Pełny tekst orzeczenia I OSK 843/19

I OSK 843/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2020-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Andrzej Wawrzyniak
Jolanta Sikorska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Łd 700/18 - Wyrok WSA w Łodzi z 2018-12-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 2147
art. 124 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 700/18 w sprawie ze skargi P. S.A. w L. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...].; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz P. S.A. w L. kwotę 1120 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 700/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę P. S.A. w L. na decyzję Wojewody Łódzkiego z [...] maja 2018 r., znak: GN-III.7581.356.2017.AG, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie nieruchomości.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z 24 lipca 2017 r. P. S.A. w L. wystąpiła do Starosty Łowickiego o ograniczenie w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.), "u.g.n.", korzystania z nieruchomości położonych w J., oznaczonych jako działki: nr [...] (uregulowana w KW NR [...]), nr [...] i nr [...] (uregulowane w KW Nr [...]), stanowiących własność J. W., poprzez udzielenie zezwolenia na rozbiórkę istniejącej linii 110 kV relacji Łowicz2 - Głowno oraz założenie i przeprowadzenie jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Łowicz2 - Głowno. Na podstawie art. 124 ust. 1a tej ustawy wnioskodawca wystąpił także o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie wyżej wskazanej nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności.
Decyzją z [...] października 2017 r., nr [...[ Starosta Łowicki (dalej także jako Starosta) na podstawie art. 124 ust. 1-4, 6 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. zezwolił P. S.A. w L. na założenie napowietrznych przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej na przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Starosta wydał zezwolenie na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji z [...] października 2017 r., Wojewoda Łódzki (dalej także jako Wojewoda) decyzją z [...] marca 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że podejmując powyższe rozstrzygnięcie, wzorował się na jednolitej, jak dotąd, linii orzeczniczej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w tym w szczególności na wyroku z 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 37/18, wydanym w analogicznej sprawie, dotyczącej tej samej inwestycji liniowej, w identycznych okolicznościach faktycznych, opartej na tej samej podstawie materialnoprawnej wyrażonej w art. 124 u.g.n.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył J. W.. W uzasadnieniu podniósł, że w decyzjach organów obu instancji nie podano podstawy prawnej wpisu do księgi wieczystej, który bez zgody właściciela nie może być dokonany. Organy błędnie również zinterpretowały art. 124 u.g.n. Decyzje zostały wydane w oparciu o plan uchwalony przez Radę Gminy w Łowiczu dotyczący przestrzennego zagospodarowania gminy, w tym budowy linii energetycznej na działkach skarżącego, bez należytego powiadomienia go o tym fakcie. Inwestor i inicjator wniosku nie skonsultowali ze skarżącym projektu budowy słupa na jego działce. Dodał również, że w 1965 r., gdy budowano tę linię 110 kV, w projekcie słup był usytuowany w granicy działki pomiędzy działkami nr [...] i [...]. W jego ocenie, na skutek wysokiego prawdopodobieństwa skorumpowania przez sąsiada - właściciela działki nr [...] - doszło do przesunięcia słupa z granicy działki w głąb działki nr [...]. Skarżący wniósł także o analizę prawną, czy przy wydanych decyzjach nie zaistniały okoliczności, które są sprzeczne z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2668/15, stwierdzającym, że decyzja o udzieleniu zezwolenia podlega uchyleniu z przyczyn związanych z rokowaniami.
Skarżący zwrócił uwagę na fakt, że 15 maja 2018 r. zostanie ogłoszony wyrok w Sądzie Okręgowym w L. i (sygn. [...]) dotyczący ustanowienia służebności przesyłu na działkach nr [...], [...] i [...]. Dodał, że P. odrzuciła taką formę prawną i wniosła o wywłaszczenie części działek. Skarżący wskazał, że w powyższym procesie cywilnym wyraził zgodę na budowę tej linii wysokiego napięcia i nigdy nie był przeciwny tej budowie, zwłaszcza gdy tego typu inwestycje służą celom publicznym. Podniósł, że rokowania się nie odbyły, a działania mające stanowić rokowania były pozorne. Decyzja zezwalająca na zajęcie nieruchomości została wydana na podstawie wniosku, do którego nie dołączono dokumentacji z przeprowadzonych rokowań. Wskazał również na brak odpowiednich dokumentów, np. protokołów lub notatek służbowych.
Uwzględniając powyższą skargę Wojewoda stwierdził, że jej zarzuty sprowadzały się do przeprowadzenia w sposób nieprawidłowy rokowań i do błędnej interpretacji art. 124 u.g.n., a jej istotą było uchylenie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. W związku z powyższym decyzją z [...] maja 2018 r. uchylił swoją decyzję z [...] marca 2018 r. oraz decyzję Starosty Łowickiego z [...] października 2017 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wskazał, że art. 124 u.g.n. wydanie decyzji administracyjnej uzależnia od spełnienia dwu przesłanek: cel publiczny powinien być zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji oraz złożenie wniosku powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem nieruchomości, mającymi na celu udostępnienie nieruchomości w związku z realizacją danej inwestycji. Odwołując się do poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślił, że na gruncie art. 124 u.g.n. rokowania powinny dotyczyć warunków porozumienia w granicach przesłanek przepisu, a zatem osoba będąca inicjatorem rokowań powinna wystąpić o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1, co wprost wynika z przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. Nie wypełniają dyspozycji przepisu negocjacje jedynie warunków zawarcia umowy służebności, jako instytucji przewidzianej na gruncie Kodeksu cywilnego o innych skutkach prawnych.
Wojewoda wskazał, że każdorazowe wystąpienie inwestora do właściciela gruntu w istocie dotyczyło jedynie uzyskania zgody na ustanowienie służebności przesyłu i podpisania umowy dotyczącej tego prawa. Należy przy tym mieć na uwadze, że P. S.A. negocjowała warunki ustanowienia służebności, w sytuacji gdy prowadzone było równolegle przed sądem powszechnym postępowanie dotyczące tej samej kwestii, co dodatkowo mogło mieć wpływ na stanowisko właściciela gruntu. Organ zauważył, że w notatce z 18 kwietnia 2016 r. zapisano, że pełnomocnik inwestora omówił warunki zawarcia umowy (we wniosku wszczynającego postępowanie inwestor doprecyzował, że chodzi o umowę służebności), w odpowiedzi na propozycję właściciel gruntu odmówił zgody, powołując się na prowadzone przed Sądem Rejonowym w Z. postępowanie dotyczące służebności. Następnie w pismach z 21 czerwca 2017 r. i z 4 lipca 2017 r. inwestor przedstawił warunki uzyskania zgody na wykonanie zadania polegającego na przebudowie linii oraz wyrażenie zgody na dokonanie ewentualnej wycinki drzew i krzewów w oparciu o umowę ustanowienia dla przedmiotowego urządzenia przesyłowego na rzecz P. S.A. odpłatnej służebności przesyłu.
Ustanowienie służebności przesyłu, ale i wydanie na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. decyzji o ograniczeniu prawa, wiąże się z odpowiednim wpisem do księgi wieczystej. Zgodnie z art.124 ust. 7 u.g.n. decyzja ostateczna, o której mowa w ust. 1, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Uzyskanie samej zgody na wykonanie określonych w przepisie prac nie pociąga za sobą z mocy przepisu prawa wpisu do księgi wieczystej, a zatem zakres zgody w tym przypadku jest węższy, aniżeli władcze rozstrzygnięcie. Choćby już z tego powodu prawidłowo przeprowadzone negocjacje, tak jak nakazuje przepis art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., są ważnymi elementami procesu związanego z uszczupleniem prawa własności. Wojewoda podkreślił przy tym, że również w toku postępowania administracyjnego właściciel gruntu wielokrotnie podnosił powyższą kwestię wpisu do księgi.
Zdaniem Wojewody w realiach niniejszego postępowania doszło do pozorności rokowań. Inwestor nie negocjował bowiem warunków uzyskania zgody w granicach przepisu art. 124 u.g.n., a wyłącznie warunki podpisania umowy służebności przesyłu. Inwestor, pomimo że nie przedstawił właścicielowi jakiejkolwiek oferty dotyczącej samego wejścia na teren nieruchomości w celu wykonania prac budowlanych, złożył wniosek o wydanie w trybie administracyjnym decyzji o ograniczeniu prawa własności. Wniosek ten należało, zdaniem organu, w świetle wyroku WSA w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 1020/17, uznać za nieskuteczny z racji braku przesłanki odbytych rokowań. Występując do właściciela inwestor nie scharakteryzował planowanego na gruncie zamierzenia jako rozbiórki dotychczasowych przewodów linii 110 kV i przeprowadzenia nowych, a lakonicznie określił je jedynie mianem "wjazdu i wejścia w teren". Zgodnie ze złożonym do Starosty wnioskiem z 24 lipca 2017 r. planowana przez przedsiębiorcę przesyłowego inwestycja przewiduje wykonanie robót budowlanych w szerokim zakresie, polegać ma bowiem na rozbiórce istniejącej linii elektroenergetycznej oraz podwieszeniu na wskazanych częściach nieruchomości nowych przewodów wraz z posadowieniem słupa.
Zdaniem Wojewody nie można uznać, że w realiach tej sprawy spełniona została jedna z przesłanek warunkujących udzielenie zgody na założenie i przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej. Uznał więc, że postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na ograniczenie korzystania z nieruchomości, z uwagi na zaistniałe uchybienia dotyczące czynności wstępnych poprzedzających wszczęcie postępowania przed organem pierwszej instancji, do której przeprowadzenia zobowiązany był podmiot ubiegający się o to ograniczenie, było bezprzedmiotowe, co skutkuje jego umorzeniem z mocy art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto Wojewoda stwierdził, że podmiot realizujący inwestycję powinien ponownie przystąpić do rokowań przede wszystkim w granicach unormowania zawartego w art. 124 u.g.n. W trakcie rokowań strony będą mogły ponownie negocjować warunki zgody na wejście na teren nieruchomości, w tym w zakresie zarzutów skargi z punktu 3-6, niepodpadających pod władcze rozstrzygnięcie organu administracji w ramach dokonywanej autokontroli, co jednak nie niweczy możliwości uwzględnienia skargi rozumianej jako całości. Uwzględnienie skargi w całości oznacza, w ocenie Wojewody, doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony. Jednocześnie wskazał, zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a., że w sprawie nie miało miejsca działanie Wojewody bez podstawy prawnej czy z rażącym naruszeniem prawa.
Skargę na powyższą decyzję autokotrolną Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła P. S.A. w L. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., przez błędną, rozszerzającą wykładnię i w konsekwencji nieprawidłową interpretację pojęcia "rokowania" polegającą na przyjęciu, że rokowania pomiędzy stronami zmierzające do wyrażenia zgody na przeprowadzenie prac, o których mowa w art.124 ust. 1 i 3 u.g.n., muszą przybrać z góry założone ramy, zawierać w sobie określone treści, a ponadto rokowania nie mogą dotyczyć ustanowienia służebności przesyłu. Nadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, wbrew oczywistym faktom wynikającym z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, iż skarżąca nie przedstawiła właścicielowi nieruchomości jakiejkolwiek oferty odnośnie wejścia na teren w celu przeprowadzenia prac objętych wnioskiem złożonym w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji uznanie, iż rokowania poprzedzające złożenie wniosku miały charakter rokowań pozornych, a co za tym idzie, nieuzasadnionego umorzenia postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wskazał, że podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. W powołanym przepisie ustawodawca przyznał organowi, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono do sądu administracyjnego, prawo do autokontroli własnego działania lub bezczynności. Powołany przepis wymaga uwzględnienia skargi w całości, określając przy tym termin, w jakim powinno to nastąpić, a ponadto zastrzega, że organ może skorzystać z tego uprawnienia jedynie w zakresie swojej właściwości. Decyzja wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. powinna nadto rozstrzygać o losach zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji organu pierwszej instancji.
W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji wskazał, że wyrażone w skardze J. W. żądanie sprowadzało się do uchylenia zaskarżonej decyzji podjętej w przedmiocie zezwolenia na zajęcie należącej do niego nieruchomości. Zasadniczym zarzutem skargi była zaś przedwczesność rozstrzygnięcia z uwagi na wadliwe przeprowadzenie rokowań, co zdaniem skarżącego powodować powinno uchylenie decyzji Wojewody Łódzkiego z [...] marca 2018 r. Nadto skarżący podniósł zarzuty dotyczące: niepodania podstawy prawnej wpisu do księgi wieczystej, błędnej interpretacji art. 124 u.g.n., wydania decyzji w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego gminy bez należytego powiadomienia skarżącego o tym fakcie, nieskonsultowania przez inwestora projektu posadowienia słupa na działce nr [...], usytuowania w projekcie z 1956 r. słupa pomiędzy działkami [...] a [...], przesunięcia słupa z granicy działek jw. w głąb działki [...].
W ocenie Sądu pierwszej instancji analiza zaskarżonej decyzji autokontrolnej dowodzi, że decyzja ta odpowiada treści przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a. Zaskarżona decyzja Wojewody Łódzkiego z [...] maja 2018 r. bezsprzecznie uwzględnia zarzuty i wnioski skarżącego w całości. W tym kontekście Sąd podzielił stanowisko Wojewody i przedstawioną w decyzji autokontrolnej wykładnię przepisów prawa materialnego, uzasadniającą uchylenie decyzji Wojewody z [...] marca 2018 r. wraz z decyzją organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji, z uwagi na stwierdzoną pozorność rokowań. Sąd zwrócił jednak uwagę na odmienność okoliczności faktycznych niniejszej sprawy względem spraw rozstrzyganych w wyrokach o sygn. akt II SA/Łd 37/18 i II SA/Łd 1020/17, wydanych ad casum, wyrażającą się choćby w tym, że kwestia ustanowienia służebności przesyłu na ww. działkach nr [...], [...] i [...] stanowi przedmiot postępowania przed Sądem Okręgowym w L. (sygn. akt [...]). W tej sytuacji nie sposób podzielić także zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji Wojewoda Łódzki odniósł się do pozostałych kwestii podniesionych w skardze przez J. W. (w pkt 3-6 wskazanych w zaskarżonej decyzji na str. 3-4, tj. wydanie decyzji w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego gminy bez należytego powiadomienia skarżącego o tym fakcie, nieskonsultowanie przez inwestora projektu posadowienia słupa na działce nr [...], usytuowanie w projekcie z 1956 r. słupa pomiędzy działkami [...] a [...], przesunięcie słupa z granicy działek jw. w głąb działki [...]), prawidłowo wskazując w tym względzie, że nie podpadają one pod władcze rozstrzygnięcie organu administracji w ramach dokonywanej autokontroli, co jak słusznie podkreślił organ, nie niweczyło możliwości uwzględnienia skargi rozumianej jako całość. Na aprobatę zasługują w tym względzie także wskazania co dalszego postępowania w sprawie, w ramach których Wojewoda wywiódł, że w trakcie rokowań strony będą mogły ponownie negocjować warunki zgody na wejście na teren nieruchomości, w tym zakresie powyższych zarzutów skargi z punktów 3-6. Jednocześnie w decyzji Wojewoda zawarł wymagane cytowanym przepisem art. 54 § 3 p.p.s.a. stwierdzenie, że działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada regulacji art. 54 § 3 p.p.s.a. Jednocześnie nie dopatrzył się wskazanych w skardze naruszeń przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekła się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła:
a) naruszenie przepisów postepowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą interpretację i w konsekwencji uznanie, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, podczas gdy nie spełnia ona wymogów zawartych w naruszonym przepisie, tj. nie zawiera w sentencji rozstrzygnięcia o tym, czy uchylana w trybie autokontroli decyzja nie była dotknięta wymienionymi w przepisie wadami (brakiem podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa) lub że takie naruszenie miało miejsce, jak również niedostrzeżenie, iż w przedmiotowej decyzji autokontrolnej organ nie podzielił niektórych zarzutów skarżącego, co uniemożliwiało wydanie decyzji umarzającej postępowanie, z czego wynika, iż naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;
b) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, wbrew oczywistym faktom wynikającym z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, iż skarżąca podczas prowadzenia rokowań w sposób niedostateczny scharakteryzowała planowane zamierzenia inwestycyjne, w szczególności nie przedstawiła zakresu robót, a w konsekwencji uznanie, iż rokowania poprzedzające złożenie wniosku miały charakter rokowań pozornych, a co za tym idzie utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie, z czego wynika, iż naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;
c) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. przez błędną, rozszerzająca wykładnię i w konsekwencji nieprawidłową interpretację pojęcia "rokowania", polegającą na przyjęciu, że rokowania pomiędzy stronami zmierzające do wyrażenia zgody na przeprowadzenie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., muszą przybrać z góry założone ramy, zawierać w sobie określone treści, jak również, iż rokowania przeprowadzone w przedmiotowej sprawie mają charakter rokowań pozornych.
W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. Wskazała, że przedmiotowa decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Za takie nie można bowiem uznać jednego zdania w końcowej części uzasadnienia decyzji Wojewody, iż "nie miało miejsce działanie Wojewody Łódzkiego bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa". Brak stwierdzenia tych przesłanek również powinien mieć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu decyzji, nie w uzasadnieniu.
W ocenie skarżącej kasacyjnie Wojewoda nie uwzględnił w trybie autokontroli również w całości skargi – tak jak powinien zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. W skardze z [...] marca 2018 r. J. W. zarzucił w 7 punktach wady rozstrzygnięcia Wojewody, w tym tylko jeden z nich (7) dotyczył nieprawidłowo przeprowadzonych rokowań. Zarówno Wojewoda, jak i Sąd pierwszej instancji uznali, że zarzuty te sprowadzają się do punktu 7 i na tym skupili swoje rozważania, konkludując, że pozostałe zarzuty nie podpadają pod władcze rozstrzygnięcie organu administracji. Oznacza to, że pozostałych zarzutów organ nie uwzględnił. Zdaniem skarżącej spółki nie ma znaczenia, czy "zarzuty podpadają pod rozstrzygnięcie organu administracji" – Wojewoda nie miał prawa wydać innej decyzji, niż uwzględniającej wszystkie zarzuty skarżącego.
Zdaniem spółki Sąd pierwszej instancji błędnie podzielił nieprawidłową ocenę dokumentów z przeprowadzonych rokowań. Jej zdaniem z treści korespondencji między właścicielem a spółką wynikało, że spółka zwracała się z prośbą o: udostępnienie określonych nieruchomości w celu wykonania zadania polegającego na przebudowie linii 110 kV oraz wyrażenie zgody na dokonanie ew. wycinki drzew i krzewów, zaś prace planowane były na okres od 2017 do 2018 r. i obejmować miały wymianę elementów eksploatacyjnych infrastruktury. Zatem nie chodziło o wyrażenie zgody wyłącznie na "wjazd i wejście" na teren, a spółka poinformowała właściciela o planowanych na nieruchomości pracach. Do pism kierowanych do właściciela były załączone mapy z zaznaczonym pasem technologicznym niezbędnym do wykonania prac, zatem ich zakres był jemu znany, a także wzór umowy i aktu notarialnego. Zdaniem spółki zaskarżona decyzja jest w powyższym zakresie dowolna, bowiem nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy.
Nadto Sąd ten naruszył art. 124 ust. 3 u.g.n., bowiem ten nie określa formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości. Strony zmierzające do załatwienia sprawy nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie prowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Takie wymogi spełniały pisma kierowane do właściciela nieruchomości. Zaproponowanie w toku rokowań warunków dotyczących służebności przesyłu jest, zdaniem spółki, wystarczające do uznania, że się one odbyły. Spółka przedstawiała właścicielom nieruchomości stosowne, jasne i klarowne propozycje umownego uregulowania kwestii udostępnienia nieruchomości. Propozycje te kierowane były w formie pisemnej do każdego ze współwłaścicieli nieruchomości, na właściwy adres trzykrotnie, z zachowaniem odpowiedniego odstępu czasowego, który umożliwiał spokojne rozważenie złożonej propozycji. Spółka posiadała faktyczną wolę uregulowania w sposób polubowny i dobrowolny, na gruncie prawa cywilnego, kwestii udostępnienia nieruchomości w celu przeprowadzenia prac, a co za tym idzie rokowania z całą pewnością nie były prowadzone dla pozoru.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. W. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, gdyż po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Oceniając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, należy przede wszystkim odwołać się do przepisu regulującego tryb wydawania decyzji autokontrolnych, a więc art. 54 § 3 zdanie pierwsze ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według jego treści organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Jak wskazuje się w doktrynie oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, norma wynikająca z art. 54 § 3 zdanie pierwsze ustawy reguluje instytucję samokontroli (autokontroli), której kwintesencją jest umożliwienie organowi administracji publicznej weryfikacji własnego działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania (lub braku działania czy też przewlekłości działania) z prawem (zob. A. Kabat, Skarga, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 180). Przepis ten daje organowi administracji publicznej możliwość dokonania autokontroli aktu, który został zaskarżony do sądu administracyjnego. Celem autokontroli jest, by sprawa, która w toku instancyjnym została rozstrzygnięta ostateczną decyzją, nie powracała na drogę postępowania administracyjnego w sytuacji przekazania sprawy ze skargą do sądu administracyjnego. Autokontrola prowadzi zatem do szybszego załatwienia sprawy i to zgodnie z żądaniem skarżącego, a zatem służy realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 p.p.s.a. Jednak nie może odbyć się z naruszeniem reguł wyznaczonych przepisem art. 54 § 3 p.p.s.a. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, warunkiem skorzystania przez organ administracji publicznej z instytucji autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zawartych w skardze zarzutów, podstawy prawnej i wniosków (vide m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1575/07, Lex nr 525966). Organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 ustawy jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. Uwzględnienie skargi w całości sprowadza się do skorygowania zaskarżonego działania w kierunku pożądanym przez skarżącego. Organowi korzystającemu z art. 54 § 3 ustawy wolno uczynić tylko to, co wynika z treści skargi i jej żądania. Zadośćuczynienie skardze w całości, w rozumieniu tego przepisu, to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniami strony wynikającymi z treści skargi. Oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia. Natomiast w razie niepodzielenia przez organ niektórych zarzutów, zakwestionowania przedstawionej w skardze oceny prawnej naruszeń bądź nieuwzględnienia w całości jej wniosków, organ winien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi, który w przeciwieństwie do organu nie jest związany granicami skargi na gruncie art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 581/07, Lex nr 355665).
Należy też tu przywołać przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych który stanowi, iż sąd administracyjny przeprowadza kontrolę działalności wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Skoro organ administracji rozważa możliwość uwzględnienia skargi, to powinna ona odpowiadać kryteriom stosowanym przez sąd administracyjny. Te więc kryteria mogą być brane pod uwagę przez organ administracji publicznej w ramach autokontroli. Jednakże, jak już po części podano wyżej, oceniając w trybie autokontroli wydany uprzednio przez siebie akt, organ tylko wówczas może zastosować przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., gdy uznaje za uzasadnione zarówno zarzuty, wnioski jak i wskazaną w niej argumentację. Organ wydający akt na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. winien podzielić zarzuty skargi i zadośćuczynić żądaniom skarżącego w całości. Jedynym wyjątkiem w tym względzie będzie pominięcie przez organ orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego od organu, o czym rozstrzygnął już Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 1996 r. FPS 4/96 (ONSA 1997, nr 2, poz. 45. O prawie strony do zwrotu kosztów w przypadku autokontroli wypowiedziano się także w literaturze, lecz organem władnym do wydania orzeczenia w tym przedmiocie może być tylko sąd administracyjny. Brak jest bowiem przepisu, który mógłby stanowić podstawę do orzekania w tym zakresie przez organ administracji publicznej (Ryszard Mikosz, Skutki prawne uwzględnienia przez organ administracji publicznej skargi wniesionej do sądu administracyjnego, NSA " zeszyty naukowe sądownictwa administracyjnego" 2007, nr 14-15, s. 17).
W świetle powyższego stanowiska należało przyjąć, iż trafny jest zarzut autora skargi kasacyjnej wskazujący na to, iż nieuwzględnienie wszystkich zarzutów i wniosków zawartych w skardze nie wypełnia treści normatywnego pojęcia "uwzględnienie skargi w całości". Stanowisko to, zasadne w ujęciu generalnym, znajduje także potwierdzenie w konkretnych warunkach kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji postępowania administracyjnego, w ramach którego wydano decyzję autokontrolną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja [...] maja 2018 r. uchylająca zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z [...] marca 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Łowickiego z [...] października 2017 r. i umarzająca postępowanie, nie odpowiada wyżej przedstawionym wymogom, przede wszystkim z tych względów, że nie rozstrzyga sprawy co do istoty zgodnie z żądaniem skargi, a mianowicie uchylenia zaskarżonej decyzji z [...] marca 2018 r. Organ administracji przyjął własną koncepcję rozstrzygnięcia sprawy, rozpoznał sprawę na nowo, uchylił wydane w sprawie decyzje i umorzył postępowanie.
Trafnie zarzuca też skarżący kasacyjnie, że decyzja autokontrolna nie zawiera rozstrzygnięcia, o którym mowa w zdaniu drugim art. 54 § 3 p.p.s.a. Uregulowanie to wprowadzono ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011r. Wówczas do treści tego przepisu dodano zapis: "Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa". Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że organ uwzględniając skargę w trybie autokontroli jest obecnie zobowiązany w osnowie decyzji lub postanowienia każdorazowo zawrzeć rozstrzygnięcie w przedmiocie tego, czy działanie (bezczynność, przewlekłe prowadzenie sprawy) organu miały miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, co trafnie podnosi skarżąca kasacyjnie. Przepis ten nie pozostawia w tym zakresie organowi dowolności, uznaniowości, ani nie przewiduje jakichkolwiek możliwości odstąpienia od tego obowiązku. Nie należy bowiem zapominać o tym, że rozstrzygnięcie w tym zakresie może być podstawą dalszych żądań przewidzianych prawem. Brak takiego rozstrzygnięcia w sentencji decyzji skutkuje tym, że decyzja obarczona jest wadą. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Wadliwości tej nie usuwa wskazanie w uzasadnieniu decyzji autokontrolnej Wojewody stwierdzenie, że: "nie miało miejsce działanie Wojewody Łódzkiego bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa". Nie można w tym stanie rzeczy przyjąć, że wydając zaskarżoną decyzję organ uwzględnił skargę w całości, a tym samym, że zostały spełnione wymogi art. 54 § 3 p.p.s.a.
Za trafny w tej sytuacji uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a.
Pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące meritum sprawy uznać należało na obecnym etapie postępowania za przedwczesne, wobec jednoznacznej treści art. 54 § 3 p.p.s.a. i zakresu kontroli przez sąd administracyjny decyzji wydanej w tym trybie oraz faktu, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja autokontrolna nie odpowiada wymogom ww. przepisu prawa. W tej sytuacji odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej okazało się bezprzedmiotowe.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.188 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
-----------------------
13