I OSK 790/22

I OSK 790/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Skiba
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Gd 436/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2021-11-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 229
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 436/21 w sprawie ze skargi H. L. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 436/21 oddalił skargę H. L. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 19 kwietnia 2021 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie:
I) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego, pomimo że została ona wydana z naruszeniem art. 8 § 1 k.p.a. poprzez oparcie się jedynie na wykładni językowej przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), z pominięciem celów tej ustawy oraz z pominięciem przepisów Konstytucji RP, tj. wydanie decyzji z pominięciem zasad bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania;
II) prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.:
1) art. 229 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie doszło do ustanowienia na działkach wchodzących w skład nieruchomości skarżącego prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, podczas gdy doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przez Skarb Państwa na rzecz przedsiębiorstwa państwowego, tj. podmiotu, którego wyłącznym właścicielem jest Skarb Państwa, co nie pozwala stwierdzić, żeby przedsiębiorstwo państwowe stanowiło "osobę trzecią" w stosunku do Skarbu Państwa;
2) art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez pominięcie prawnie uzasadnionych celów tej ustawy oraz utrzymanie w mocy decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, podczas gdy nieruchomość powinna podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela (skarżącego), stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., gdy stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie sprzedaży nieruchomości dokonanej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art. 137 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 216 u.g.n.);
3) art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a w konsekwencji naruszenie istoty prawa własności skarżącego.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania;
2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;
3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, o rozważenie przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 229 u.g.n. z art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, w zakresie w jakim pozwala organom administracji na odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela albo jego spadkobiercy pomimo braku istnienia celu publicznego uzasadniającego wywłaszczenie, ale w oparciu jedynie o fakt ustanowienia (w drodze decyzji organu administracji publicznej) prawa użytkowania wieczystego na rzecz przedsiębiorstwa państwowego, co w istocie budzi poważne wątpliwości, czy przedsiębiorstwo państwowe może być traktowane jako "osoba trzecia" w stosunku do Skarbu Państwa, w szczególności biorąc pod uwagę fakt, że Skarb Państwa był jedynym właścicielem przedsiębiorstw państwowych oraz czy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej mieści się w hipotezie art. 229 u.g.n., a także czy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości wywłaszczonej zasługuje na większą ochronę prawną niż prawo własności pierwotnego właściciela, w szczególności biorąc pod uwagę treść art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3, a także 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, zważywszy, że Konstytucja wprost chroni prawo własności, nie odnosi się zaś do użytkowania wieczystego.
Względnie w razie przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że na gruncie sprawy zachodzi oczywista niezgodność art. 229 u.g.n. z Konstytucją RP, wniesiono o odmowę zastosowania art. 229 u.g.n.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W myśl art. 193 zd. 2 p.p.s.a uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z tego rodzaju możliwości, wobec oddalenia skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu swojego wyroku ograniczył się do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Natomiast zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli.
Na wstępie należy zaznaczyć, że rozpoznawana obecnie sprawa I OSK 790/22 ze skargi kasacyjnej H. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt SA/Gd 436/21, którym oddalona została skarga skarżącego na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 19 kwietnia 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 25 sierpnia 2020 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...] oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. [...]m², w zakresie części obecnej działki nr [...] o pow. [...]m² stanowiącej własność Skarbu Państwa i oddanej w użytkowanie wieczyste na rzecz: L. P. i D. P. w 1/4 części, na rzecz F. sp. j. w 1/4 części, na rzecz G. sp. z o.o. w 1/4 części oraz na rzecz Z. sp. j. w 1/4 części, jest tożsama pod względem okoliczności faktycznych i prawnych ze sprawą I OSK 220/22.
Mianowicie w sprawie I OSK 220/22 Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lutego 2025 r. oddalił skargę kasacyjną H. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 379/21, którym oddalona została skarga skarżącego na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 8 kwietnia 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 25 sierpnia 2020 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...] oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...]m², w zakresie części obecnych działek nr [...] (o powierzchni [...]m² z całości) oraz nr [...] (o powierzchni [...]m² z całości), stanowiących własność Skarbu Państwa i oddanych w użytkowanie wieczyste na rzecz F. sp. j.
Zarówno w rozpoznawanej obecnie sprawie, tj. I OSK 790/22 jak i w sprawie I OSK 220/22 tożsame są zarówno okoliczności faktyczne, okoliczności prawne jak również rozstrzygnięcia i uzasadniania decyzji organów, a także uzasadniania wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, tożsame są również skargi kasacyjne, zarówno co do sformułowanych zarzutów jak i ich uzasadniania, które sporządzone zostały przez tego samego pełnomocnika. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, tj. I OSK 790/22 w pełni podziela stanowisko prawne wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 220/22.
W sprawie bezsporne jest, że H. L. umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 8 czerwca 1974 r. Repertorium A Nr [...] na rok 1974, sprzedał Skarbowi Państwa G. nieruchomość położoną w Gdyni przy ul. [...], wpisaną w księdze wieczystej nr [...], oznaczoną ewidencyjnie jako działki nr [...] i [...] o powierzchni [...]m² pod budowę G. Sprzedaż nastąpiła w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Następnie decyzją z dnia 9 czerwca 1992 r. Wojewoda Gdański stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. w G. prawo użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym między innymi działek [...] i [...], czas użytkowania wieczystego został ustanowiony na okres 99 lat. Prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] zostało wpisane w księdze wieczystej nr KW [...] w dniu 13 grudnia 1993 r. Prawo użytkowania wieczystego było przedmiotem obrotu prawnego, jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...] obecnie właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa, w użytkowaniu wieczystym: L. P. i D. P. w 1/4 części, na rzecz F. sp. j. w 1/4 części, na rzecz G. sp. z o.o. w 1/4 części oraz na rzecz Z. sp. j. w 1/4 części.
Wnioskiem z dnia 3 marca 2020 r. H. L. jako były właściciel, wystąpił do Prezydenta Miasta Gdyni o zwrot nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] i [...] w zakresie części obecnej działki nr [...] o powierzchni [...]m². Organy odmawiając zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości wskazały na treść art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę stwierdził, że z uwagi na treść art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest możliwy zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Sąd nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w skardze, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz P. w G. stanowiło jedynie pozorną zmianę stanu prawnego, która zaszła w obrębie jednego podmiotu to jest Skarbu Państwa. Jak wynika bowiem z art. 229, prawo użytkowania wieczystego ma być ustanowione na rzecz osoby trzeciej, tj. podmiotu innego niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, w niniejszej sprawie podmiotem tym na dzień wydania decyzji przez Wojewodę Gdańskiego oraz wpisu do księgi wieczystej było P. w G., a więc podmiot odrębny od Skarbu Państwa.
W skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i naruszeniu przepisów postępowania poprzez pominięcie, tj. art. 8 § 1 k.p.a. i oparcie się jedynie na wykładni językowej przepisów u.g.n. z pominięciem Konstytucji, tj. z pominięciem zasad bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania. Natomiast w zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano na błędną wykładnie art. 229 u.g.n., art. 136 ust. 3 u.g.n., ostatecznie zarzucono naruszenie art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji poprzez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a w konsekwencji naruszenie istoty prawa własności skarżącego.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on bezzasadny. Norma z art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 8 § 1 k.p.a., którego treść jest następująca, Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. A naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie upatrują poprzez oparcie się jedynie na wykładni językowej przepisów u.g.n., jeżeli zatem skarżący kasacyjnie kwestionują dokonaną wykładnię przepisów materialnoprawnych, to właściwym jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, natomiast nie wskazano w jaki sposób błędna wykładnia ma naruszać takie zasady jak zasadę bezstronności zasadę proporcjonalności czy też zasadę równego traktowania. Stąd też sformułowane w powyższy sposób zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są niezasadne.
Przechodząc do zarzutów materialnoprawnych, to przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. z dniem 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zatem przyjęcie, że uprawnionemu podmiotowi przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, umocowane w art. 136 ust.3 u.g.n., możliwe jest w sytuacji, gdy nie zachodzi negatywna przesłanka zwrotu, wynikająca z cytowanego wyżej art. 229 u.g.n. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie przysługuje, po myśli cytowanego art. 229 u.g.n., gdy łącznie zachodzą trzy warunki: (1) wywłaszczona nieruchomość musi zostać sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego, (2) sprzedaż nieruchomości lub ustanowienie użytkowania wieczystego musi nastąpić przed 1 stycznia 1998 r., (3) prawo własności bądź prawo użytkowania wieczystego musi zostać wpisane do księgi wieczystej. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 229 u.g.n. sformułowaniem "roszczenie nie przysługuje" powoduje niemożliwość załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony domagającej się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli najpóźniej do 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 u.g.n. Dla ustalenia ziszczenia się przesłanek, o których mowa w tym przepisie nie mają znaczenia późniejsze zmiany w stanie prawnym nieruchomości albo jej części, bowiem skoro roszczenie to na dzień wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie istniało, to nie mogło "odżyć" w późniejszym okresie.
Przypomnieć należy, że art. 229 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu stanowił, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Na podstawie art. 1 pkt 93 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70) z dniem 15 lutego 2000 r. przepis ten został zmieniony w ten sposób, że wyrazy "oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej" zastąpiono wyrazami "ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej". Oznacza to, że zwrot "ustanowiono" obejmuje zarówno sposób nabycia prawa użytkowanie wieczystego w drodze czynności prawnej, jaki i z mocy prawa. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przedstawione stanowisko, zgodnie z którym nie można różnicować sposobów powstania prawa użytkowania wieczystego. Analizując treść art. 229 u.g.n. i wynikającą z niego negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, należy mieć na uwadze że okoliczność braku władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego powoduje, iż brak jest możliwości pozytywnego załatwienia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej prowadzi bowiem do utraty przez podmiot publicznoprawny możliwości dysponowania tą nieruchomością. W takich przypadkach organ nie może wydać decyzji o zwrocie nieruchomości skoro Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie posiada już tytułu prawa własności, a prawo to posiadają osoby trzecie, albo zostało ustanowione użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej. Przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie zawierają bowiem podstawy prawnej, która pozwalałaby organowi pozbawić osobę trzecią nabytego prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Wprowadzenie w art. 229 u.g.n. negatywnej przesłanki zwrotu ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. Nabyte przez osoby trzecie w dobrej wierze prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego objęte jest również ochroną konstytucyjną, w szczególności, że na przestrzeni lat niejednokrotnie dochodziło do dalszego obrotu cywilnoprawnego tymi prawami.
Odnosząc się do podnoszonej w skardze kasacyjnej argumentacji dotyczącej zarówno uzasadniania zarzutu naruszenia art. 229 ustawy, jak i wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności tego przepisu z Konstytucją, w której wskazuje się, że ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz przedsiębiorstwa państwowego nie może być traktowane jako ustanowienie na rzecz osoby trzeciej, biorąc pod uwagę, że Skarb Państw jest jedynym właścicielem przedsiębiorstwa, oraz czy ustanowienie użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej mieści się w hipotezie art. 229 ustawy, to prawidłowe stanowisko Sądu I instancji można jeszcze uzupełnić dodatkowymi argumentami. Mianowicie przypomnieć należy, że art. 128 kodeksu cywilnego w brzmieniu obowiązującym do zmiany Kodeksu cywilnego ustawą z dnia 31 stycznia 1989 r. wyrażał zasadę jednolitej własności państwowej. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 128 § 1 stanowił, że Socjalistyczna własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje niepodzielnie Państwu. § 2 W granicach swej zdolności prawnej państwowe osoby prawne wykonywają w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego uprawnienia płynące z własności państwowej. Wspomnianą ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny art. 128 otrzymał następujące brzmienie: "Własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym". Następnie ustawą konstytucyjną z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 75, poz. 444) zostały uchylone między innymi art. 12-18 Konstytucji uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r. (tj. Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36) stanowiące normatywną podstawę zróżnicowania form własności według kryterium podmiotowego i przedmiotowego poddanych odmiennym regulacjom prawnym. Od dnia wejścia w życie powołanej ustawy przywrócone zostało jednolite pojęcie własności jako przedmiotu ochrony prawnej, wyniku czego poprzedni podział na poszczególne rodzaje własności stracił wszelkie normatywne znaczenie. W wyniku kolejnej nowelizacji kodeksu cywilnego dokonanego ustawą z dnia 28 lipca 1990 r. zostały uchylone art. 126 - art. 135 stanowiące podstawę podziału na różne rodzaje własności i różnym stopniu ochrony, w tym art. 128 dotyczący własności ogólnonarodowej. W wyniku wprowadzonych zmian stanu prawnego brak podstaw do utożsamiania przedsiębiorstwa ze Skarbem Państwa.
Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 229 u.g.n. była prawidłowa. Z tego powodu należy uznać, że decyzja o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości odpowiada prawu, a zaskarżony wyrok nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących art. 229 u.g.n. powoduje, że bezprzedmiotowe są zarzuty dotyczące naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. Nietrafne jest również stwierdzenie, że doszło do naruszenia Konstytucji poprzez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a w konsekwencji naruszenia istoty prawa własności skarżącego. W postępowaniu w sprawie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może dojść do naruszenia prawa własności wnioskodawcy, albowiem w tym postępowaniu wnioskodawca nie posiada prawa własności nieruchomości. Do naruszenia prawa własności mogło dojść ale w postępowaniu wywłaszczeniowym i to wówczas gdy wywłaszczenie nastąpiło z naruszeniem prawa.
Natomiast odnosząc się do wniosku skarżących o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego bądź skorzystanie przez sąd z możliwości odmowy zastosowania art. 229 u.g.n. w związku z jego niezgodnością z Konstytucją RP, Sąd I instancji zasadnie wskazał, że wobec zaprezentowanej wykładni przepisów prawa oraz wskazanej wyżej odrębności podmiotowej przedsiębiorstw państwowych od Skarbu Państwa skład orzekający podziela zaprezentowany powyżej pogląd, iż przedsiębiorstwo państwowe jest osobą trzecią (odrębną od Skarbu Państwa), o której mowa w art. 229 u.g.n., nie dostrzegając potrzeby kierowania pytania prawnego o zgodność tego przepisu z Konstytucją RP.
Również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dopatrzył się wątpliwości co do konstytucyjności art. 229 u.g.n. Tym samym nie uznał za zasadne występowanie do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 193 Konstytucji z pytaniem prawnym. Sąd nie może bowiem występować z pytaniem prawnym dopóki sam nie wyrobi sobie poglądu prawnego w kwestii niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, a ponadto Sąd nie może uchylać się od dokonania samodzielnej wykładni prawa i zastosowania prawa ad casum. Tym samym Sąd nie może zwracać się do Trybunału Konstytucyjnego w kwestii prawidłowej wykładni norm prawnych, które mają stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia sądowego, albowiem to nie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2674/15).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.