I OSK 873/24

I OSK 873/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1319/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-11-24
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 1947 nr 16 poz 62
par. 71, par. 73 ust.1, par. 75a, par. 78-80
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 6, art. 105 par. 1, art. 145a, art. 156 par. 3,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 7, art. 8
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 par. 4, art. 184, art. 204 pkt 1, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.D. oraz E.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1319/23, w sprawie ze skargi B.D. oraz E.B. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 28 kwietnia 2023 r., nr DP-III.025.1.12.2023.JW, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B.D. i E.B. solidarnie na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1319/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", oddalił skargę B.D. i E.B., zwanych dalej "skarżącymi" lub "skarżącymi kasacyjnie", na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii, zwanego dalej "Ministrem", z dnia 28 kwietnia 2023 r., nr DP-III.025.1.12.2023.JW, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożyły skarżące. Zaskarżając wyrok w całości, podniesiono podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1. art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 140 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "K.p.a.", w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491), zwanej dalej "ustawą nowelizującą", w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji – polegające na tym, że Sąd I instancji, dokonując kontroli decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 28 kwietnia 2023 r., znak sprawy: DP-III.025.1.12.2023.JW (DP-III-025-8-23-JW/23), o utrzymaniu w mocy decyzji tego organu z dnia 19 stycznia 2023 r., znak sprawy: DP-III.025.1.21.2021.PM (DP-III-025-19-21-PM/23), stwierdzającej, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr 58 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 22 listopada 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. T. – K., ul. [...] oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 12 listopada 1955 r., znak sprawy: GM/Pr.60-653, wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego tego przedsiębiorstwa, zostało umorzone z mocy prawa, dalej odpowiednio: "decyzja organu II instancji", "decyzja organu I instancji", "decyzja z 1948 r." i "decyzja z 1955 r.", zaakceptował zastosowanie niekonstytucyjnej normy prawnej, tj. art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, a w szczególności przyjęcie, że upływ trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności (wydania z naruszeniem prawa) powoduje automatyczne umorzenie postępowania wszczętego takim wnioskiem jeszcze przed wejściem w życie ustawy nowelizującej i niezakończonego przed tym dniem ostateczną decyzją, a tym samym różnicowanie sytuacji prawnej skarżących jako następców prawnych podmiotu:
a. który został pozbawiony własności z rażącym naruszeniem prawa, względem podmiotów, które wywłaszczono zgodnie z prawem, ale nie wykorzystano nieruchomości na cel przewidziany w decyzji o wywłaszczeniu – polegające na pozbawieniu tylko tych pierwszych możliwości dokończenia trwającego postępowania administracyjnego,
b. pokrzywdzonego wydaniem decyzji obarczonych wadą nieważności, którzy przed dniem 16 września 2021 r. z przyczyn od nich niezależnych nie zdołali uzyskać rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności (wydania z naruszeniem prawa) tych decyzji, względem podmiotów, które takie rozstrzygnięcie przed tą datą uzyskać zdołały – polegające na pozbawieniu tylko tych pierwszych prejudykatu dla chronionych konstytucyjnie roszczeń odszkodowawczych w związku z niezgodnym z prawem działaniem organu władzy publicznej, a tym samym zamknięcie drogi sądowej dochodzenia ochrony naruszonego prawa własności, pomimo wszczęcia postępowania na podstawie i w zaufaniu do obowiązujących przepisów i uzasadnionego oczekiwania, że zostanie ono rozstrzygnięte merytorycznie zgodnie z tymi przepisami,
- co miało istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej, ponieważ skutkowało odstąpieniem przez Ministra Rozwoju i Technologii od stwierdzenia nieważności (wydania z naruszeniem prawa) decyzji z 1948 r. i decyzji z 1955 r. i uznaniem, że doszło do umorzenia postępowania administracyjnego – co stanowi naruszenie, w szczególności, konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego, pewności prawa, zaufania obywatela do organów państwa (lojalności państwa wobec obywatela), ochrony interesów w toku, ochrony uzasadnionych oczekiwań, ochrony własności, równości wobec prawa, odpowiedzialności władz publicznych i prawa do sądu – co miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, ponieważ skutkowało błędnym oddaleniem skargi;
2. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7 w zw. z art. 140 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej – polegające na tym, że Sąd I instancji, dokonując kontroli decyzji organu II instancji, zaakceptował brak wydania rozstrzygnięcia merytorycznego pomimo:
a. nieustalenia przez Ministra Rozwoju i Technologii na podstawie dowodów faktu i daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji z 1955 r., a w związku z tym w sytuacji nieustalenia (niewyjaśnienia i niewykazania) przez organ, że od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji z 1955 r. upłynęło trzydzieści lat,
b. że nie doszło do doręczenia decyzji z 1955 r., poprzednikowi prawnemu skarżących – który to dzień wyznacza dopiero początek biegu terminu trzydziestu lat, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej – ani ogłoszenia decyzji z 1955 r. poprzednikowi prawnemu skarżących,
- co miało istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej, ponieważ skutkowało uznaniem, że doszło do umorzenia postępowania administracyjnego – co miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, ponieważ skutkowało błędnym oddaleniem skargi;
3. art. 6 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 2 Konstytucji – polegające na tym, że Sąd I instancji, dokonując kontroli decyzji organu II instancji, zaakceptował zaniechanie oceny przez Ministra Rozwoju i Technologii zgodności decyzji organu I instancji z wskazanymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisami Konstytucji i Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175 ze zm.), powoływanych dalej odpowiednio jako: "Protokół" i "Konwencja",
- co miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, ponieważ uniemożliwia kontrolę sądowoadministracyjną, ponieważ skutkowało błędnym oddaleniem skargi,
4. art. 141 § 4 zdanie pierwsze w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 1 Protokołu do Konwencji w zw. z art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 2 Konstytucji, poprzez nie odniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 1 Protokołu do Konwencji w zw. z art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 2 Konstytucji.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji w całości. W razie stwierdzenia braku podstaw do rozpoznania skargi, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżących według norm przepisanych. Zawarto również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy w sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżących na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd I instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa procesowego.
Na wstępie wskazać należy, że wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2021 r. skarżące wystąpiły o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr 58 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 22 listopada 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. T. – K., ul. [...] oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 12 listopada 1955 r., znak sprawy: GM/Pr.60-653, wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego tego przedsiębiorstwa, powoływanych nadal odpowiednio jako: "decyzja z 1948 r." i "decyzja z 1955 r.".
Na mocy decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 19 stycznia 2023 r., znak: DP-III.025.1.21.2021.PM; DP-III-025-19-21-PM/23, stwierdzono, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1948 r. i decyzji z 1955 r. zostało umorzone z mocy prawa.
Na skutek złożonego przez skarżące wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia 28 kwietnia 2023 r., znak: DP-III.025.1.12.2023.JW; DP-III-025-8-23-JW/23, Minister utrzymał w mocy własną (wydaną jako organ I instancji) decyzję z dnia 19 stycznia 2023 r.
Minister, powołując się na art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, przyjął, że upływ trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności (wydania z naruszeniem prawa) uzasadnia automatyczne umorzenie postępowania wszczętego takim wnioskiem jeszcze przed wejściem w życie ustawy nowelizującej K.p.a. i niezakończonego przed tym dniem ostateczną decyzją, co skutkowało odstąpieniem przez organ od stwierdzenia nieważności decyzji z 1948 r. oraz decyzji z 1955 r., a także uznaniem, że doszło do umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., tj. z chwilą wejścia w życie ustawy nowelizującej.
Sąd I instancji kontrolując decyzję Ministra wskazał, że w okolicznościach sprawy umorzenie postępowania było zasadne. Nie budzi w sprawie wątpliwości, że decyzja z 1955 r. została ogłoszona przez publikację w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 1 grudnia 1950 r., Nr 25, poz. 397, str. 240, natomiast decyzja z 1948 r. została opublikowana w Monitorze Polskim z dnia 31 grudnia 1948 r., Nr A-86, poz. 975. Tymczasem wniosek o stwierdzenie ich nieważności został złożony w piśmie z dnia 16 sierpnia 2021 r. Powyższe okoliczności, w ocenie Sądu I instancji, oznaczają, że Minister prawidłowo zastosował art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. i umorzył postępowanie w sprawie.
Odnosząc się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności kluczowym było omówienie kwestii związanej z ustaleniem daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji z 1955 r., albowiem powyższa okoliczność determinowała rozpoczęcie biegu trzydziestoletniego terminu wskazanego w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej. Skarżące kasacyjnie podniosły w tym zakresie zarzut naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7 w zw. z art. 140 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie przyjął, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy zostały spełnione przesłanki w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie. Minister w sposób prawidłowy ustalił – a Sąd I instancji trafnie zaakceptował – że w sprawie zaszły skutki doręczenia decyzji z 1955 r.
W niniejszej sprawie decyzja z 1948 r. wydana została na podstawie art. 3 ust. 1 i 5 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. z 1946 r., Nr 3, poz. 17) oraz § 64 ust. 1 lit. b i ust. 2 § 71 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 1947 r.". Na mocy powyższej decyzji dokonano nacjonalizacji przejmowanego przez Państwo przedsiębiorstwa stanowiącego własność poprzednika prawnego skarżących. Rzeczona decyzja została ogłoszona w Monitorze Polskim z dnia 31 grudnia 1949 r., Nr A-86, poz. 975. Powyższe okoliczności nie były kwestionowane przez skarżące. Następnie składniki majątkowe znacjonalizowanego przedsiębiorstwa określane były w protokole zdawczo-odbiorczym, o jakim mowa w § 73-75 rozporządzenia z 1947 r. Protokół taki był zatwierdzany w drodze decyzji przez właściwego ministra (§ 75a rozporządzenia), co w niniejszej sprawie nastąpiło na mocy decyzji z 1955 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 15 grudnia 1950 r. przejmowanego przedsiębiorstwa stanowiącego własność poprzednika prawnego skarżących. W oparciu o § 73 ust. 1 rozporządzenia z 1947 r. ogłoszenie o terminie sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 15 grudnia 1950 r. zatwierdzonego orzeczeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 12 listopada 1955 r. nastąpiło poprzez publikację w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 1 grudnia 1950 r., Nr 25, poz. 397, str. 240, co wynika z treści ww. protokołu. Właściciel przedmiotowego przedsiębiorstwa nie brał udziału przy jego sporządzeniu, a przekazującym znacjonalizowane przedsiębiorstwo był jego dotychczasowy zarządca państwowy.
Przy ocenie tego aspektu sprawy należy zaznaczy, że zatwierdzony decyzją z 1955 r. protokół zdawczo-odbiorczy stawał się integralną częścią decyzji (orzeczenia) Ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa, zgodnie z § 71 rozporządzenia z 1947 r. Okoliczności związane doręczeniem i wejściem do obrotu prawnego decyzji z 1948 r. nie były natomiast kwestionowane przez skarżące kasacyjnie.
Rozporządzenie z 1947 r. zawierało szczególne regulacje w odniesieniu do doręczeń. Zgodnie z § 78-80 tego aktu wykonawczego właściciel przedsiębiorstwa, który brał udział w postępowaniu toczącym się na zasadzie niniejszego rozporządzenia, obowiązany był obrać sobie miejsce zamieszkania dla doręczeń na terenie Państwa Polskiego lub ustanowić pełnomocnika, mającego siedzibę w kraju. W razie nieobrania takiego miejsca zamieszkania lub nieustanowienia pełnomocnika wszelkie wezwania i zawiadomienia, niepodlegające ogłoszeniu w myśl przepisów niniejszego rozporządzenia pozostawiano w aktach. Pozostawienie to miało skutki doręczenia.
Równocześnie zwrócić uwagę należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż z uwagi na upływ czasu i procedurę brakowania dokumentów archiwalnych utrudnione (lub wręcz niemożliwe) jest wykazanie dnia doręczenia decyzji, m.in. nacjonalizacyjnych. Jednakże brak bezpośrednich dokumentów potwierdzających doręczenie nie może oznaczać, że takiego doręczenia nie było, a decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Za dopuszczalne i zgodne z ogólnymi zasadami prowadzenia postępowania dowodowego należy wobec powyższego uznać w takich przypadkach ustalanie istotnych dla sprawy okoliczności związanych z doręczeniem decyzji z uwzględnieniem wszelkich danych, które mogą uzasadnić wniosek, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego (m.in. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2581/17, CBOSA).
Wywodzenie, że brak dokumentu potwierdzającego doręczenie decyzji zapadłej przed siedemdziesięcioma laty nie może oznaczać, że takiego doręczenia nie było, a decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Z okoliczności sprawy wynika bezspornie, że powyższe decyzje weszły do obrotu prawnego, były bowiem wykonywane przez zarządcę państwowego.
Wobec treści art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, który uzależniał umorzenie postępowania administracyjnego z mocy prawa od trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończenie przed dniem wejścia w życie przedmiotowej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, należało przyjąć, że określone w tym przepisie przesłanki zostały spełnione.
Przechodząc do powoływanej w zarzutach kwestii zaakceptowania przez Sąd I instancji zastosowania niekonstytucyjnej normy prawnej, tj. art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej wskazać należy, że w przedmiotowym postępowaniu nie było kwestionowane, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Zgodnie z tym przepisem postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa następuje z kolei na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości.
Z powyższego wynika, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, iż zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego.
Wskazać trzeba, że celem opisanego rozwiązania prawnego, na co wskazano wprost w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej, było dostosowanie systemu prawa do skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Powołanym orzeczeniem Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach powyższego orzeczenia Trybunał podniósł, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazał, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście sąd konstytucyjny zaznaczył, że określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania ustawodawca powinien wziąć pod uwagę całość zasad mieszczących się w klauzuli państwa prawnego, którą przewiduje art. 2 Konstytucji RP. Z kolei odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których należy również możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał dostrzegł również, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału, obowiązkiem ustawodawcy jest wręcz kształtowanie regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Niezbędne jest zatem, zdaniem sądu trybunalskiego, ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka zaś pozorność wystąpiłaby nie tylko wtedy, gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby ograniczenia te nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę.
Te właśnie przyczyny stały się podstawą przyjętej przez ustawodawcę regulacji, którą w art. 156 § 3 K.p.a. wprowadzono cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. W konsekwencji, nie ma obecnie możliwości zakończenia merytorycznym rozstrzygnięciem spraw o stwierdzenie nieważności będących w toku. Niemożność ta wynika wyraźnie z zawartego w ustawie nowelizującej (art. 2 ust. 2), który zakłada umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wypowiadał się na temat problematyki związanej ze zgodnością z Konstytucją RP zastosowania art. 2 ustawy nowelizującej (zob. np. wyroki z: 4 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1827/22; 2 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2052/22; 21 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2074/22; 5 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2214/22; 12 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2499/20; 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2282/22; 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2298/22; 3 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 2215/22; 7 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 2475/22 i 16 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 57/23, 5 listopada 2025, sygn. akt I OSK 84/23; 25 listopada 2025, sygn. akt I OSK 2929/23; 25 listopada 2025, sygn. akt I OSK 3031/23, źródło CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje stanowisko tam przedstawione.
Zauważyć również należy, że czasowe ograniczenia w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu, nie są novum - przewidziano je również w systemie prawa cywilnego czy karnego. Przykładowo, system prawa cywilnego zna instytucję zasiedzenia, co następuje odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego). Kolejnym przykładem przyjętych przez ustawodawcę w systemie prawa cywilnego ograniczeń czasowych jest przedawnienie roszczeń przeciwko użytkownikowi wieczystemu o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, a także roszczenie użytkownika wieczystego o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 K.c.) czy przedawnienie roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 K.c.). Wszystkie powołane regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny termin przedawnienia (dochodzenia) roszczeń na 30 lat. Również w prawie administracyjnym ustawodawca niejednokrotnie ograniczył dochodzenie roszczeń, a także stwierdzania nieważności decyzji w czasie. Tytułem przykładu wskazać można obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 z późn. zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 10 czerwca 2020 r. (publ. OTK-A 2020/21) orzekł o zgodności wymienionych wyżej przepisów z ustawą zasadniczą. Trybunał Konstytucyjny uznał, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności, został wywiedziony z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji RP, a potrzeba ustanowienia przedawnienia - z zasady bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65). Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji RP, tj. w zasadzie praworządności (zob. wyrok z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108).
W uchwale z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt I OPS 3/22, (publ. ONSAiWSA 2024/2/15) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). W świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt P 66/07, OTK-A 2009/5/65, i z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt K 4/19, OTK-A 2020/33) przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 1971 r., sygn. akt III CZP 8/71, OSNC 1972/13).
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 października 2007 r., sygn. akt III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43) i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
Dodać trzeba, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie ma żadnych uprawnień do badania prawidłowości uchwalenia określonych przepisów prawa. Jego zadaniem jest rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), a nie ocena procesu legislacyjnego, w którym podstawa prawna decyzji została uchwalona.
Zasada powyższa dotyczy również sądów administracyjnych, a wyjątek ma miejsce tylko i wyłącznie w sytuacji, w której po wniesieniu skargi bądź skargi kasacyjnej przez stronę, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, nawet jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych. Wówczas sądy administracyjne powinny zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a Naczelny Sąd Administracyjny nie pozostaje wówczas związany treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, źródło CBOSA; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 183, https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-09-06).
Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W sytuacji natomiast uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, będzie mogła żądać wznowienia postępowania, w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - art. 145a K.p.a.
Uzupełniająco należy również wyjaśnić, że bezzasadne są formułowane przez skarżące twierdzenia dotyczące niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wyjaśnić należy, że powyższy przepis wszedł w życie w stosunku do Polski z dniem 10 października 1994 r., zgodnie z treścią oświadczenia rządowego (Dz.U.1995.178). W myśl zaś postanowienia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 7 października 2008 r. nr 47550/06 Prussische Treuhand GmbH & Co KGA.A. przeciwko Polsce, państwo, będące stroną Konwencji dysponuje swobodą co do restytucji lub odszkodowania za uszczerbek wynikający ze zdarzeń o charakterze już historycznym, które miały miejsce przed datą ratyfikacji Konwencji. Ponadto, przepis art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności przez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym, chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia, a nie prawo do jego uzyskiwania czy nabywania (wyrok NSA z dnia 5 marca 2024 r., I OSK 2214/22, źródło CBOSA).
W konsekwencji powyższych rozważań sformułowane w pkt. 1 petitum skargi kasacyjnej zarzuty należało uznać za niezasadne.
Aprobaty nie mógł uzyskać także zarzut naruszenia art. 6 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 2 Konstytucji poprzez zaniechanie oceny przez Ministra zgodności decyzji organu I instancji z wskazanymi we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przepisami Konstytucji i Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wskazać należy, że organ administracji nie ma kompetencji do oceny zgodności przepisów rangi ustawowej z Konstytucją RP, czy przepisami umowy międzynarodowej, której Rzeczpospolita Polska jest stroną. Z nałożonych na organy obowiązków wyrażonych w art. 7 i 8 Konstytucji nie sposób wywodzić, że są one uprawnione do poddawania norm ustawowych tego typu ocenom. Oczywistym jest, że adresatem obowiązków bezpośredniego stosowania Konstytucji są nie tylko sądy, ale również organy stosujące prawo. W odróżnieniu od sądów nie mogą one jednak odmówić stosowania niekonstytucyjnych aktów ustawowych. Organy administracyjne są bowiem w pełnym zakresie związane zasadą legalizmu, tj. zobowiązane do działania na podstawie prawa i w jego granicach (art. 7 Konstytucji). Jednocześnie nie mogą wydać decyzji administracyjnej opierając się tylko na normie konstytucyjnej. Artykuł 7 ustawy zasadniczej jest również wskazywany jako źródło domniemania legalności działania organów władzy publicznej, którego szczególnym przypadkiem jest domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją. (por. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 7 i 8). Obowiązku stosowania przez organy wykładni przepisów ustaw w zgodzie z Konstytucją nie należy mylić z możliwością dokonania przez nie oceny, czy jednoznacznie brzmiący przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest zgodny z Konstytucją, od której to oceny zależałoby zastosowanie, bądź też zignorowanie powyższej regulacji rangi ustawowej.
Jako równie niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2687/21, źródło CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, źródło CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt I FSK 2633/04, Lex 173345). Art. 141 § 4 P.p.s.a. zobowiązuje Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak powołania lub zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w omawianym przepisie i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Sąd I instancji prawidłowo zbadał legalność decyzji, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).