I OSK 826/24

I OSK 826/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Piotr Niczyporuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Po 421/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-02-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188 w zw. z art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 20 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Po 421/23 w sprawie ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu bezdomności zwierząt 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy K. na rzecz Wojewody [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 lutego 2024 r., II SA/Po 421/23 w sprawie ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu bezdomności zwierząt: uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze (pkt I.), rozstrzygnął o kosztach postępowania (pkt II).
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Wojewoda Wielkopolski w dniu [...] kwietnia 2023 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy K. na rok 2023. W dniu [...] marca 2023 r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia ww. Programu, w którym w §12 ust 1 uchwały wskazano, iż koszty realizacji zadań określonych w tym Programie ponosi Gmina K., a wydatki na poszczególne zadania przedstawiają się następująco: 1) utrzymywanie zwierząt w schronisku, odławianie zwierząt i transport do schroniska: 75.000 zł; 2) kastracja lub sterylizacja adoptowanych zwierząt bezdomnych przez mieszkańców gminy K.: 4.000 zł; 3) zbieranie i utylizacja zwłok bezpańskich zwierząt; 8.000 zł; 4) całodobowa opieka weterynaryjna: 6 500 zł; 5) zakup karmy dla kotów: 2.000 zł; 6) zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich: 3.500 zł; 7) edukacja mieszkańców: 1.000 zł. Wojewoda Wielkopolski w dniu [...] kwietnia 2023 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważności ww. uchwały, wskazując, że zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U.2022.572 ze zm.), dalej jako "u.o.z", rada gminy wypełniając obowiązek zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania, określa corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W art. 11a ust. 2 u.o.z. zawarty został katalog zagadnień, które rada gminy podejmując uchwałę w ww. przedmiocie, powinna szczegółowo określić w programie, tym w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program może także obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (art. 11a ust. 3 u.o.z.) oraz plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3a u.o.z.). Ponadto program winien zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych przez gminę na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków (art. 11a ust. 5 u.o.z.). Dalej organ wskazał, iż skuteczna realizacja zadań wskazanych w art. 11a u.o.z wymaga uregulowania przez uprawniony organ wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, przy czym uregulowanie to powinno być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Odnosząc powyższe do badanej uchwały organ stwierdził, że Rada Gminy K. nie uregulowała w sposób prawidłowy wszystkich zagadnień wymaganych przez ustawodawcę. Regulacje zawarte w § 12 uchwały nie są wystarczające dla wypełnienia obowiązku uchwałodawczego rady gminy wynikającego z art. 11a ust. 5 u.o.z. Zdaniem organu nadzoru Rada Gminy K. nie dokonała wystarczającego podziału środków na poszczególne zadania, bowiem nie wskazała jaka konkretna kwotą przeznaczona będzie na każde z poszczególnych ustawowych zadań i czy w konsekwencji każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Za niewystarczające organ uznał wskazywanie łącznych kwot na więcej niż jedno zadanie, tak jak uczyniono to w § 12 ust. 1 pkt 1 Programu. Ponadto uchwała nie wskazała informacji o środkach przeznaczonych na: opiekę nad wolno żyjącymi kotami, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz usypianie ślepych miotów. Organ uznał zatem, iż badany Program został wydany z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 5 u.o.z. przez pominięcie w jego treści wskazania wysokości środków przeznaczonych na realizację wszystkich wyszczególnionych celów Programu, a także sposobu ich wydatkowania. Tym samym sposób sformułowania przepisów Programu nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego wskazanego w art. 11a ust. 5 u.o.z., pozostając z tym przepisem w istotnej sprzeczności, mającej wpływ na ważność całej uchwały.
W dniu 4 maja 2023 r. Gmina K. złożyła skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi w całości podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 lutego 2024 r. uwzględnił skargę uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w art. 11a ust. 5 u.o.z ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera", co wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. Zdaniem Sądu I instancji art. 11a ust. 5 u.o.z. nie wymaga przypisania kategorycznych, odrębnych kwot dla każdego zadania programu, lecz wskazuje ogólne zasady związane z finansowaniem programu mające na celu zapewnić jego właściwą realizację z uwzględnieniem specyfiki poszczególnych zadań. Sąd stwierdził dalej, że analiza § 12 ust. 1 uchwały Rady Gminy K. prowadzi jednak do wniosku, iż zadania ustanowione przez art. 11a ust. 5 u.o.z. są realizowane w przez uchwalony Program, który pozwala ustalić, jakie zadanie jest realizowane przez wskazane §12 ust 1 u.o.z. sposoby wydatkowania środków, przy czym każdemu ze sposobów wydatkowania środków przypisano ściśle określoną kwotę. Sąd wskazał, że organ nadzoru zdaje się wymagać podawania co najmniej dalece hipotetycznych wartości, co wydaje się przejawem nadmiernego formalizmu w stosunku do celu art. 11a ust. 5 u.o.z. Natomiast Sąd I instancji przyznał rację organowi nadzoru, że na realizację zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., tj. usypianie ślepych miotów, nie przeznaczono żadnej kwoty, ani nie wskazano sposobu realizacji tego zadania. Powyższe nie uzasadnia jednak dyskwalifikacji całego Programu, a co najwyżej mogłoby potencjalnie prowadzić do stwierdzenia nieważności §12 ust 1 Programu. W ocenie Sądu powyższego naruszenia prawa nie można uznać za istotne, bowiem dotyczy jedynie znikomego ułamka zagadnień regulowanych ustawą. Nie mogło zatem stanowić ono podstawy do stwierdzenia nieważności Programu w całości bądź w części.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Wielkopolski, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
I. prawa materialnego, tj.:
1. art. 11a ust. 5 u.o.z. przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepis ten nie wymaga przypisania kategorycznych, odrębnych kwot dla każdego zadania programu, lecz wskazuje ogólne zasady związane z finansowaniem programu mające na celu zapewnić jego właściwą realizację z uwzględnieniem specyfiki poszczególnych zadań;
2. art. 11a ust. 5 i art. 11a ust. 2 pkt 1, art. 11a ust. 2 pkt 3 w związku z art. 11a ust. 1 u.o.z. oraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2023.40 ze zm.), dalej jako "u.s.g." przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż określenie wspólnej kwoty w § 12 ust. 1 pkt 1 Programu na grupy zadań z art. 11a ust. 2 pkt 1 i 3 u.o.z. stanowi wystarczające określenie sposobu wydatkowania środków, o których mowa w art. 11a ust. 5 w związku z art. 11a ust. 2 pkt 1 i 3 i art. 11a ust. 1 u.o.z., a także na przyjęciu, iż nie da się z góry określić jakie będą koszty wykonywania zadań przez te jednostki, co oznacza, iż bardziej racjonalne jest bieżące ich wydatkowanie w zależności od stopnia ich wykonania, a w konsekwencji przyjęcie, że realizacji zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 1 służy § 12 ust. 1 pkt 1 omawianego programu, który stanowi, iż na utrzymywanie zwierząt w schronisku, odławianie zwierząt i transport do schroniska przeznaczona jest kwota w wysokości 75.000 zł, a za realizację zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. także kwota wskazana w § 12 ust. 1 pkt 1 Programu;
3. art. 11a ust. 5 i art. 11a ust. 2 pkt 6 w związku z art. 11a ust. 1 u.o.z. oraz z art. 91 ust. 1 u.s.g. przez błędną wykładnię polegającą: na przyjęciu, iż brak wskazania kwoty na realizację zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., tj. usypianie ślepych miotów i sposobu realizacji tego zadania oraz przyjęcie, iż naruszenia tegoż przepisu – w świetle przyjętej przez Sąd I instancji wykładni – nie można uznać za istotne, dotyczy bowiem jedynie znikomego ułamka zagadnień regulowanych ustawą i z tego względu nie mogło stanowić ono podstawy do stwierdzenia nieważności Programu w całości bądź w części.
II. przepisów postępowania tj.:
1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 zd. 1 i art. 91 ust. 4 u.s.g. przez nieuzasadnienie stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, iż brak realizacji upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 6 i art. 11 ust. 5 u.o.z. nie stanowi istotnego naruszenia prawa;
2. art. 200 w związku z art. 210 § 1 p.p.s.a. przez orzeczenie o kosztach postępowania i zasądzenie od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz strony skarżącej kwoty 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, w sytuacji gdy strona skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie złożyła wniosku, o którym mowa w art. 210 § 1 p.p.s.a.
Na podstawie powyższych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy K. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 178 p.p.s.a. z uwagi na brak, w treści pełnomocnictwa udzielonego przez organ, upoważnienia do wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, ewentualnie w przypadku braku podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej o jej oddalenie w całości z uwagi na jej bezzasadność oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada poprzedzić uwagą odnoszącą się do wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną. W tej kwestii należy dostrzec, że pełnomocnik Wojewody Wielkopolskiego wnosząc skargę kasacyjną powołał się na pełnomocnictwo uprawniające m.in. "do działania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym". Kwestia zakresu udzielonego pełnomocnictwa nie jest sporna i tak ją przedstawiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazując, iż w treści tegoż pełnomocnictwa brak jest upoważnienia do złożenia skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tegoż stanowiska wypada dostrzec, że art. 36 p.p.s.a. przewiduje trzy rodzaje pełnomocnictw uprawniających pełnomocnika do występowania w imieniu strony w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Najszerszy zakres ma pełnomocnictwo ogólne obejmując prowadzenie spraw przed sądami administracyjnymi. Przedłożone w niniejszej sprawie pełnomocnictwo jest pełnomocnictwem ogólnym, o którym mowa w art. 36 pkt 1 p.p.s.a. Tego rodzaju pełnomocnictwo nie musi wskazywać w swojej treści konkretnych czynności procesowych, do podjęcia których zostało udzielone. Wystraczające jest zatem zawarcie w jego treści umocowania do działania w imieniu strony przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, bez konieczności wymienienia poszczególnych, konkretnych czynności objętych jego zakresem, te bowiem zawierają się w udzielonym pełnomocnictwie. W takiej sytuacji uznać należy, że skarga kasacyjna została sporządzona i wniesiona przez podmiot uprawniony, a zatem wniosek o jej odrzucenie jest niezasadny.
Wypada także zauważyć, że kryterium sądowej kontroli aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. Rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu administracyjnego jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (vide: J.Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991/10/48). Taki tok postępowania ma na celu ustalenie czy organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały uczynił to zgodnie z prawem. W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności. W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy, kryterium oceny aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem, przy czym sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem zachodzi w sytuacji istotnego naruszenia prawa, bowiem w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie przepisom prawa prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (vide: wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r., III OSK 542/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Chodzi tutaj o oczywistą i bezpośrednią sprzeczność (niezgodność) z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego, prowadzącą do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Przechodząc do oceny zarzutów kasacji należy zauważyć, że problemem w sprawie pozostaje kwestia przypisania w gminnym programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, odrębnych kwot dla każdego z zadań wskazanych w programie, a także pominięcie w ww. programie wskazania realizacji jednego z zadań określonych w przepisach u.o.z., tj. usypiania ślepych miotów (art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z.), jako istotne naruszenie prawa. Obie powyższe kwestie odpowiadają zarzutom naruszenia prawa materialnego postawionym w badanej skardze kasacyjnej.
Odnosząc się do pierwszej z ww. kwestii należy zauważyć, iż stosownie do art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy, wypełniając obowiązek zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia im opieki oraz ich wyłapywania, corocznie do dnia 31 marca określa w drodze uchwały program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zadania tegoż programu w sposób nie enumeratywny wymienia art. 11a ust. 2 u.o.z. Z kolei art. 11a ust. 5 u.o.z., uszczegóławiając program podaje, iż zawiera on wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Nadto przepis ten stanowi, że koszty realizacji programu ponosi gmina. Powyższa regulacja prawna stała się powodem wielu wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który konsekwentnie uznaje, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, ma on jednak zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony uchwała w powyższym zakresie stanowi akt planowania, a jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z przepisów u.o.z. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadanie własne gminy (vide: wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2022 r., II OSK 703/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tego też powodu podkreśla się, że precyzyjne wskazanie w corocznym programie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań przewidzianych w tym programie może być trudne, a nawet niemożliwe. Tym niemniej należy mieć na uwadze, iż art. 11a ust. 5 u.o.z. posługuje się sformułowaniem "program zawiera", co oznacza konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego programu. Podkreśla się, że jest to norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc (vide: wyrok NSA z dnia 6 lipca 2022 r., II OSK 703/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Prawodawca lokalny zobowiązany zatem został nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie (vide: wyrok NSA z dnia 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20; wyrok NSA z dnia 29 lipca 2020 r., II OSK 336/20; wyrok NSA z dnia 29 lipca 2020 r. II OSK 997/20; wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r., II OSK 1087/20; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2023 r., I OSK 2341/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Skoro zatem uchwała objęta rozstrzygnięciem nadzorczym nie określiła, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań, to tym samym pozostawiła w tym zakresie swobodę organowi wykonawczemu, co jest sprzeczne z istotą powołanych przepisów. Powyższe nie tylko nie wyczerpuje określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z., przez które rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych i sposoby ich rozdysponowania, ale także przerzuca na organ wykonawczy gminy pełną swobodę w wydatkowaniu środków przewidzianych ogólnie w uchwale. Narusza natomiast art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania na poszczególne zadania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Natomiast stanowi naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków ogólnie przewidzianych na realizację celów ww. programu. Stąd też wydatkowanie przez organ wykonawczy gminy ogólnie wskazanych środków stanowi konsekwencje naruszenia prawa przez organ stanowiący gminy (vide: wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2023 r., I OSK 1321/22, wyrok NSA z dnia 21 maja 2024 r., I OSK 12/24, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Trafnie wskazuje Sąd I instancji, iż na gruncie rozumienia powyższej regulacji prawnej w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się także stanowisko wskazujące, iż art. 11a ust. 5 u.o.z. nie wymaga przypisania odrębnych kwot dla każdego zadana przedmiotowego programu, a wystarczające jest ogólne wskazanie zasad finansowania zadań programu. Ze stanowiskiem tym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie zgadza się z przyczyn powyżej przedstawionych, dostrzegając jednocześnie w tym wyniku wykładni ww. przepisów zagrożenie dla prawidłowego wykonania ww. zadania gminy, w sytuacji braku pewności warunków realizacji poszczególnych zadań ww. programu.
Powyższe pozwala uznać, iż zaskarżony wyrok oparty został na błędnej wykładni art. 11a ust. 5 u.o.z. w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., a w konsekwencji nieprawidłowo uznał, że w powyższym zakresie nie doszło uchwałą Rady Gminy K., objętą zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, do istotnego naruszenia prawa. Trafnie zatem w skardze kasacyjnej postawione zostały zarzuty naruszenia art. 11a ust. 5 i art. 11a ust. 2 pkt 1, art. 11a ust. 2 pkt 3 w związku z art. 11a ust. 1 u.o.z. oraz z art. 91 ust. 1 u.s.g.
Przechodząc do drugiej kwestii, a więc pominięcia w uchwale zadania usypiania ślepych miotów wskazanego w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. należy wyraźnie wskazać na trafność podnoszonego w tym zakresie zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 i art. 11a ust. 2 pkt 6 w związku z art. 11a ust. 1 u.o.z. oraz z art. 91 ust. 1 u.s.g. przez błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że pominięcie w zaskarżonej uchwale ww. zadania nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 11a ust. 2 u.o.z. określa obligatoryjne treści, jakie powinny być zawarte w gminnym programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt (vide: wyrok NSA z dnia 26 lipca 2024 r., I OSK 472/23, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym organ stanowiący gminy podejmując uchwałę w przedmiocie ww. programu nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i 5 u.o.z. Jakkolwiek nowelizacja przepisów u.o.z. dokonana ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz.U.2016.2102) stworzyła dla organu gminy możliwość zawarcia w programie także innych zadań niż wymienione wprost w u.o.z., przez które realizować będzie cele ustawowe w zakresie zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom, to z uzasadnienia projektu ustawy wprowadzającej kwantyfikator "w szczególności" wynika, że proponuje się wprowadzenie otwartego katalogu elementów, będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny (vide: K.Kuszlewicz, Ustawa o ochronie zwierząt. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 11a). W takiej sytuacji niedopełnienie obowiązku przez organ stanowiący gminy i pominięcie w uchwale obligatoryjnej treści skutkuje bezwzględną nieważnością takiego aktu (vide: G.Lubeńczuk [w:] E.Kruk (red.), Ustawa o ochronie zwierząt. Komentarz, WKP 2024, uwagi do art. 11a; E.Kruk, Development of the Polish legal regulations on homeless animals, RNP 2020/4/77; M.Rudy, Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jako podstawowa forma realizacji zadania gminy z zakresu opieki nad zwierzętami, ST 2018/9, s. 31–41).
Nie można natomiast potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 zd. 1 i art. 91 ust. 4 u.s.g. oraz art. 11a ust. 2 pkt 6 i art. 11 ust. 5 u.o.z. przez nieuzasadnienie stanowiska o nieistotnym naruszeniu prawa, w sytuacji zaniechania realizacji upoważnienia ustawowego przez organ stanowiący gminy. Wypada bowiem dostrzec, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, iż uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy
prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku, podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej nie wskazano również na tego rodzaju wadliwość, co zresztą nie miałoby potwierdzenia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z którego jasno wynika podstawa faktyczna i prawna wyrokowania. Natomiast wady prawne argumentacji uzasadnienia nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. lecz mogą być skutkiem błędnej wykładni lub nieprawidłowego zastosowania określonych przepisów prawa, które autor kasacji, będący profesjonalistą, winien przytoczyć w podstawach kasacyjnych. W badanej sprawie taki zarzut kasacyjny został postawiony i okazał się zasadny.
Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o jej oddaleniu jako bezzasadnej (art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a.). Uchylenie zaskarżonego wyroku oznacza uchylenie także rozstrzygnięcia o kosztach postępowania zawartego w ww. wyroku, które było następstwem uwzględnienia skargi. Zbędna stała się w takiej sytuacji ocena zarzutu kasacyjnego skierowanego wyłącznie wobec rozstrzygnięcia o kosztach zawartego w zaskarżonym wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.