I OSK 827/16

I OSK 827/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-04-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Irena Kamińska
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SAB/Po 117/15 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2016-01-15
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 35 i art. 36
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 141 § 4, art. 149 § 1a, art. 182 § 2 i 3, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt II SAB/Po 117/15 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w P. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę gminną oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 15 stycznia 2016 r. sygn. akt II SAB/Po 117/15, po rozpoznaniu skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w P., powoływanej dalej jako "skarżąca": 1) zobowiązał Wojewodę [...] do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2015 r. nr [...] w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, 2) stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Skarżąca pismem z 18 września 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania Gminy K. od decyzji Starosty K. z [...] czerwca 2015 r., którą ustalono na rzecz skarżącej odszkodowanie za działkę gruntu przejętą przez gminę pod drogę publiczną gminną. Skarżąca podniosła, że odwołanie wraz z aktami sprawy przekazane zostało Wojewodzie przy piśmie z 30 lipca 2015 r. Do dnia wniesienia skargi sprawa nie została jednak rozpoznana. Organ odwoławczy nie podjął również żadnych czynności, choć nie istnieją okoliczności zwalniające go z obowiązku wskazanego w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." Jedyną czynnością było wystosowanie do stron pisma z 7 września 2015 r. informującego o przewidywanym terminie wydania decyzji do 30 listopada 2015 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że odwołanie wraz z aktami sprawy otrzymał w dniu 6 sierpnia 2015 r. Z uwagi na dużą ilość prowadzonych spraw, pismem z 7 września 2015 r., zawiadomił strony o niemożliwości zakończenia sprawy w terminie oraz że sprawa rozpoznana zostanie do 30 listopada 2015 r. Wojewoda zwrócił również uwagę, że do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę nie otrzymał zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. W treści skargi wskazano wprawdzie, że zażalenie takie zostało złożone bezpośrednio do organu wyższego stopnia, to jednak z uwagi na jego nierozpoznanie przez ten organ, wniesienie skargi było przedwczesne. Zdaniem Wojewody w tej sytuacji nie został dochowany wymóg z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." Skoro bowiem przed złożeniem skargi do Wojewody [...] nie wpłynęło wcześniej zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, organ nie miał możliwości odnieść się do jego treści, czy też go uwzględnić.
Zarządzeniem z 12 listopada 2015 r. Sąd wezwał Wojewodę [...] m.in. o wskazanie, czy odwołanie Gminy od decyzji Starosty zostało załatwione. W odpowiedzi, pismem z 26 listopada 2015 r., Wojewoda [...] poinformował, że ww. odwołanie nie zostało jeszcze rozpatrzone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 15 stycznia 2016 r., wydanym na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zobowiązał Wojewodę [...] do rozpoznania odwołania od decyzji z [...] czerwca 2015 r. w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniu organu, skarga została poprzedzona zażaleniem sporządzonym w trybie art. 37 K.p.a., które można wnieść zarówno za pośrednictwem organu, którego bezczynność jest przedmiotem zaskarżenia, jak również bezpośrednio do organu wyższego stopnia, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Odnosząc się do argumentu Wojewody, że nie miał możliwości zajęcia stanowiska w przedmiocie zażalenia, czy też możliwości jego uwzględnienia, Sąd wskazał, że wniesione zażalenie, jeżeli jest uzasadnione, powoduje skutki wynikające wprost z art. 37 § 2 K.p.a. i poza granicami tego przepisu jest odnoszenie się do treści zażalenia wobec strony, czy też jego uwzględnienie.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, Sąd wskazał, że jego zadaniem jest ocenić, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał, czy organ załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, odwołanie od decyzji Starosty wpłynęło do [...] Urzędu Wojewódzkiego w P. w dniu 6 sierpnia 2015 r. Od tej więc daty rozpoczął bieg termin na załatwienie sprawy. Mimo jego upływu Wojewoda [...] nie zakończył postępowania, co wynika również z jego odpowiedzi na wezwanie Sądu z 12 listopada 2015 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ dopuścił się bezczynności, co skutkowało zobowiązaniem go do rozpoznania odwołania. Sąd zwrócił również uwagę, że jedyną czynnością podjętą w sprawie było poinformowanie stron o niezałatwieniu sprawy w terminie (art. 36 K.p.a.) i to już po upływie miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 35 K.p.a. Brak wydania decyzji przez 3,5 miesiąca od złożenia odwołania godzi natomiast w zasadę szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), co prowadzi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Taki sposób procedowania, w ocenie Sądu, nie może zyskać aprobaty i przesądza o tym, że wydłużony okres prowadzenia sprawy był nieusprawiedliwiony żadnymi szczególnymi okolicznościami. Sąd uznał również, że stwierdzona bezczynność miała charakter rażący, bowiem organ nie przywołał okoliczności mogących usprawiedliwić nierozpoznanie odwołania. Nie bez znaczenia jest również fakt, że niniejsza sprawa wszczęta została wnioskiem skarżącej z 18 lutego 2014 r. o ustalenie odszkodowania i była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewodę [...], który decyzją z [...] marca 2015 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji ustalającą odszkodowanie, z uwagi na błędy w operacie szacunkowym. W ocenie Sądu nie było więc żadnych podstaw do uznania, że sprawa mogła być skomplikowana i wymagać dłuższego terminu do jej rozpoznania. Bezczynności nie może przy tym usprawiedliwiać powoływanie się przez organ na dużą ilość spraw, tym bardziej, że w toku postępowania organ nie podjął żadnych czynności w celu rozpoznania sprawy w terminie, nie wyjaśnił też przyczyn dalszego zwlekania z rozpoznaniem sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] reprezentowany przez radcę prawnego , zaskarżając go w zakresie pkt 2, wnosząc o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym (na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy), o jego uchylenie w zaskarżonym zakresie i rozpoznanie skargi poprzez orzeczenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że bezczynność organu w zakresie nierozpoznania odwołania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
2) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 oraz w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy wynikających z przekazanych akt, przy stwierdzeniu w uzasadnieniu wyroku, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przy ocenie bezczynności organu, nie można pominąć charakteru sprawy, jak i jej specyfiki. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji zbyt kategorycznie zinterpretował elementy stanu faktycznego sprawy, przypisując w konsekwencji bezczynności organu cechę rażącego naruszenia prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest natomiast wystarczające samo przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy. Kwalifikacja taka musi znajdować uzasadnienie w kompleksowej analizie okoliczności danej sprawy. Niezasadne jest twierdzenie Sądu, że organ nie wskazał na okoliczności, które usprawiedliwiałyby nierozpoznanie odwołania w terminie. Z akt sprawy wynika bowiem, że odwołanie to wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 6 sierpnia 2015 r., natomiast pismem z 7 września 2015 r. – zaraz po upływie miesięcznego terminu - poinformowano strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Zaskarżony wyrok zapadł natomiast po upływie 5 miesięcy od chwili zainicjowania postępowania odwoławczego. Skarżący kasacyjnie wskazał ponadto, że choć w piśmie z 7 września 2015 r. podano jako przyczynę niedochowania terminu dużą ilość prowadzonych spraw, to oczywistym było, że nie był to jedyny powód zwłoki. Sprawy odszkodowawcze za przejęte nieruchomości, prowadzone w trybie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), cechuje szczególny stopień skomplikowania. Organ wydając rozstrzygnięcie musi bowiem zbadać samo zaistnienie przesłanek z art. 98 ust. 1 tej ustawy, jak również zweryfikować przydatność sporządzonego dla potrzeb postępowania operatu szacunkowego. W tej sytuacji niezasadnym jest twierdzenie, że organ ograniczył się jedynie do poinformowania stron o przyczynach zwłoki, bowiem w tym czasie poddał analizie zgromadzony materiał dowodowy. Sam również fakt, że organ odwoławczy już raz orzekał w sprawie, nie świadczy jeszcze o tym, że utraciła ona charakter skomplikowanej. Choć bowiem Wojewoda w decyzji z [...] marca 2015 r. wyraził swoje stanowisko w przedmiocie przejścia z mocy prawa na rzecz Gminy K. własności przedmiotowej nieruchomości, to jednak rozpoznając odwołanie wniesione od decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, zobowiązany jest do zbadania, czy organ pierwszej instancji uwzględnił wszystkie okoliczności zasygnalizowane w rozstrzygnięciu z 5 marca 2015 r., oraz dokonać oceny nowego operatu szacunkowego. Z powyższego wynika, że ww. odwołanie zainicjowało nowe postępowanie, w ramach którego organ musi rozważyć na nowo wszystkie okoliczności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., stwierdzić należy, że pierwszy z tych przepisów określa, jakie elementy powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Zarzut kasacyjny związany z wadliwością uzasadnienia może zostać skutecznie podniesiony na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wtedy, gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przytoczył podstawę prawną rozstrzygnięcia, wyjaśniając z jakich przyczyn uznał, że stwierdzona bezczynność miała znamiona rażącego naruszenia prawa. Przede wszystkim Sąd wskazał na podejmowane przez organ czynności i uznał, że okoliczności te przesądzają o kwalifikowanym naruszeniu prawa. Sąd przytoczył też zwięźle stan sprawy, mający odzwierciedlenie w aktach administracyjnych przekazanych przez organ, jak również stanowiska stron postępowania, zawarte w skardze, jak i w odpowiedzi na skargę. Wskazał, mając na uwadze zebrany materiał dowodowy, dlaczego w jego ocenie sprawy nie można uznać za szczególnie skomplikowaną.
W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. należało uznać za niezasadny.
Nie został również naruszony art. 149 § 1a P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, stwierdza jednocześnie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W sprawie jest bezsporne, że Starosta K. decyzją z [...] czerwca 2015 r. ustalił na rzecz [...] Sp. z o.o. odszkodowanie za nieruchomość przejętą przez Gminę K., zajętą pod drogę publiczną gminną. Odwołanie Gminy K. od powyższej decyzji wpłynęło do [...] Urzędu Wojewódzkiego w P. w dniu 6 sierpnia 2015 r. W dniu 7 września 2015 r. organ odwoławczy zawiadomił strony postępowania, że z uwagi na dużą ilość prowadzonych spraw, decyzja wydana zostanie do 30 listopada 2015 r. Decyzja taka nie została jednak wydana ani w tym terminie (w skardze kasacyjnej wskazano, że termin rozpoznania sprawy ponownie został przedłużony pismem z 30 listopada 2015 r.) ani też do czasu wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji (tj. 15 stycznia 2016 r.).
W przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, a załatwienie sprawy, w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a., oznacza wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Zgodnie z art. 35 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie jednego miesiąca, gdy chodzi o sprawę wymagającą postępowania wyjaśniającego, w terminie dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, gdy chodzi o sprawę szczególnie skomplikowaną, zaś w postępowaniu odwoławczym w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania odwołania. Jak słusznie wskazał przy tym Sąd pierwszej instancji, o bezczynności organu można mówić nie tylko wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie nie podjął on żadnych czynności w sprawie, lecz także wówczas, gdy prowadził postępowanie w sprawie i nie zakończył go wydaniem stosownej decyzji lub postanowienia. W każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Sama jednak czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia braku działania organu, istotna jest bowiem przyczyna zwłoki.
W okolicznościach niniejszej sprawy, podzielić należało stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Wojewoda [...] rażąco uchybił przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego terminom do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, które to uchybienie uprawniało Sąd do orzeczenia, że w sprawie zaistniała bezczynność nosząca znamiona rażącego naruszenia prawa. Pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., należy bowiem rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie sprawy administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie przekroczenie terminu przez organ administracyjny w rozpoznaniu odwołania a przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nie było w istocie znaczne. Jednak w sprawach ze skargi na bezczynność organów administracyjnych sąd administracyjny orzeka według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie orzekania. W niniejszej sprawie decyzja nie została wydana do dnia wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji – tj. przez 5,5 miesiąca; również z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby postępowanie odwoławcze zostało zakończone do dnia jej wniesienia. Jak natomiast wynika z akt sprawy jedyną czynnością, jaką podjął organ po wpłynięciu odwołania, było wystosowanie do stron postępowania pisma z 7 września 2015 r. informującego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Organ przedłużając termin rozpoznania sprawy nie przywołał przy tym żadnych obiektywnych okoliczności wskazujących na to, że sprawa ma skomplikowany charakter, a tylko powyższe uzasadniałoby uchybienie terminu w rozpoznaniu przedmiotowego odwołania. Okoliczności takich trudno doszukać się również w treści odpowiedzi na skargę, czy też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że niektóre z czynności podejmowanych przez organ nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym, np. analiza dokumentacji zgormadzonej w sprawie, w tym operatu szacunkowego, to jednak nie można zgodzić się z twierdzeniem, że analiza operatu szacunkowego wymaga kilku miesięcy. Jak przy tym wskazał sam skarżący kasacyjnie, kwestia spełnienia przesłanek z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym kwestia przejścia z mocy prawa na rzecz Gminy K. własności przedmiotowej nieruchomości, została już wiążąco przesądzona w decyzji z [...] marca 2015 r., a tym samym ocenie organu podlegał jedynie sporządzony na potrzeby ustalenia odszkodowania nowy operat szacunkowy. Konieczność analizy operatu szacunkowego, czy też realizacji przez organ pierwszej instancji wytycznych zawartych w ww. decyzji kasacyjnej, nie czyni zaś sprawy szczególnie skomplikowaną. Organ nie przywołał natomiast żadnych innych okoliczności uzasadniających twierdzenie, że przyczyny zwłoki w rozpoznaniu odwołania od decyzji z [...] czerwca 2015 r. nie leżały po jego stronie.
W tej sytuacji w pełni zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji orzekł o rażącym naruszeniu prawa, a w konsekwencji nieuzasadnionym okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.