I OSK 806/23

I OSK 806/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-04-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Elżbieta Kremer /sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1092/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-03
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii~Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 555
§ 36 ust. 1 i 2
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 134 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. i S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1092/22 w sprawie ze skargi Z. B. i S. B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od Z. B. i S. B. na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1092/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.B. i S.B. na decyzję Ministra Rozwoju Pracy i Technologii nr DLI-IX.7615.62.2021.DM w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddalił skargę.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli Z.B. i S.B., zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:
I. naruszenie prawa materialnego tj.:
1. § 36 ust. 1 i 2 w zw. z § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej jako: rozporządzenie) w zw. z art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899), dalej "u.g.n.", poprzez uznanie, że operat szacunkowy sporządzony w celu ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości został sporządzony prawidłowo i mógł stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy operat w sposób oczywisty zaniżał wartość przedmiotowej nieruchomości, a biegły błędnie przyjął do grupy porównawczej działki położone na rynku regionalnym, uzasadniając to brakiem podobnych nieruchomości na rynku lokalnym, pomimo faktu, że przy realizacji inwestycji drogowej, będącej przyczyną wywłaszczenia nieruchomości należących do skarżących, organ przejął własność wielu innych nieruchomości sąsiednich, ustalając przy tym odszkodowanie w stawkach znacznie przewyższających te, przyjęte w niniejszej sprawie;
2. art. 157 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez uznanie, że zakwestionowanie operatu szacunkowego w trybie art. 157 u.g.n. należy do obowiązków strony, czego strona w niniejszej sprawie nie uczyniła, zwłaszcza poprzez nieprzedstawienie kontroperatu szacunkowego oraz niewystąpienie z wnioskiem o zbadanie kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców, w sytuacji, gdy zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n. operat sporządzony przez innego rzeczoznawcę nie może stanowić podstawy do oceny operatu zleconego w postępowaniu administracyjnym przez organ, wobec czego przedłożenie kontroperatu było bezcelowe, natomiast z wnioskiem o kontrolę kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców skarżący zwrócili się w odwołaniu z dnia 27 stycznia 2021 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia 12 stycznia 2021 r. znak: N-III.7570.1.2720.2020;
II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej jako: k.p.a.) poprzez uznanie, że organ oraz organ odwoławczy, wydając decyzję, rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, dając za dość zasadom ustanowionym w przepisach k.p.a., w sytuacji, gdy organ zaniechał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za przejęte prawo własności nieruchomości oraz oparł się wyłącznie na operacie szacunkowym złożonym przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego w oderwaniu od innych dowodów i informacji możliwych do powzięcia w tym postępowaniu, zwłaszcza posiadanych przez organ informacji w kwestii wycen innych nieruchomości będących przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego w związku z realizacją tej samej Inwestycji drogowej - co skutkowało wydaniem decyzji zaniżającej wysokość odszkodowania przyznanego skarżącym.
2. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nierozpoznanie i brak odniesienia się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia przez organy zasady bezstronności oraz zasady równego traktowania obywateli w postępowaniu administracyjnym, co skutkowało ustaleniem odszkodowania przyznanego skarżącym w znacznie zaniżonej wysokości, w sytuacji, gdy w przeważającej mierze to właśnie z zasady równego traktowania wynika powinność organu do uwzględnienia przy ocenie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w niniejszej sprawie także informacji posiadanych przez organ, dotyczących wycen nieruchomości podobnych i wysokości ustalonych odszkodowań w innych postępowaniach prowadzonych w tym samym czasie i w związku z tą samą inwestycją drogową. Brak zatem rozpatrzenia przez Sąd w zaskarżonym wyroku zarzutów skarżących w tym przedmiocie stanowi uchybienie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 132 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie stanowiska organu I instancji wyrażonego pismem z dnia 3 lutego 2021 r., w którym to organ po przeanalizowaniu materiału dowodowego i zarzutów podniesionych w odwołaniu uznał argumentację skarżących za prawidłową, co uzasadniało zmianę zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy stanowisko organu potwierdzało słuszność zastrzeżeń skarżących co do prawidłowości operatu szacunkowego i oceny materiału dowodowego zebranego przez organ w niniejszej sprawie, skutkujących znacznym zaniżeniem odszkodowania ustalonego tytułem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.
Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z kwotą 34 zł tytułem uiszczonej opłaty skargowej od pełnomocnictwa oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Nadto w okolicznościach faktycznych tej sprawy należy mieć na uwadze, że rozpoznawana obecnie sprawa I OSK 806/23 jest kolejną sprawą tych samych skarżących kasacyjnie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość w związku z wydaną tą samą decyzją Wojewody [...] z dnia 9 lipca 2020 r. o realizacji inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi ekspresowej [...] relacji [...] na odcinku od m 440 + 821.88 wraz z budową węzłów drogowych na skrzyżowaniu z istniejącą drogą krajową [...] w miejscowości K, i w miejscowości S. oraz niezbędnej infrastruktury technicznej, budowli i urządzeń budowlanych", która stała się ostateczna 21 sierpnia 2020 r. Wcześniej rozpoznane sprawy to: wyrok NSA z dnia 4 lipca 2025 r. sygn. akt I OSK 1512/22 oraz wyrok NSA z dnia 14 października 2025 r. sygn. akt I OSK 2295/22. W obu sprawach, podobnie jak w obecnie rozpoznawanej, ustalenie odszkodowania dotyczyło działek położonych w tym samym obrębie W., które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone były pod komunikacje publiczną, a ustalenie odszkodowania nastąpiło na podstawie tego samego operatu szacunkowego z dnia 1 września 2020 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P.S. W sprawie I OSK 2295/22 zarzuty skargi kasacyjnej są w pełni tożsame z zarzutami skargi kasacyjnej w obecnej sprawie, tj. I OSK 806/23, a w sprawie I OSK 1512/22 zarzuty skargi kasacyjnej są prawie tożsame z zarzutami w obecnej sprawie I OSK 806/23. W obu wymienionych sprawach, tj. I OSK 2295/22 i I OSK 1512/22 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne, a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko prawne wyrażone w powołanych wyrokach.
Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.; dalej: specustawa drogowa) do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a (odszkodowania za nieruchomość wskazaną w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która staje się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego) stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b specustawy drogowej). Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest przez rzeczoznawcę majątkowego na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.).
Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n., wartość rynkowa nieruchomości. Przy jej określaniu (art. 134 ust. 2 u.g.n.) uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.
Przez wartość rynkową nieruchomości należy rozumieć jej przewidywaną cenę, która jest możliwa do uzyskania na rynku. W związku z tym pojęcie to nie może być utożsamiane z wartością odszkodowania z tytułu szkody, jaką ponieśli byli właściciele gruntu, który dotąd stanowił ich własność, z tytułu wywłaszczenia. Wspomniane pojęcie szkody jest bowiem pojęciem znacznie szerszym. Do unormowania zawartego w art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. nawiązuje zaś wprost przepis art. 151 ust. 1 u.g.n., stanowiąc, że wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Niewątpliwie nabycie własności nieruchomości poprzez wywłaszczenie nie następuje w wyniku zawarcia transakcji sprzedaży na warunkach rynkowych między kupującym a sprzedającym. Wysokość odszkodowania za inne wywłaszczone nieruchomości nie może być zatem brana przez rzeczoznawcę majątkowego ustalającego wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości (§ 5 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r.). Za szczególne warunki transakcji uważa się w szczególności sprzedaż dokonaną w postępowaniu egzekucyjnym, sprzedaż z bonifikatą, sprzedaż z odroczonym terminem zapłaty lub sprzedaż z odroczonym terminem wydania nieruchomości nabywcy (§ 5 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r.). Z kolei ceny uzyskane przy sprzedaży w drodze przetargu mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, jeżeli nie odbiegają o więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne (§ 5 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r.).Przy określaniu wartości nieruchomości należy w pierwszej kolejności brać pod uwagę ceny transakcyjne na lokalnym rynku nieruchomości za nieruchomości podobne. Ceny transakcyjne uzyskiwane na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości można brać pod uwagę przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości (§ 26 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r.).Rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków (§ 26 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r.).
Następnie należy zwrócić uwagę, że dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się wartość rynkową nieruchomości przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (§ 36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r.). Istotne znaczenie ma zatem to, czy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową (§ 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 2004 r.).
Operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracji, ani też sądu. Jednak operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ale musi także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. W takiej sytuacji, prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, budzący uzasadnione wątpliwości, wymaga wyjaśnienia. Merytoryczna ocena zawartości operatu szacunkowego może być natomiast dokonana tylko przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie określonym w art. 157 u.g.n. W myśl tego przepisu organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych dokonuje oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w określonym w tym przepisie terminie i wg określonych w nim zasad. W przepisie tym nie wskazano expressis verbis podmiotu uprawnionego do wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że o taką ocenę może wystąpić każdy, przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera bowiem w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych.
Jeżeli strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to w pierwszej kolejności powinna przedstawić organowi swoje zastrzeżenia do operatu. W przypadku gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłą na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane przez stronę, to na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Tak więc strona powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. Natomiast o potrzebie wystąpienia przez organ z wnioskiem o weryfikację operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości operatu. Samo żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu. Jeżel9i organ nie ma żadnych wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego, będącego podstawą decyzji odszkodowawczej, to nie można czynić organowi zarzutu nieskorzystania z możliwości przewidzianych art. 157 ust. 1 u.g.n. Nadmienić bowiem wypada, że strona zawsze może sama wystąpić do wspomnianej organizacji domagając się przedmiotowej oceny operatu. Zaniechanie przez organ wystąpienia o taką ocenę, gdy strona kwestionuje prawidłowość operatu w opozycji do pozytywnej oceny organu, nie uzasadnia zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe.
Dopuszczalnym sposobem oceny mocy dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. może być porównanie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu z kontroperatem sporządzonym na zlecenie strony. Nie stoi temu na przeszkodzie fakt, że jeden rzeczoznawca ma status biegłego powołanego w danej sprawie administracyjnej, zaś drugi jest autorem operatu szacunkowego, który ma charakter dowodu prywatnego przedstawionego przez stronę postępowania. W razie wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego organ powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości, w szczególności poprzez żądanie wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny przez jego autora. W razie powzięcia, w wyniku takiego porównania oraz przy wykorzystaniu stanowisk autorów operatów, wątpliwości co do tych kwestii, które dla swojego wyjaśnienia wymagają wiadomości specjalnych, uzasadnione jest wystąpienie do organizacji rzeczoznawców majątkowych o zweryfikowanie operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n.
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że Sąd I instancji nie naruszył art. 157 ust. 1 i 2 u.g.n. akceptując stanowisko organu, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ nie był zobligowany do wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu w trybie określonym w art. 157 u.g.n., skoro organ uznał, że prawidłowość sporządzenia operatu nie budzi wątpliwości organu. Zawarty w odwołaniu wniosek skarżących o kontrolę kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców nie był wiążący dla organu odwoławczego.
Nie jest również zasadny zarzut, że organ odwoławczy zaniechał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość oraz oparł się wyłącznie na operacie szacunkowym złożonym przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego w oderwaniu od innych dowodów i informacji możliwych do powzięcia w tym postępowaniu, zwłaszcza posiadanych przez organ informacji w kwestii wycen innych nieruchomości będących przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego w związku z realizacją tej samej inwestycji drogowej. Ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość następuje bowiem na podstawie operatu szacunkowego sporządzanego przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie organu. Organ prowadzący postępowanie nie może dokonywać własnych ustaleń dotyczących wysokości odszkodowania pomijając ustalenia rzeczoznawcy majątkowego. Organ nie może również ustalić wysokości odszkodowania opierając się na wycenie innych nieruchomości, nawet jeżeli są to nieruchomości wywłaszczone lub przejęte na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego w związku z realizacją tej samej inwestycji drogowej. Tak więc konieczność oparcia się przez organ na ustaleniach biegłego rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez organ stoi na przeszkodzie przeprowadzeniu innych dowodów w celu ustalenia wysokości odszkodowania. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. nie dopatrując się naruszenia przez organ ww. przepisów k.p.a. poprzez oparcie się przez organ wyłącznie na operacie szacunkowym złożonym przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego.
Dlatego też za nieusprawiedliwiony należy uznać również zarzut naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1). Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2). Utrwalona praktyka rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym nie jest bowiem tożsama z ustaleniem takiej samej ceny za m2 różnych nieruchomości, jak chcieliby skarżący kasacyjnie. Ustalenie wartości szacunkowej nieruchomości nabywanej lub przejmowanej na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie sprowadza się bowiem do operacji arytmetycznej polegającej na wyliczeniu średniej ceny metra kwadratowego nieruchomości nabywanych lub sprzedawanych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Stwierdzenie to jest tym bardziej zasadne w okolicznościach tej sprawy, zważywszy, że treść umowy sprzedaży z dnia 11 stycznia 2022 r., której gmina była stroną, przedłożonej jako dowód w sprawie, wskazuje, że nieruchomości w niej wymienione miały inne przeznaczenie planistyczne niż nieruchomość wyceniana w niniejszej sprawie. Sam fakt, że nieruchomości były sprzedawane przez gminę i położone na jej obszarze nie świadczy o podobieństwie z nieruchomością wycenianą. Przede wszystkim powoływana umowa z dnia 11 stycznia 2022 r. to umowa sprzedaży zawarta w trybie przetargu, inne są zatem zasady ustalenia ceny sprzedaży takiej nieruchomości, od zasad określających wysokość odszkodowania w przypadku wywłaszczenia nieruchomości. Ponadto przedmiotem sprzedaży była nieruchomość, która zgodnie Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego uchwalonym uchwała Rady Miejskiej nr XX/241/2020 z dnia 11 sierpnia 2020 r. miała przeznaczenie usługowo-produkcyjne. Natomiast wywłaszczona nieruchomość za którą ustalono odszkodowanie przeznaczona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr XXXVII/386/2006 z dnia 20 września 2006 r. Rady Gminy Miasta [...] pod komunikację publiczną. To odmienne przeznaczenie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego nieruchomości, która była przedmiotem sprzedaży w trybie przetargowym od przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości powoduje, że kwestionowanie wysokości ustalonego odszkodowania poprzez odwoływanie się do ceny uzyskanej w wyniku sprzedaży nieruchomości w trybie przetargowym jest nietrafne i nie znajduje żadnej podstawy prawnej w obowiązującym stanie prawnym.
Zarzut naruszenia § 36 ust. 1 i 2 w zw. z § 26 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. w zw. z art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. nie został uzasadniony, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z obowiązku jego rozpatrzenia.
Nie jest też zrozumiały zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 132 k.p.a. Pomijając fakt, że artykuł ten składa się z trzech paragrafów, a skarżący kasacyjnie nie wskazują, o który z nich chodzi, to organ I instancji tego przepisu nie stosował, a pismo z dnia 3 lutego 2021 r., o którym mowa w skardze kasacyjnej, nie mogło mieć wpływu na samodzielną ocenę sprawy przez organ odwoławczy, stosownie do art. 15 k.p.a.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 oraz art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd uznając, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. i na podstawie tego przepisu orzekł o zasądzeniu od skarżących kasacyjnie na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 360 zł. Przepis art. 207 § 2 p.p.s.a. pozwala na miarkowanie kosztów, a zatem odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub części w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Naczelny Sąd Administracyjny miarkując wysokość wynagrodzenia pełnomocnika organu uznał, że orzeczona kwota jest adekwatna do jego nakładu pracy, ograniczonego do stawiennictwa na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2026 r., która nie przyczyniła się do wyjaśnienia istoty sprawy w postępowaniu kasacyjnym.
Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.