pod kątem tego, czy operat został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, nieruchomości przyjętych do porównania, czy jest logiczny i zupełny, a rozważania dotyczące wskazanych kwestii powinny się znaleźć w uzasadnieniu wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia powyższe warunki. Z analizy jego treści wynika bowiem, że operaty szacunkowe z 1 sierpnia 2019 r. zostały poddane ocenie organów administracji, a następnie WSA, przez pryzmat powyższych okoliczności.
Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. Nr 143, poz. 936 z późn. zm.) wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 20 ust. 1, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przez organ I instancji oraz według wartości tej nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Według art. 20 ust. 8 ww. ustawy do ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 21.
Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 poz. 2204 t.j. ze zm.; dalej: u.g.n.) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, zaś według art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.
W myśl art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Stosownie do art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Zgodnie z art. 152 ust. 2 i ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Według art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie przyjęta przez organy administracji i zaaprobowana przez WSA wysokość odszkodowania jest rażąco zaniżona między innymi dlatego, że wartość wywłaszczonej nieruchomości w momencie jej nabycia przez stronę w 2010 r. była wyższa, a przyznane odszkodowanie stanowi jedynie ok. 37% pierwotnej ceny nieruchomości.
Stanowisko to nie jest trafne. Z przywołanego wyżej art. 134 ust. 1 u.g.n. wynika, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie - co od zasady - stanowi wartość rynkowa nieruchomości, która została zdefiniowana w art. 151 ust. 1 u.g.n. Z definicji tej wynika natomiast, że wartość rynkowa jest wartością szacunkową, tj. równą kwocie możliwej do uzyskania w drodze umowy sprzedaży (w transakcji zawieranej na zasadach rynkowych), a więc równą cenie możliwej do uzyskania. Szacunkowa kwota, to kwota prognozowana do uzyskania na dzień wyceny. Zasadniczo rynkową wartość nieruchomości określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Wskazują na to ustawowe kryteria charakteryzujące ten rodzaj wartości. Nie można bowiem określić rynkowej wartości takiej nieruchomości, co do której nie ma transakcji sprzedaży lub nie jest możliwe zawarcie umowy sprzedaży. W pewnym uproszczeniu, rynkowa wartość nieruchomości stanowi ekonomiczne odzwierciedlenie walorów użytkowych nieruchomości jako przedmiotu praw przysługujących do niej określonym podmiotom, jest miernikiem inwestycyjnej atrakcyjności nieruchomości. Cena, za jaką została zakupiona sporna nieruchomość, nie odzwierciedla zatem, a przynajmniej nie musi odzwierciedlać jej rynkowej wartości, gdyż może być ona w każdym konkretnym przypadku modyfikowana wolą stron umowy sprzedaży. Cena nieruchomości nie stanowi zatem jej wartości, lecz jedynie finansowy miernik zgodnej woli stron wyrażonej przy zawieraniu umowy sprzedaży. Rynkowa wartość nieruchomości nie jest ustalana, lecz jest określana na podstawie kształtujących się w obrocie cen nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Wartość tę wyznacza zatem tzw. rynek nieruchomości i jej określenie dokonywane jest w procesie wyceny indywidualnej, w której rzeczoznawca majątkowy nie dokonuje ustalenia jej wartości, lecz identyfikacji wartości nieruchomości przez pryzmat zjawisk występujących na rynku nieruchomości.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez zaakceptowanie określenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, które nie jest słuszne, tj. rażąco zaniżone. Na temat pojęcia "słusznego" odszkodowania w rozumieniu tego przepisu ustawy zasadniczej wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu w wyroku z 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, Trybunał stwierdził, że "art. 21 ust. 2 Konstytucji uzależnia dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania, co m.in. odróżnia wywłaszczenie od innych ograniczeń praw majątkowych, które nie zawsze wymagają kompensacji. Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słuszne odszkodowanie". Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Znamienne jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. (...) Wywłaszczenie następuje wszakże na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Racjonalność działania nie pozwala ustawodawcy na dokonywanie wywłaszczenia w taki sposób, który ze względu na deklarowane cele publiczne zagrażałby ich osiągnięciu powodując skutki trudne do udźwignięcia przez budżet państwa. W świetle postanowień Konstytucji pojęcie słusznego odszkodowania odnosi się do konieczności wyważenia interesu publicznego i prywatnego, do zachowania właściwych proporcji w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele. Z tego punktu widzenia odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie "słuszne"." Wymaga podkreślenia, że odszkodowanie za wywłaszczenie nie ma nic wspólnego z odszkodowaniem w rozumieniu prawa cywilnego, gdyż pozbawione jest normatywnych atrybutów odszkodowania cywilnoprawnego. Brak jest bowiem elementu ekwiwalentności w rozumieniu cywilnoprawnym, tzn. rekompensującym wyrządzoną wywłaszczeniem szkodę legalną, ponieważ odszkodowanie to nie wynagradza szkody rzeczywistej i utraconych korzyści (art. 361 § 2 k.c.).
W skardze kasacyjnej niesłusznie zarzucono błędne zastosowanie podejścia porównawczego przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości.
Określenia wartości nieruchomości w ramach postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość może dokonać jedynie rzeczoznawca majątkowy (art. 7 i art. 130 ust. 2 u.g.n.). Fundamentalną zasadą przy określaniu tej wartości jest przyznanie przez ustawodawcę rzeczoznawcy majątkowemu niezależności wobec zleceniodawcy, która przejawia się między innymi brakiem związania wskazaniami zleceniodawcy co od sposobu wyliczania wartości nieruchomości. Operat szacunkowy ma bowiem stanowić dowód o charakterze bezstronnym, obiektywnym, będący efektem czynności podejmowanych przez rzeczoznawcę majątkowego w sposób i w trybie określonym jedynie przepisami prawa. W świetle art. 154 ust. 1 u.g.n. uprawnienie do wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości zostało normatywnie przypisane rzeczoznawcy majątkowemu i uzależnione jest ono tylko od czynników wskazanych w ustawie. Rzeczoznawca majątkowy związany jest zleceniem o wycenę jedynie w zakresie celu wyceny. Natomiast decyzje co do pozostałych elementów procedury szacowania wartości nieruchomości należą do rzeczoznawcy. Wybór ten nie jest oczywiście dowolny i wymaga uzasadnienia oraz opisania w operacie szacunkowym wszystkimi czynnikami istotnymi z prawnego lub metodologicznego punktu widzenia, wymienionymi w art. 154 ust. 1 u.g.n.
Wobec powyższego, skoro zgodnie z wolą ustawodawcy uprawnienie do wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości przysługuje rzeczoznawcy majątkowemu, a podejście porównawcze stanowi jedno z przewidzianych w art. 152 ust. 2 u.g.n. podejść mających zastosowanie przy wycenie nieruchomości, to w konsekwencji organy administracji prawidłowo przyjęły dopuszczalność zastosowania tego podejścia w niniejszej sprawie, a WSA zasadnie to zaakceptował. Ponadto rzeczoznawca majątkowy uzasadnił swój wybór podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości oraz opisał w operatach wszystkie czynniki wymienione w art. 154 ust. 1 u.g.n.
Odnośnie do zarzutu dotyczącego zaakceptowania przez Sąd I instancji oparcia rozstrzygnięcia w sprawie (tj. określenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość) na błędnych oraz sprzecznych operatach szacunkowych, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował na czym miałaby polegać sprzeczność operatów z 1 sierpnia 2019 r., a w szczególności z czym miałyby one być sprzeczne (ze sobą nawzajem, z przepisami prawa, z innymi dokumentami?), co w konsekwencji uniemożliwia ustosunkowanie się do tej kwestii.
W cytowanym wyżej art. 134 ust. 2 u.g.n. określono wyznaczniki dla rzeczoznawcy majątkowego, które wymagają uwzględnienia przy dokonywaniu wyceny nieruchomości (tj. w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości, aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami). Wyznaczniki te stanowią jednocześnie ustawowe kryteria oceny kompletności i przez to poprawności sporządzenia operatu szacunkowego, której to oceny – przynajmniej w zakresie formalnym właśnie przez pryzmat uwzględnienia tych elementów w operacie szacunkowym – może dokonać organ administracji publicznej w trybie art. 80 k.p.a., orzekając w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Rzeczoznawca majątkowy nie może zatem ograniczyć się do analizy rynku w aspekcie kształtowania się cen nieruchomości, lecz w ramach tej analizy zobligowany jest uwzględnić wszystkie elementy wymienione w art. 134 ust. 2 u.g.n., przez pryzmat których powinien ocenić, które z nieruchomości będących przedmiotem obrotu rynkowego spełniają ustawowe wymogi do uznania ich za nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n., aby na podstawie uzyskanych za nie cen w obrocie oszacować nieruchomość wycenianą. Za nieruchomość podobną do wycenianej uznaje się natomiast nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.
Sporządzone w toku postępowania administracyjnego operaty szacunkowe z 1 sierpnia 2019 r. uwzględniają wszystkie wymienione wyżej elementy, co świadczy o ich kompletności i poprawności ich sporządzenia. Odnosząc się natomiast do sugerowanych przez skarżącego kasacyjnie błędów w ww. operatach, dotyczących kwestii wymienionych w punktach 1-5 na stronach 9-10 skargi kasacyjnej (tj. niespełnienia przez jedną z uwzględnionych transakcji kryteriów transakcji rynkowej, niezasadnej oceny cechy rynkowej sąsiedztwa oraz cechy ustaleń planistycznych, nieuwzględnienia rzeczywistego sąsiedztwa wycenianej nieruchomości, niekompletności operatu w zakresie opisu ocen cech rynkowych) - do których zresztą ustosunkował się zarówno organ II instancji, jak i WSA - należy wskazać, że kwestie te stanowią wiedzę specjalistyczną, dotyczącą metodyki dokonywania wyceny nieruchomości, zastrzeżoną do kompetencji biegłego w postępowaniu administracyjnym, dlatego nie mogą być poddane polemicznej ocenie organów administracji i sądu administracyjnego. Zarówno bowiem organ, jak i sąd nie dysponują wiedzą specjalistyczną – zobowiązane są jedynie do oceny, czy przedłożony dowód wartości nieruchomości nie pozostaje w kolizji z obowiązującym prawem i czy jest wystarczający do wykazania okoliczności wymagających udowodnienia w postępowaniu administracyjnym.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.