I OSK 843/25

I OSK 843/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Jolanta Rudnicka
Marek Stojanowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1227/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-02-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 901
art. 8 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2025 r. sygn. akt I SA/Wa 1227/24 w sprawie ze skargi R.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 marca 2024 r. nr KOC/1619/Op/24 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 3 lutego 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi R.O. (dalej także: "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej także: "organ II instancji") z 20 marca 2024 r. nr KOC/1619/Op/24, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R.O. Zaskarżając wyrok w całości skarżący kasacyjnie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:
1. naruszenie prawa materialnego, tj.:
a. art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm., dalej: "ups") poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły szczególnie uzasadnione przypadki uprawniające skarżącego kasacyjnie do przyznania mu świadczenia w postaci zasiłku celowego, w sytuacji gdy jest on osobą samotnie gospodarującą, niezdolną do podjęcia pracy z uwagi na swoją niepełnosprawność stwierdzoną przez lekarza orzecznika ZUS, utrzymującą się wyłącznie z renty wypłacanej z ZUS, który to dochód jest obciążony zajęciem komorniczym na kwotę [...] zł, a w konsekwencji nie może on osiągnąć bezpieczeństwa w sferze finansowej umożliwiającej mu ustabilizowanie sytuacji życiowej;
b. art. 8 ust. 1 pkt 1 ups poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, gdyż jego dochód przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, w sytuacji gdy skarżący kasacyjnie znajduje się w szczególnie uzasadnionym przypadku, tj. dysponuje orzeczeniem o niepełnosprawności, nie ma możliwości podjęcia zatrudnia z uwagi na swoją niezdolność do pracy, renta wypłacana na jego rzecz z ZUS obciążona jest zajęciem komorniczym – są to kwestie o których mowa w art. 41 ww. ustawy, co w konsekwencji powoduje wyłączenie stosowania wobec niego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "kpa") poprzez jego:
a. niezastosowanie i wydanie zaskarżonego wyroku z brakiem uwzględnienia wątpliwości, które należy rozstrzygać na korzyść strony tj. powodu, dlaczego skarżący kasacyjnie odmawia zmiany mieszkania komunalnego o powierzchni [...] m2 na mniejsze, w sytuacji gdy okoliczność ta nie została wyjaśniona i nie ma podstaw do stwierdzenia, że wyłącznie zła wola i brak chęci usamodzielnienia się spowodowały podjęcie przez niego takiej decyzji;
b. niezastosowanie i uznanie, że skarżący kasacyjnie jest w stanie w całości utrzymać się z pobieranej przez niego renty wypłacanej przez ZUS obciążonej zajęciem komorniczym w kwocie [...] zł, bez konieczności przyznania mu zasiłku celowego w jakiejkolwiek formie, w sytuacji gdy przy aktualnie obowiązujących cenach, w szczególności żywności i leków, nie jest możliwe utrzymanie się z dochodu wynoszącego ok. [...] zł bez pomocy ze świadczeń społecznych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji wydanych w obu instancjach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji a także zasądzenie kosztów pomocy prawnej wykonywanej z urzędu za obie instancje. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "ppsa"). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 ppsa, albowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Co do zasady w takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zagadnienia materialnoprawne łączą się jednak z procesowymi, gdzie istota sporu sprowadza się do tego, czy w sprawie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" o którym mowa w art. 41 pkt 1 ups. Uzasadnia to rozważenie w pierwszej kolejności zagadnienia materialnoprawnego.
Skarżący kasacyjnie ubiegał się o przyznanie zasiłku celowego. Nie zostało w sprawie zakwestionowane, że przekracza on kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ups. W takiej sytuacji zastosowanie mógł znaleźć art. 41 pkt 1 ups, zgodnie z którym osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może zostać przyznany specjalny zasiłek celowy – w szczególnie uzasadnionym przypadku. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie zostało zdefiniowane w przepisach ups. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się natomiast, że tego rodzaju przypadek musi być na tyle wyrazisty i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na okazjonalność, nadzwyczajność występującego zdarzenia, które jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba nie jest w stanie sobie z nim poradzić, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości (zob. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, art. 41 i powołane tam wyroki sądów administracyjnych). Zauważyć w tym miejscu należy, że decyzja w przedmiocie zasiłku celowego, także specjalnego zasiłku celowego, oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że organ nie ma obowiązku rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z żądaniem strony i nie jest w żadnym przypadku zobowiązany do przyznania wnioskowanego świadczenia, nawet w przypadku spełnienia przez stronę wszystkich przesłanek jego przyznania. Zakres kontroli sądowej w przypadku decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma charakter ograniczony. Rola sądu w takim przypadku ogranicza się do zbadania, czy organ wydający decyzję nie przekroczył granic uznania oraz czy wydana w sprawie decyzja nie nosi cech dowolności. Natomiast sam wybór rozstrzygnięcia, w zakresie przyznanego przez ustawę luzu decyzyjnego, nie może być kwestionowany w ramach kontroli zgodności z prawem, gdyż zgodne z prawem są wszystkie możliwe w tym zakresie rozstrzygnięcia.
Trafnie Sąd Wojewódzki podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ups pomoc społeczna ma charakter subsydiarny w stosunku do aktywności samego zainteresowanego, a zatem instytucja ta nie powinna być traktowana przez osoby ubiegające się o świadczenia jako stałe i jedyne źródło utrzymania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1153/21). Trafnie również wskazano, że organy administracji publicznej, realizując zadania z zakresu pomocy społecznej i działając w granicach uznania administracyjnego, uprawnione są do rozdzielenia pozostających w ich dyspozycji środków finansowych pomiędzy osoby ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej, nie mając jednocześnie obowiązku, ani nawet możliwości, zaspokojenia wszystkich potrzeb zgłaszanych przez osoby ubiegające się o świadczenia. Realizując wskazane zadania organy muszą bowiem mieć na uwadze zarówno zasady i cele pomocy społecznej, określone w art. 3 ust. 1-4 ups, jak i fakt, że na realizację wymienionych zadań posiadają ograniczony budżet, którym muszą zarządzać.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji właściwie ocenił, że organy administracji publicznej wyczerpująco zebrały oraz oceniły materiał dowodowy a następnie działając w granicach uznania administracyjnego, czyli w granicach pozwalających dokonać im wyboru co do rozstrzygnięcia, wyboru tego nie dokonały w sposób dowolny. Przy rozstrzyganiu sprawy wzięto pod uwagę zarówno sytuację w jakiej znajduje się skarżący kasacyjnie i zgłoszoną przez niego potrzebę, jak i zakres pomocy społecznej którą skarżący kasacyjnie już otrzymał, jak również możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Prawidłowo stwierdzono poprawność dokonanych przez organy ustaleń stanu faktycznego sprawy, a organy – rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego – trafnie oceniły zebrany materiał dowodowy, wyjaśniając jednocześnie skarżącemu kasacyjne zasadność przesłanek którymi się kierowały odmawiając przyznania wnioskowanej pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenia organów administracji publicznej które prowadzą do wniosku, że skarżący kasacyjnie nie znajduje się w sytuacji szczególnej względem innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej, a zatem jego przypadku nie należy uważać za szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 41 pkt 1 ups. Przede wszystkim nie było w sprawie sporne, że skarżący kasacyjnie prowadząc jednoosobowe gospodarstwo domowe uzyskuje miesięczny dochód w kwocie [...] złotych, co ponad dwukrotnie przekracza ustalone w art. 8 ust. 1 ups kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Jednocześnie jest on stale objęty pomocą społeczną i otrzymuje świadczenia od 2012 r., gdzie tylko w styczniu i lutym 2024 r. otrzymał świadczenia w kwocie [...] złotych. Nie ulega wątpliwości, że skarżący kasacyjnie znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, nie oznacza to jednak automatycznie że w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek – nie stanowi to bowiem wyjątku na tle innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. W sprawie nie wystąpiła żadnego rodzaju nagła i niespodziewana sytuacja która uzasadniałaby potraktowanie skarżącego kasacyjnie w inny sposób niż pozostałych osób przekraczających kryterium dochodowe.
Odnośnie zarzutów procesowych po pierwsze wskazać należy, że zostały one błędnie sformułowane, albowiem zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowane zarzutu w formie "niezastosowania" czy też "braku zastosowania" określonego przepisu. Ponadto uzasadnienie powołanych zarzutów odnosi się do błędnego ustalenia określonych okoliczności stanu faktycznego sprawy, podczas gdy przepis art. 7a § 1 kpa dotyczy wątpliwości co do treści normy prawnej, a nie stanu faktycznego sprawy. Ustanowiona w powyższym przepisie zasada rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony może być stosowana w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, tzn. w sytuacji gdy możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia określonej normy prawnej (zob. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2026, art. 7(a). Tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła w sprawie, gdyż charakter sporny miało spełnienie przez skarżącego kasacyjnie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku o której mowa w art. 41 ust. 1 ups, a nie treść normy prawnej – pomimo sformułowania zarzutu naruszenia powyższego przepisu jako jego błędną wykładnię, w istocie całość uzasadnienia tej podstawy kasacyjnej oraz argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczy ustaleń stanu faktycznego, a nie naruszenia dyrektyw wykładni.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 ppsa zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł co do kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 ppsa.