I OSK 871/20

I OSK 871/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2020-08-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/
Jolanta Sikorska /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1766/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-01-31
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1270
art. 83 ust. 1
Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1766/19 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako Sąd Wojewódzki lub Sąd I instancji) zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1766/19, po rozpoznaniu skargi J. N. (dalej jako strona, wnioskodawca lub skarżący) na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako organ lub Prezes ZUS) z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Prezes ZUS decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1270, ze zm., zwaną dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS lub w skrócie u.e.r.f.u.s.), odmówił stronie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, przy czym wszystkie wskazane powyżej warunki muszą być spełnione łącznie.
W toku postępowania organ ustalił, że strona na 52 lata życia udokumentowała 11 lat, 3 miesiące i 24 dni okresów składkowych i nieskładkowych oraz okres 2 lat, 11 miesięcy i 23 dni opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania tego świadczenia, organ wskazał, iż strona udokumentowała wyłącznie 1 miesiąc i 29 dni okresu składkowego oraz 4 miesiące i 14 dni okresu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Ponadto, z ustaleń organu wynika, że w latach 1993-1994, 2001-2002, 2002-2005, 2008-2019 nie został udowodniony przez stronę żaden okres zatrudnienia ani innej działalności, potwierdzonej opłacaniem składek na ubezpieczenia społeczne, emerytalne i rentowe, przy czym we wskazanych okresach nie była wobec strony orzeczona całkowita niezdolność do pracy, a zatem nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Prezes ZUS uznał, że wobec stwierdzenia orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] grudnia 2018 r. częściowej niezdolności do pracy, wnioskodawca nie spełniał warunku wymaganego do przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku, z uwagi na brak całkowitej niezdolności do pracy potwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS. Jednocześnie organ podkreślił, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty strony z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku jego ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawcy, która jednak nie mogła mieć wpływu na treść decyzji odmownej, bowiem stanowiła tylko jedno z trzech kryteriów przesądzających łącznie o możliwości przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
Strona w skardze z dnia [...] lipca 2019 r., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, rozważenia całości materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na ustalenie przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku, wniosła o zmianę decyzji oraz przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o dopuszczenie dowodu z badań medycznych na okoliczność jej stanu zdrowia, a także o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych oraz ustanowienia radcy prawnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.
Sąd Wojewódzki, w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2020 r., podkreślił, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie trzy przesłanki, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s., powinny być spełnione łącznie. Przesłanki te wyznaczają granice uznania administracyjnego. W konsekwencji, Sąd I instancji wskazał, iż dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku organ musi stwierdzić, że po pierwsze, niespełnienie przez wnioskodawcę wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, po drugie ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku oraz po trzecie, osoba ta nie może mieć niezbędnych środków utrzymania. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, brak spełnienia chociażby jednego z tych warunków uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie.
Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, iż skarżący, legitymujący się orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] grudnia 2018 r., którym stwierdzono, że jest częściowo niezdolny do pracy od dnia 17 lutego 2017 r. do dnia 30 września 2020 r. i który na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie osiągnął również wieku emerytalnego, nie spełnił przesłanki braku możliwości podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Sąd Wojewódzki podkreślił, że przepis art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s. jako jedyne przyczyny braku możliwości podjęcia pracy zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, wskazuje całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. W ocenie Sądu, ta przesłanka przyznania świadczenia w drodze wyjątku będzie spełniona, gdy na przeszkodzie w podjęciu zatrudnienia stoi niezdolność do pracy w stopniu całkowicie pozbawiającym możliwości jej wykonywania lub podjęcie zatrudnienia jest niemożliwe z uwagi na wiek wnioskodawcy. Chodzi przy tym o taki przedział wiekowy, który statuuje zainteresowanego w gronie osób pozostających poza aktywnością zawodową, który to okres w polskim systemie prawnym rozpoczyna się wraz z nabyciem uprawnień emerytalnych. W przypadku skarżącego jest to wiek 65 lat. W ocenie Sądu I instancji, w sprawie niniejszej żadna z powyższych sytuacji nie zaistniała.
Sąd Wojewódzki dalej wskazał, iż podstawą przyznawania świadczeń, w oparciu o przepis art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s., jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS (Komisję Lekarską ZUS), a nie - stwierdzona przez innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego. Sąd ten podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 14 ust. 3 powołanej ustawy, w postępowaniu dotyczącym świadczenia w drodze wyjątku nie istnieje możliwość weryfikowania orzeczenia lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS, a organ rozstrzygający sprawę w drodze decyzji administracyjnej związany jest jego treścią. Podobnie sąd administracyjny nie posiada uprawnień do badania zasadności i prawidłowości orzeczeń lekarzy orzeczników ZUS, ani komisji lekarskich ZUS, jak też możliwości kierowania ubezpieczonych na badania lekarskie. Rola sądu administracyjnego sprowadza się jedynie do oceny legalności wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych. To wyłącznie skarżący może w każdym czasie, w sytuacji pogarszającego się stanu zdrowia, wnosić do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne przeprowadzenie badań, w celu stwierdzenia całkowitej niezdolności do pracy.
Wobec tego, zdaniem Sądu I instancji, Prezes ZUS zasadnie przyjął, że orzeczona u skarżącego częściowa niezdolność do pracy wyklucza możliwość przyznania mu świadczenia skierowanego wyłącznie do osób całkowicie niezdolnych do pracy.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego niespełnienie przesłanki niemożności podjęcia aktywności zarobkowej z powodu całkowitej niezdolności do pracy objętej ubezpieczeniem społecznym lub wieku powoduje, że niejako drugorzędne znaczenie dla sprawy mają okoliczności związane z przebiegiem ubezpieczenia skarżącego, ponieważ w świetle kumulatywnego charakteru przesłanek z przepisu art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s., bez względu na realizację pozostałych warunków w nim określonych, nie jest możliwe przyznanie świadczenia w drodze wyjątku osobie częściowo niezdolnej do pracy. Zdaniem Sądu I instancji, z uwagi na powyższe, okoliczność ta przesądza też o treści rozstrzygnięcia, bez konieczności ustosunkowywania się do pozostałych warunków z tego przepisu.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł pełnomocnik skarżącego (dalej również jako skarżący kasacyjnie) zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w ustalonym stanie faktycznym nie było podstaw do uznania, iż zachodzą szczególne okoliczności usprawiedliwiające jego zastosowanie przez Prezesa ZUS i w konsekwencji uznanie, że stronie nie przysługuje prawo do świadczenia w drodze wyjątku. Zarzucono nadto naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi strony skarżącej w sytuacji, gdy przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszono art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w ten sposób, iż Prezes ZUS nie zbadał w sposób wszechstronny wszystkich okoliczności sprawy, nie rozpatrzył już zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego pod kątem stwierdzenia, czy zaistniała szczególna okoliczność po stronie skarżącego uzasadniająca przyznanie świadczenia w drodze wyjątku;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki wskazujące na potrzebę uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż Prezes ZUS wydając zaskarżoną decyzję i odmawiając skarżącej przyznania świadczenia w drodze wyjątku naruszył przepis art 83 u.e.r.f.u.s.;
c) art. 151 u.p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie istniały przesłanki do oddalenia skargi, ponieważ skarżący spełnił warunki określone w art. 83 u.e.r.f.u.s. i w konsekwencji Prezes ZUS wydając zaskarżoną decyzję i odmawiając przyznania świadczenia w drodze wyjątku naruszył wspomniany przepis;
d) art 1 u.p.p.s.a. w zw. z art 134 § 1 u.p.p.s.a. w zw. z art. 7, art 77 § 1 k.p.a., art 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu kontroli decyzji organu, czego skutkiem było oddalenie zamiast uwzględnianie skargi, pomimo naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. polegającego na nieustaleniu i niewyjaśnieniu całości stanu faktycznego sprawy tj., jakie skarżący miał realne możliwości podjęcia pracy, jaki wpływ na podjęcie pracy miał jego stan zdrowia, jak sytuacja społeczna skarżącego wpłynęła na aktywizacje zawodową i czy niepodjęcie przez skarżącego pracy było wynikiem jego winy czy też było niezależne od niego, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem, że nie wystąpiły szczególne okoliczności, wskutek których strona skarżąca nie nabyła uprawnień do świadczenia w drodze wyjątku.
Powołując te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, jednocześnie oświadczając, iż koszty pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie zostały opłacone na moją rzecz ani w części ani w całości, za postępowanie kasacyjne.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przyznał, iż bezspornymi są fakty, że strona w chwili rozstrzygania przez organ nie osiągnęła wymaganego wieku 65 lat ani nie miała potwierdzonej orzeczeniem właściwego organu całkowitej niezdolności do pracy, bowiem legitymowała się orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] grudnia 2018 r., którym stwierdzono, że jest jedynie częściowo niezdolny do pracy w okresie od dnia 17 lutego 2017 r. do dnia 30 września 2020 r. W ocenie skarżącego kasacyjnie przepis art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s. daje możliwość przyznania świadczenia, pomimo niespełnienia warunku dotyczącego wymaganych okresów składkowych lub nieskładkowych, które związane są z zatrudnieniem lub prowadzeniem działalności gospodarczej objętej ubezpieczeniem, jednak niespełnienie powyższego warunku winno wynikać z przyczyn o szczególnym, nadzwyczajnym charakterze, czyli takich, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia, zewnętrzną przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia.
Skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji nie uwzględnił zaistniałych w sprawie okoliczności, na podstawie których może zostać usprawiedliwione niespełnienie warunków do przyznania świadczenia w trybie zwykłym. Zdaniem strony, dla prawidłowej oceny sytuacji życiowej skarżącego i jego prawa do świadczenia w drodze wyjątku trzeba wziąć pod uwagę jego wykształcenie, doświadczenie zawodowe, miejsce życia, jego pobytu, możliwości podjęcia zatrudniania w tej miejscowości i okolicach, a przede wszystkim jego stan zdrowia. W przekonaniu skarżącego kasacyjnie, Sąd Wojewódzki i organ administracji bezpodstawnie pominęli istotny aspekt sprawy, a mianowicie okoliczność, że sytuacja życiowa, stan zdrowia, doświadczenie zawodowe, wykształcenie pozwalały stronie tylko na podjęcie pracy dorywczej. W ocenie skarżącego kasacyjnie, dopiero ocenione razem, wszystkie powyższe okoliczności dają pełny obraz stanu, który uzasadniał brak aktywności zawodowej strony z powodu zdarzeń obiektywnych i niezależnych od jej woli.
Pełnomocnik strony, powołując się na wskaźniki bezrobocia w rejonie zamieszkania strony i orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazywał, że za usprawiedliwione - w świetle przesłanki "szczególnych okoliczności" - należy uznać bezrobocie występujące w powiązaniu z innymi zdarzeniami, np. koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym, bądź obłożnie chorym członkiem rodziny, postępującą chorobą potwierdzoną orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, wiekiem osoby bezrobotnej zbliżającym się do ustawowego wieku emerytalnego.
Skarżący kasacyjnie podkreślił, że niepodjęcie przez stronę pracy nie było wynikiem jego winy, było niezależne od niego, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem, że nie wystąpiły szczególne okoliczności, wskutek których strona nie nabyła uprawnień do świadczenia w drodze wyjątku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia w niniejszej sprawie przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych, stwierdzając, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.
Podnieść również trzeba, iż w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednakże w niniejszej sprawie, mając na uwadze charakter podniesionych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku, odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd I instancji.
Na wstępie stwierdzić należy, że wszystkie zarzuty naruszenia norm procesowych postawione w skardze kasacyjnej, sprowadzają się w istocie do twierdzenia, że Sąd I instancji nieprawidłowo dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, gdyż nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w ten sposób, że nie zbadał w sposób wszechstronny wszystkich okoliczności sprawy, nie rozpatrzył już zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego pod kątem stwierdzenia, czy zaistniała szczególna okoliczność po stronie skarżącego uzasadniająca przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Z zarzutami tymi nie sposób się zgodzić.
Materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez organ stanowił przepis art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s., z treści którego wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, tj. spowodowane szczególnymi okolicznościami niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty, brak możliwości podjęcia przez ubiegającego się o to świadczenie pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku oraz brak niezbędnych środków utrzymania, które to przesłanki wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego.
Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość orzekania według uznania administracyjnego nie oznacza jednak pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Zastosowanie art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s. ma charakter wyjątkowy, a więc interpretacja tego przepisu i wymienionych w nim warunków nabycia świadczenia musi być dokonywana w ścisły, a nie rozszerzający sposób.
Ustawodawca uzależnił przyznanie tego świadczenia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech ww. przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s. W konsekwencji, niespełnienie choćby jednej z nich determinuje odmowę przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku bez względu na to, czy pozostałe ustawowe warunki zostały przez stronę spełnione. Wobec tego, jako zbędne należy uznać dokonywanie analizy realizacji przez wnioskodawcę pozostałych warunków określonych w ww. przepisie w razie stwierdzenia niespełnienia jednego z nich.
Podkreślić należy, że istotą sądowej kontroli administracji sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych do sądu aktów według stanu faktycznego i prawnego sprawy z dnia podjęcia tego aktu. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym polega na zbadaniu, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanej normy prawnej, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności.
W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny sprawy oraz dokumentacja zawarta w aktach postępowania administracyjnego wskazują, że w postępowaniu administracyjnym nie naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., lecz prawidłowo zgromadzono i oceniono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla wykazania faktu niespełnienia przez stronę jednego z warunków określonych w art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s. w postaci niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wieku. Takie ustalenie uprawniało organ i Sąd I instancji do odstąpienia od ustosunkowywania się do spełnienia przez stronę pozostałych przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia w drodze wyjątku.
Sąd Wojewódzki słusznie ocenił, iż rozstrzygając wniosek o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s, Prezes ZUS prawidłowo dokonał ustalenia w zakresie stopnia niezdolności do pracy strony w oparciu o orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] grudnia 2018 r., z którego wynika jednak, iż strona jest jedynie częściowo niezdolna do pracy w okresie od dnia 17 lutego 2017 r. do dnia 30 września 2020 r.
Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 3 u.e.r.f.u.s. orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Oznacza to, że w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia w drodze wyjątku nie istnieje możliwość weryfikowania orzeczenia lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS, a organ rozstrzygając sprawę w drodze decyzji administracyjnej związany jest treścią takiego orzeczenia. Orzeczenie o niezdolności do pracy stanowi wprawdzie okoliczność faktyczną, która podlega ocenie w postępowaniu w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku, jednak ocena takiego orzeczenia w ramach tego postępowania sprowadza się wyłącznie do zbadania, czy jego treść odpowiada wymogom zawartym w art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s. Badanie orzeczenia w przedmiocie niezdolności do pracy ma charakter wyłącznie formalny, a poza zakresem zainteresowania w postępowaniu w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku pozostaje natomiast kwestia prawidłowości ustalenia stopnia niezdolności do pracy.
Organ i Sąd Wojewódzki prawidłowo również przyjęli, że wiek wnioskodawcy nie wykluczał podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu osiągnięcia wieku poprodukcyjnego, który w polskim systemie prawnym rozpoczyna się wraz z nabyciem uprawnień emerytalnych i przypada na 65 rok życia.
Z uwagi na wskazaną wyżej argumentację, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, zaś organ dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i subsumpcji pod prawidłowo zinterpretowaną normę prawną art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s.
Należy zgodzić się z twierdzeniem, iż w świetle kumulatywnego charakteru przesłanek określonych w przepisie art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s., niespełnienie przesłanki niemożności podjęcia aktywności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku powoduje, że niejako drugorzędne znaczenie dla sprawy mają okoliczności związane z przebiegiem ubezpieczenia skarżącego i jego sytuacją materialną, ponieważ bez względu na realizację pozostałych warunków w nim określonych, nie jest możliwe przyznanie świadczenia w drodze wyjątku osobie częściowo niezdolnej do pracy. Już stwierdzenie tej okoliczności przesądza o treści rozstrzygnięcia, a zatem organ oraz Sąd I instancji nie mieli obowiązku dokonywania oceny spełnienia pozostałych warunków ustanowionych w tym przepisie. Brak bowiem spełnienia jednego z nich bezwzględnie wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
Trzeba jednocześnie zwrócić uwagę na nieprecyzyjność skarżącego kasacyjnie w sformułowaniu zarzutu naruszenia prawa materialnego, zgodnie z którym Sąd dokonał błędnej wykładni art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s. i wadliwie przyjął, że "w ustalonym stanie faktycznym nie było podstaw do uznania, iż zachodzą szczególne okoliczności usprawiedliwiające jego zastosowanie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i w konsekwencji uznanie, że stronie skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia w drodze wyjątku".
Z treści tego zarzutu nie wynika, spełnienie jakich przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku, określanych przez skarżącego jako "szczególne okoliczności", zostało nieprawidłowo ocenione przez Sąd I instancji. Dopiero lektura wywodu zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pozwala ustalić intencje skarżącego kasacyjnie. Argumentacja uzasadnienia skargi koncentruje się na wykazaniu spełnienia przez stronę przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia w drodze wyjątku innej niż ta, której stwierdzony przez organ brak determinował decyzję odmowną w przedmiocie przyznania świadczenia. W uzasadnieniu skargi skupiono się na udowodnieniu zaistnienia szczególnych okoliczności uzasadniających niespełnienie przez stronę wymagań dających prawo do emerytury lub renty w trybie zwykłym. Jednocześnie skarżący kasacyjnie nie kwestionował faktów, iż wnioskodawca w momencie rozstrzygania przez organ w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku nie osiągnął wymaganego wieku 65 lat ani nie miał stwierdzonej orzeczeniem właściwego organu całkowitej niezdolności do pracy.
Wobec powyżej przedstawionej argumentacji, w szczególności wobec kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s., w niniejszej sprawie bez znaczenia dla jej rozstrzygnięcia pozostają okoliczności podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, związane z przebiegiem zatrudnienia i ubezpieczenia strony, jak też jej sytuacja materialna.
Jedynie na marginesie zaakcentować wypada, że w odniesieniu do przesłanki stanowiącej klauzulę generalną poprzez użycie zwrotu "szczególne okoliczności" nie jest uprawnione stawianie zarzutu błędnej wykładni. Cechą klauzul generalnych jest to, że stanowią one skierowany do stosującego prawo nakaz dokonania oceny określonych stanów, wskazując kryteria takiej oceny. Posłużenie się wyrażeniem o cechach klauzuli generalnej pozwala ustawodawcy nadać regulacji pewną dozę elastyczności, konieczną w tych przypadkach, gdy kazuistyczne wymienienie przesłanek nie jest celowe lub możliwe. Ciężar dokonania oceny i zakwalifikowania stanu faktycznego jako spełniającego przesłankę ustawową leży w tych przypadkach na podmiocie stosującym prawo. Kwalifikacja ta nie jest jednak pochodną wykładni, zwrot o charakterze ocennym nie poddaje się bowiem działaniom interpretacyjnym.
Jednocześnie wskazać należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a. sformułowane w pkt 2-4 skargi kasacyjnej, stanowiące w istocie powtórzenie, ujętych w odmiennych konfiguracjach przepisów, zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s. i kwestionowanej prawidłowości oceny legalności zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie naruszenia przez organ reguł zawartych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u. p.p.s.a w zw. z art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) powołanej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie tego przepisu jest ustalenie przez Sąd I instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Oznacza to, że można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia.
Tymczasem skarżący kasacyjnie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. powiązał z naruszeniem przepisu prawa materialnego. Podstawą uchylenia decyzji przez Sąd uwzględniający skargę opartą na zarzucie naruszenia prawa materialnego jest przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. Zaznaczenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na treść art. 183 § 1 u.p.p.s.a., nie może domyślać się intencji skarżącego kasacyjnie ani uściślać zarzutów czy korygować wad skargi kasacyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podkreśla się, że do autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym podmiotem, należy precyzyjne wskazanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji.
Tym niemniej stwierdzić należało, że w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a., gdyż Sąd Wojewódzki nie stwierdził takich naruszeń prawa o charakterze materialnym ani procesowym, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd I instancji dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że żadne przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 1 u.p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 u.p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. wskazać wypada, że przepis art. 1 u.p.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji u.p.p.s.a. To czy ocena legalności decyzji była prawidłowa, czy też nie, nie może być utożsamiane z naruszeniem powołanego przepisu.
Z tej przyczyny, w niniejszej sprawie, przepis ten nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a. Naruszenie omawianego przepisu można byłoby zarzucić, jeśli sąd nie dokonałby kontroli zaskarżonej decyzji mimo prawidłowości wniesionej skargi, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne wskutek naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiając motywy zajętego stanowiska. Natomiast sam fakt, że ocena decyzji dokonana przez Sąd I instancji w rozstrzygnięciu jest odmienna od tej, jakiej oczekiwałaby skarżący, nie może stanowić o naruszeniu powołanego art. 1 u.p.p.s.a.
Nie sposób również zgodzić się z zarzutem naruszenia przepisu art. 134 § 1 u.p.p.s.a. Przepis ten może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 u.p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06, postanowieniu z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2438/11, wyroku z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14). To, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną materiału dowodowego i oceną okoliczności sprawy dokonaną przez Sąd nie oznacza, że doszło do naruszenia wskazywanego art. 134 § 1 u.p.p.s.a.
W niniejszej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 u,p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji orzekał w oparciu o akta sprawy oraz rozpoznał ją we właściwym zakresie, nadto w dostateczny sposób wyartykułował swe stanowisko w sposób pozwalający na odczytanie jego intencji oraz kontrolę instancyjną.
W tym stanie sprawy, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 u.p.p.s.a.
Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej stronie z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i art. 210 u.p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 u.p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Sądowi I instancji.