I OSK 828/24

I OSK 828/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Po 382/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-12-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 24 § 1 pkt 5, art. 145 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Po 382/23 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 6 kwietnia 2023 r. nr SKO-FA-4197/3/2023 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 20 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Po 382/23 oddalił skargę A.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z 6 kwietnia 2023 r. nr SKO-FA-4197/3/2023 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A.A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji
I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, polegające na:
a. błędnej wykładni przepisów art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez przyjęcie że wskazane przepisy nie mają bezwzględnego i obligatoryjnego charakteru, ale uznaniowy, i dopuszczają aby decyzja wydawana w trybie art. 127 § 3 K.p.a. mogła zostać wydana przez pracownika, który podejmował obowiązkowe czynności procesowe w postępowaniu w pierwszej instancji;
b. nieprawidłowej interpretacji i zastosowaniu przepisów art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. polegających na uznaniu, że podpisanie obligatoryjnego pisma procesowego w postępowaniu administracyjnym nie może być traktowane jako udział w wydaniu zaskarżonej decyzji;
c. uchybienie przepisowi art. 27 § 1a K.p.a. przez brak jego zastosowania, a w konsekwencji niezgodne z prawem przyjęcie, że członek Kolegium nie podlega automatycznemu wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisu postępowania, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 27 § 1a K.p.a. polegające na braku uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji zaistnienia naruszenia prawa stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W przypadku nieuwzględnienia niniejszej skargi, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. wniesiono o odstąpienie od zasądzenia od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla strony przeciwnej, z powodu trudnej sytuacji życiowej skarżącej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie w postępowaniu wznowieniowym zakończonym decyzją SKO w Koninie z 24 marca 2022 r. nr SKO-FA-4197/5/2022 udział brała B.B., która jako Prezes i członek etatowy SKO w Koninie dokonała konkretnej i obligatoryjnej czynności procesowej w postępowaniu nadzwyczajnym albowiem wystosowała i podpisała do Skarżącej zawiadomienie z 8 marca 2022 r. informujące o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i zgłoszenia żądań. W odpowiedzi, A.A. w piśmie z 14 marca 2022 r. wniosła do sprawy jasno skonkretyzowane i kluczowe w jej ocenie wnioski dowodowe, które pozostały jednak bez rozpoznania przez skład orzekający w Kolegium w decyzji z 24 marca 2022 r. Następnie w trybie ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją z 24 marca 2022 r. B.B. w decyzji z 6 kwietnia 2023 r. oceniała wnioski dowodowe wniesione na skutek czynności procesowej, którą podjęła w postępowaniu w I instancji. B.B. brała zatem udział i podejmowała czynności procesowe w dwóch instancjach w tej samej sprawie.
Natomiast w myśl art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., jak również art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. decyzja nie może zostać wydana przez pracownika organu, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten ma charakter bezwzględny i nie bez przyczyny jego naruszenie skutkuje wznowieniem postępowania administracyjnego. Nie przewiduje również, jak to przyjął w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaniowości czy odstępstw w postaci oceny, czy podpisanie obowiązkowego pisma procesowego zakwalifikować można, jako udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy też nie. Bez znaczenia jest bowiem powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia chociażby przez jego akceptację, czy też zatwierdzenie. Oczywiste jest, że zwykle wynika to z zakresu obowiązków tej osoby oraz organizacji pracy danej instytucji. Przyczyna ta nie zmienia jednak samego faktu uczestnictwa, a przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie przewiduje odstąpienia od jego stosowania z uwagi na okoliczność, że udział określonej osoby w wydaniu rozstrzygnięcia i poprzedzającym je postępowaniu jest uzasadniony z uwagi na organizację urzędu oraz zakres obowiązków pracownika (wyrok NSA z 24 lutego 2022 r. sygn. akt I GSK 2200/18).
Tym samym, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w zaskarżonym wyroku odbiega od ugruntowanego od lat orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego:
Do wystąpienia przesłanki wyłączenia pracownika unormowanej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie jest wymagane, aby dany pracownik podpisał decyzję w imieniu organu, lecz "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" polegać może również na podejmowaniu czynności procesowych, mających lub mogących mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 2075/17.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 § 1a i art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. reguluje podstawę prawną uwzględnienia skargi na decyzję, stanowiąc, że sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jednym z rodzajów ciężkiego kwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania, wyliczonego w regulującym podstawy wznowienia postępowania art. 145 § 1 K.p.a., jest naruszenie prawa przez wydanie decyzji przez pracownika, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 K.p.a. (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Konstruując ten rodzaj naruszenia przepisów postępowania stanowiący podstawę do wznowienia postępowania, art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. wyznacza stopień naruszenia przez wprowadzenie ograniczenia: "decyzja wydana została przez pracownika (...), który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 25 i 27 (...)". Dla pełnego zatem określenia tej podstawy w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. odesłano do podstaw wyłączenia uregulowanych w art. 24, 25 i 27 K.p.a. W skardze kasacyjnej zarzut ograniczono do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1a K.p.a. Według art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 27 § 1a K.p.a., członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Na sprawę składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe, co przesądza o tożsamości sprawy. Ustalając elementy tożsamości sprawy indywidualnej rozstrzygniętej decyzją administracyjną konieczne jest uwzględnienie nie tylko rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w toku postępowania instancyjnego, ale też i poddanie jej rozstrzygnięcia w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 34534/19, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie nie jest sporne, że w wydaniu – w trybie art. 127 § 3 K.p.a. - zaskarżonej decyzji z 6 kwietnia 2023 r. nr SKO-FA-4197/3/2023, jak i decyzji z 24 marca 2022 r. nr SKO-FA-4197/5/2022, brała udział jako członek składu orzekającego B.B., która podpisała zaskarżoną decyzję, a w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z 24 marca 2022 r., działając jako Prezes SKO w Koninie, podpisała zawiadomienie z 8 marca 2022 r. skierowane do stron informujące o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i zgłoszenia żądań.
Sąd I instancji w kwestii zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., wskazał, że przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Ograniczenie zakresu tego sformułowania tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym w odróżnieniu od postępowania sądowego poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny (tak też: A. Wróbel, Komentarz do art. 24, [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021). A zatem, w ocenie Sądu I instancji, aby przyjąć, że zachodzą przesłanki do wyłączenia pracownika, to czynności przez niego podjęte muszą mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Tak dokonana wykładnia art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1a K.p.a. jest prawidłowa. Przy czym, jak wynika z powyższego, Sąd I instancji pozostaje zgodny ze skarżącą, że wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje zarówno samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych. Nie można natomiast przypisać Sądowi I instancji przyjęcia stanowiska, że przepisy te pozostawiają uznanie "czy dokonanie danej czynności procesowej lub też samo podpisanie pisma może być zakwalifikowane, jako udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy też nie" (s. 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie opiera się wyłącznie na założeniu, że "aby mówić, iż zachodzą przesłanki do wyłączenia pracownika, to czynności przez niego podjęte muszą mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia" (s. 21 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy (por. cyt. powyżej wyrok NSA sygn. akt II OSK 34534/19, czy cyt. w skardze kasacyjnej wyrok NSA z 1 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 2075/17 i wyrok WSA w Poznaniu z 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 132/21). Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. było bowiem uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby, wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Tak określone ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1a K.p.a. nie doznaje uszczerbku na skutek przyjęcia, że konieczne jest ustalenie, czy przez udział w wydaniu zaskarżonej decyzji albo decyzji objętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, o których mowa w art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1a K.p.a., należy rozumieć podejmowanie takich czynności procesowych, które miały lub mogły mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy.
W konsekwencji, nie można było zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że dokonanie przez Sąd I instancji oceny, czy czynności procesowe podejmowane przez B.B. w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z 24 marca 2022 r. miały lub mogły mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy decyzją z 6 kwietnia 2023 r., narusza ochronę prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronności orzekania.
Jeśli chodzi zaś o ocenę Sądu I instancji, czy w sprawie taki związek między podejmowaniem czynności procesowych we wcześniejszym postępowaniu a wynikiem (rozstrzygnięciem) sprawy zaskarżoną decyzją zachodził, to Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy B.B. jako Prezes SKO podpisała wyłącznie zawiadomienie, iż zostało wznowione postępowanie oraz że strona ma możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez skarżącą kasacyjnie. W ocenie Sądu I instancji, czynność ta wyłącznie o charakterze stricte procesowym nie może być traktowana jako czynność mająca wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienie o wznowieniu postępowania w innym składzie, a podpisanie zawiadomienia jako osoba piastująca stanowisko Prezesa SKO nie może być traktowane jako "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji".
Wskazane przez Sąd I instancji okoliczności i ich ocena w kontekście przedstawionego wyżej sposobu rozumienia określania "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji", zawartego w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., i określenia "brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem", zwartego w art. 27 § 1a K.pa., w zupełności uzasadniają stanowisko Sądu I instancji, że podjęta przez B.B. czynność procesowa w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z 24 marca 2022 r. nie miała wpływu na wynik sprawy załatwionej decyzją z 6 kwietnia 2023 r. Z tych powodów, zasadnie Sąd I instancji uznał, że zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie, a tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania nie były usprawiedliwione.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.