I OSK 782/24

I OSK 782/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Aleksandra Łaskarzewska
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne
Bezrobocie
Sygn. powiązane
II SA/Sz 805/23 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2024-01-18
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1230
art. 18c
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 805/23 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 18 lipca 2023 r. nr ZPS-1.8641.1.36.2023.MN w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od A. A. na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 18 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 805/23 uchylił zaskarżoną przez A. A. decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 18 lipca 2023 r. nr ZPS-1.8641.1.36.2023.MN oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Świnoujścia z 22 czerwca 2023 r. nr 165/06/23, znak: RESI.5030.20762.2023.RJ w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Prezydent Miasta Świnoujście decyzją z 11 stycznia 2023 r. orzekł o uznaniu A. A. z dniem 2 stycznia 2023 r. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Prezydent Miasta Świnoujście decyzją z 31 marca 2023 r., po rozpoznaniu wniosku z 28 lutego 2023 r., umorzył postępowanie w sprawie przyznania stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 2 stycznia 2023 r.
Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z 19 maja 2023 r. uchylił ww. decyzję organu I instancji z 31 marca 2023 r. uznając, że postępowanie pierwszej instancji było przeprowadzone niezgodnie z przepisami prawa materialnego i formalnego.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta Świnoujście decyzją z 22 czerwca 2023 r. nr 165/06/23 odmówił przyznania stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Organ I instancji ustalił, że strona 2 stycznia 2023 r. zarejestrowała się jako osoba bezrobotna. Od 15 lipca 1998 r. strona prowadziła działalność gospodarczą, która została zamknięta z dniem 31 grudnia 2022 r. Na dzień wydania decyzji z 11 stycznia 2023 r. strona nie przedstawiła zaświadczenia ZUS o tym, w jakiej kwocie, w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. W dniu 24 stycznia 2023 r. do wniosku o rejestrację strona dołączyła zaświadczenie z ZUS, z którego wynika, że w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 30 grudnia 2022 r. podstawę wymiaru składki na ubezpieczenia społeczne stanowiła kwota wynosząca mniej niż minimalne wynagrodzenie.
Organ wyjaśnił, że przyznanie zasiłku dla bezrobotnych uzależnione jest m.in. od tego, czy podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy za okres wskazany w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.z.", stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę.
W odwołaniu strona zaznaczyła, że z uwagi na trwającą pandemię COVID-19 uzyskiwała niski dochód, który uniemożliwiał opłacanie składek ZUS w pełnej wysokości. Z tego względu, strona skorzystała z "możliwości płacenia Małego ZUS".
Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z 18 lipca 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 22 czerwca 2023 r.
Wojewoda stwierdził, że do okresu warunkującego nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie można zaliczyć okresu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, tj. od 1 lipca 2021 r. do 1 stycznia 2023 r. Podzielił stanowisko organu I instancji, że skoro w ww. okresie podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne stanowiła kwota wynosząca mniej niż minimalne wynagrodzenie to nie zostały spełnione przesłanki z art. 71 ust. 1 u.p.z. i organ jest zobligowany do odmowy przyznania prawa do zasiłku. Organ nie ma bowiem możliwości uznaniowego przyznania prawa do zasiłku, w tym także ze względu na trudną sytuację materialną i życiową.
Skargę na powyższą decyzję wniósł A. A., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę za zasadną.
Jak podkreślił Sąd I instancji, w sprawie nie jest sporne, że skarżący został uznany za osobę bezrobotną od 2 stycznia 2023 r., w związku z zaprzestaniem prowadzenia przez niego działalności gospodarczej 31 grudnia 2022 r. Spór w sprawie dotyczy tego, czy skarżącemu przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych, pomimo opłacania przez niego niższych składek ZUS, w ramach programu "Mały ZUS Plus", przez okres wymagany przepisem art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. Zdaniem Sądu I instancji, fakt odprowadzania przez skarżącego niższej składki ZUS w wymaganym ww. przepisem okresie, nie może pozbawiać prawa do zasiłku dla bezrobotnych, jeżeli skarżący korzystał w tym czasie z ustawowego zwolnienia z obowiązku opłacania pełnych składek na Fundusz Pracy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powołał art. 18c ust. 1 i ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1230 ze zm.) oraz wyjaśnił, że dokonana przez organy obu instancji wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z., poprzestająca jedynie na jego literalnym brzmieniu, prowadzi do niesprawiedliwego ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela, a ograniczenie to nie jest usprawiedliwione względami bezpieczeństwa, porządku publicznego, zdrowia, moralności publicznej czy ochroną środowiska (art. 31 ust. 3 w związku z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP). Sąd I instancji podkreślił, że sytuacja taka jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady budowania zaufania obywateli do państwa, zasadą racjonalności prawodawcy i regułami tzw. przyzwoitej legislacji. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że wskazany przepis interpretowany literalnie narusza zasady wyrażone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Na poparcie swojego poglądu Sąd powołał orzecznictwo sądowoadministracyjne (w tym wyrok NSA z 26 października 2021 r. sygn. akt I OSK 651/21). Zdaniem Sądu, sprzeczność omawianych przepisów należy usunąć w procesie wykładni prawa. Dokonując wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. należało zatem uwzględnić brzmienie art. 18c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i tym samym zapewnić spójność systemu prawa. Obywatel nie powinien bowiem ponosić konsekwencji niespójności treściowej w ramach systemu prawa.
Zdaniem Sądu I instancji, przy zastosowaniu wykładni systemowej i celowościowej, wynikający z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z., warunek przyznania prawa do zasiłku w postaci osiągania wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę ma znaczenie wtedy, gdy od wypłacanego wynagrodzenia istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Jeśli takiego obowiązku nie ma, czy też jest on częściowo zniesiony z uwagi na przewidziane ulgi w tym obowiązku, przeszkodą do przyznania bezrobotnemu prawa do zasiłku, na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z., nie może być wysokość wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę.
Sąd I instancji wskazał, że za taką wykładnią powyższego przepisu przemawia również cel wprowadzenia programu "Mały ZUS Plus". Zgodnie z intencją ustawodawcy, ulga wynikająca z ww. programu miała na celu dostosowanie wysokości obciążeń ponoszonych przez przedsiębiorców z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne do ich możliwości finansowych. Ponadto, miała wywołać rozwój przedsiębiorczości, pobudzenie aktywności zawodowej, ograniczenie tzw. szarej strefy oraz poprawę "przeżywalności" przedsiębiorstw (por. Rządowy projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu obniżenia składek na ubezpieczenia społeczne osób fizycznych wykonujących działalność gospodarczą na mniejszą skalę, VIII kadencja Sejmu, druk nr 2675, s. 8).
Z uwagi na powyższe, Sąd I instancji uznał, że przy zastosowaniu wykładni systemowej i celowościowej art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z., do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, powinien być zaliczany również okres prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby, wobec których ustawowo został zniesiony (całkowicie lub częściowo) obowiązek odprowadzania składki na Fundusz Pracy.
Z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżący w okresie 2020 r. - 2022 r. nie był objęty obowiązkiem opłacania pełnych składek na Fundusz Pracy, którą to możliwość dało mu Państwo. Zaistnienie tej okoliczności powoduje, że do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, o którym mowa w ww. przepisie, należało zaliczyć okres, w którym skarżący korzystał z ulgi w opłacaniu składek na Fundusz Pracy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Zachodniopomorski zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:
1. art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. przez jego błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, polegającą na uznaniu, wbrew literalnej wykładni tego przepisu, że skarżącemu należy się prawo do zasiłku dla bezrobotnych, pomimo że podstawę opłacanych przez niego składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzonej działalności, w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, stanowiła kwota niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę;
2. art. 18c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez jego niewłaściwą wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania w sprawie.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Złożono też oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Zatem, nie daje on organom możliwości stosowania uznania administracyjnego. W przypadku osób prowadzących działalność, przesłanka opłacania składek oznacza stan faktycznego ich uiszczania, a nie podlegania obowiązkowi uiszczania, a ponadto nie może obejmować przypadków (ustawowego) zwolnienia od obowiązku składkowego. Skoro strona, w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, nie opłacała składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności przez wymagany okres 365 dni (w wymaganej wysokości), a nie dotyczy jej zastrzeżenie z art. 104b ust. 2 ustawy, to nie można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z., warunkująca przyznanie prawa do zasiłku. Na poparcie swojego stanowiska, organ wnoszący skargę kasacyjną powołał wyrok NSA z 17 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1999/15 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z 29 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 225/17.
Jak wyjaśnił zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, nie można na gruncie art. 71 u.p.z. zrównać skutków prawnych opłacania składek na ubezpieczenie społeczne ze skutkami zwolnienia od obowiązku opłacania tych składek (tak NSA w wyroku z 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1036/07, czy w wyroku z 25 lutego 2003 r. sygn. akt II SA 3608/02). Skoro ustawodawca w art. 71 ust. 2 u.p.z. ustanowił zamknięty katalog przypadków, w których okresy nieopłacania przez płatnika składek finansowanych z własnych środków są traktowane na równi z okresami ich opłacania, a okres opłacania składek w niższej wysokości nie został tam wymieniony, to dokonanie wykładni rozszerzającej, tak jak to uczynił Sąd I instancji, musi zostać ocenione jako niedopuszczalne i nieusprawiedliwione naruszenie prawa.
Wnoszący skargę kasacyjną wskazał przy tym, że przez złożenie do ZUS wniosku o objęcie go programem "Mały ZUS Plus", skarżący sam zdecydował o czasowej (2020-2022) rezygnacji z podlegania obowiązkowi opłacania składek w dotychczasowej wysokości i o opłacaniu ich w wysokości dużo niższej, zgodnie z art. 18c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Tym samym, skarżący skorzystał z uprawnienia, a nie jak wywodzi to Sąd I instancji z ustawowego (a więc obligatoryjnego) zwolnienia z obowiązku opłacania składek w dotychczasowej wysokości.
Wnoszący skargę kasacyjną zauważył, że Sąd I instancji wskazał na ochronę praw skarżącego, które by mu przysługiwały gdyby nie korzystał z Programu "Mały ZUS Plus". Tymczasem, gdyby skarżący nie złożył dobrowolnego wniosku o objęcie go Programem, to nie korzystałby przez 36 miesięcy z przywileju możliwości opłacania niższych składek i jednoczesnego zachowania statusu czynnego przedsiębiorcy. Przy czym, możliwość skorzystania z Programu wiązała się z konsekwencjami, w tym między innymi z niemożnością spełnienia ustawowego warunku umożliwiającego przyznanie zasiłku dla bezrobotnych.
W opinii wnoszącego skargę kasacyjną, celem Programu "Mały ZUS Plus" było umożliwienie przedsiębiorcom (przez obciążenie ich niższymi niż dotychczas składkami) przetrwania gorszej koniunktury z założeniem, że w przyszłości nadal będą prowadzić swoją działalność gospodarczą na dotychczasowych warunkach, to jest z uwzględnieniem "normalnych" a nie czasowo obniżonych składek. Tymczasem, skarżący po upływie 36 miesięcy korzystania z opłacania składki w niższej wysokości, zakończył swoją działalność, nie realizując podstawowego zadania Programu. Trudno uznać za społecznie i prawnie usprawiedliwioną sytuację, gdy w stosunku do osoby przystępującej do dobrowolnego programu skutecznie stają się jedynie korzystne dla niej konsekwencje tego programu.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. i art. 18c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Skarżący kasacyjnie organ zakwestionował dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię normy prawnej wywiedzioną z tych przepisów, polegającą na uznaniu, wbrew ich literalnemu brzmieniu, że skarżącemu należy się prawo do zasiłku dla bezrobotnych, pomimo że podstawę opłacanych przez niego składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzonej działalności, w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, stanowiła kwota niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę. Zdnaiem skarżącego kasacyjnie ta wykładnia doprowadziła do niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego odnoszący się do błędnej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. i art. 18c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niewłaściwego zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie. Niewłaściwe zastosowanie zaś polega na wadliwej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, który nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Obie te formy naruszenia prawa materialnego nie wykluczają się wzajemnie (postanowienie Sądu Najwyższego z 15 października 2001 r. sygn. akt I CKN 102/99, Lex Polonica; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, WP LexisNexis, Warszawa 2006, s. 367). Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanym przypadku.
Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Istota sporu natomiast - jak słusznie zaznaczył Sąd I instancji - dotyczy tego, czy skarżącemu przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych, pomimo opłacania przez niego niższych składek ZUS, w ramach programu "Mały ZUS Plus", przez okres wymagany przepisem art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. W sporze tym nie można było jednak przyznać racji Sądowi I instancji i uznać, że fakt odprowadzania przez skarżącego niższej składki ZUS w wymaganym ww. przepisem okresie, nie może pozbawiać prawa do zasiłku dla bezrobotnych, jeżeli skarżący korzystał w tym czasie z ustawowego zwolnienia z obowiązku opłacania pełnych składek na Fundusz Pracy.
Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę.
Stosownie zaś do art. 18c ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe ubezpieczonego, o którym mowa w art. 8 ust. 6 pkt 1, którego roczny przychód z pozarolniczej działalności gospodarczej uzyskany w poprzednim roku kalendarzowym nie przekroczył kwoty 120 000 złotych, uzależniona jest od dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, zwanego dalej "dochodem z pozarolniczej działalności gospodarczej", uzyskanego w poprzednim roku kalendarzowym. Podstawa wymiaru składek, o której mowa w ust. 1, nie może przekroczyć 60% prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia ogłoszonego w trybie art. 19 ust. 10 na dany rok kalendarzowy i nie może być niższa niż 30% kwoty minimalnego wynagrodzenia obowiązującego w styczniu danego roku.
Analiza treści art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z wskazuje, że przesłanka nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych odnosząca się do podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiącej kwotę co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, ma charakter bezwzględnie wiążący i każdorazowo musi być spełniona łącznie z innymi przesłankami warunkującymi przyznanie prawa do zasiłku, a mianowicie do okresu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej przez co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, zaliczeniu podlegać mogą jedynie te dni, w których podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę.
Przepis art. 18c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, co do zasady, daje osobie prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą w określonym okresie możliwość samodzielnego ustalania wysokości podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Podstawę tę stanowi kwota deklarowana, która nie może być jednak wyższa niż 60% prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia i nie może być niższa niż 30 % kwoty minimalnego wynagrodzenia. Przedsiębiorca ma więc możliwość zadeklarowania podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne w wysokości stanowiącej równowartość minimalnego wynagrodzenie za pracę. W takim wypadku czas, w którym opłacałby on składki na ubezpieczenie społeczne w niniejszej wysokości w trakcie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania podlegałby zaliczeniu, na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z., do wymaganego okresu 365 dni opłacania tych składek, warunkującego przyznanie osobie bezrobotnej prawa do zasiłku. W związku z wyraźną dyspozycją powołanego przepisu zastrzegającą, że podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy w poszczególnych dniach stanowić może wyłącznie kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, nie sposób przyjąć, że warunek ten spełnia także przedsiębiorca, który opłacał tego rodzaju składki w wymiarze 30% wysokości minimalnego wynagrodzenia.
Nie ma więc podstaw do powielania w niniejszej sprawie tez zawartych w wyrokach NSA z 18 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 1445/12 i z 26 października 2021 r. sygn. akt I OSK 651/21, ponieważ odnosiły się one do innego stanu faktycznego i prawnego. W ówcześnie obowiązującym stanie prawnym przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy nie zawierał zastrzeżenia, że warunek opłacania składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności nie dotyczy osób wymienionych w art. 104b ust. 2 ustawy. Zastrzeżenie takie zawierały natomiast przepisy art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. c ustawy. Przepis art. 104b wprowadzony ustawą z 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. poz. 33 ze zm.), obowiązujący od 1 lipca 2009 r., uniemożliwia natomiast odprowadzanie składek na Fundusz Pracy przez osoby, które osiągnęły wiek 55 lat dla kobiet i 60 dla mężczyzn. W konsekwencji Sąd w omawianym wyroku zasadnie dostrzegł, po pierwsze nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej osób prowadzących pozarolniczą działalność w stosunku do zatrudnionych lub świadczących usługi, po drugie sprzeczność regulacji wyrażającej się z jednej strony w ustawowym braku możliwości opłacania składek przez takie osoby, a z drugiej uzależnieniem nabycia prawa do zasiłku od opłacania składek. Ustawodawca tę wadliwość regulacji usunął i z dniem 27 maja 2014 r. przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. zawiera zastrzeżenie odnoszące się do art. 104b ust. 2 ustawy. W niniejszej sprawie strona nie jest jednak osobą, o jakiej mowa w art. 104b ust. 2 u.p.z. (por. wyrok NSA z 17 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1999/15 wydany w zbliżonych okolicznościach sprawy).
Do okresu warunkującego nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie można zatem zaliczyć okresu prowadzenia przez skarżącego pozarolniczej działalności gospodarczej, tj. od 1 lipca 2021 r. do 1 stycznia 2023 r., skoro w ww. okresie podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne stanowiła kwota wynosząca mniej niż minimalne wynagrodzenie. Nie zostały bowiem spełnione przesłanki z art. 71 ust. 1 u.p.z. i organ jest zobligowany do odmowy przyznania prawa do zasiłku. Zasadnie zaznaczył Wojewoda, że organ nie ma możliwości uznaniowego przyznania prawa do zasiłku, w tym także ze względu na trudną sytuację materialną i życiową.
W konsekwencji uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W niniejszej sprawie nie istniał problem braku obowiązku opłacania składki. Sąd I instancji odwołał się natomiast do tej reguły jako argumentu pozwalającego zastosować zastrzeżenie przewidziane w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit d u.p.z., stwierdzając, że skoro warunek opłacania składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności nie dotyczy osób wymienionych w art. 104b ust. 2 ustawy, to za racjonalne należy przyjąć, że hipoteza normy z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy mieści w swoim zakresie także okresy kiedy obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie społeczne jest częściowo zniesiony z uwagi na przewidziane ulgi w tym obowiązku. Rozumowanie to zostało uzasadnione wyłącznie argumentacją analogiczną do zaprezentowanej w cytowanych powyżej wyrokach NSA odnoszących się do osób wymienionych w art. 104b ust. 2 u.p.z. Nadto należy mieć na względzie, że rozumowanie tego rodzaju może mieć zastosowanie do przypadków nieunormowanych, pod warunkiem wykazania, że przypadek nie objęty regulacją mieści się w zakresie istniejącej regulacji o charakterze uprawniającym. Takich argumentów uzasadnienie Sądu I instancji nie zawiera. Nie ma więc podstaw do odmowy zastosowania w sprawie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. w brzmieniu nadanym mu przez ustawodawcę, gdyż z porównania sytuacji innych podmiotów, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie wynika skutek dyskryminacji dla osób prowadzących działalność pozarolniczą. Wszelkie argumenty odnoszące się do art. 2 i 67 ust. 2 Konstytucji, obecne w ww. wyrokach NSA, z podanych już wyżej względów nie mogą znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ brak jest dla nich uzasadnienia. Sąd I instancji powołał się na ratio legis instytucji zasiłku dla bezrobotnych, ale nie określił, na czym ona polega.
Nie jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprzeczne z art. 2 Konstytucji uzależnienie nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych od spełnienia określonych wymagań, w tym związanych z okresem pracy i poniesieniem składek na fundusze służące świadczeniom socjalnym, jeśli nie naruszają zasad równości podmiotów objętych tymi wymaganiami. To do ustawodawcy należy ustalenie przesłanek nabycia uprawnień do zasiłku. W art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z. ilekroć ustawodawca odnosi się do przesłanki opłacania składek, stanowi o składkach podlegających obowiązkowi opłacania lub też o składkach opłacanych. Także w przypadku określonym w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. mowa jest o opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, a jedyne zastrzeżenie dotyczy wyłącznie art. 104b ust. 2 ustawy. Zasadnie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie, że przesłanka opłacania składek w przypadku osób prowadzących działalność oznacza stan faktycznego ich uiszczania, a nie podlegania obowiązkowi uiszczania, jak to ma miejsce w przypadku osób zatrudnionych i nie może zatem obejmować przypadków zwolnienia od obowiązku składkowego. Skoro strona w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, nie opłacała składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności przez wymagany okres 365 dni, a nie dotyczy jej zastrzeżenie z art. 104b ust. 2 ustawy, to nie można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z., warunkująca przyznanie prawa do zasiłku. Takie stanowisko zostało również wyrażone w wyroku NSA z 29 września 2024 r. sygn. akr I OSK 1247/24).
Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega problem rozwiązań prawnych przewidujących, z jednej strony możliwość opłacania przez przedsiębiorców w sposób preferencyjny składek na ubezpieczenia społeczne, a z drugiej strony, w sytuacji skorzystania z tej możliwości, odbierania przedsiębiorcom prawa do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych. Niewątpliwie w jakimś stopniu rozwiązaniem problemu byłoby właściwe pouczanie przedsiębiorców o takiej zależności, aby w sposób świadomy mogli skorzystać z obniżenia składek na ubezpieczenie społeczne w ramach wprowadzania różnych ulg w ich opłacaniu. Źródła takiego obowiązku należałoby poszukiwać w art. 9 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nie można jednak nie dostrzec, że taki obowiązek organu administracji publicznej (zasada udzielania informacji) mógłby aktualizować się w ramach rozwiązań prawnych dotyczących, jak w niniejszej sprawie, możliwości obniżenia składek na ubezpieczenie społeczne w ramach ulgi "Mały ZUS Plus". Dlatego może to być co najwyżej postulat de lege ferenda, postrzegany w ramach zapewniania spójności systemu prawnego, natomiast w niniejszej sprawie, która dotyczy przyznania zasiłku dla bezrobotnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł powoływać się z urzędu na zasadę wynikającą z art. 9 K.p.a.
W konsekwencji wadliwie Sąd I instancji uchylił zaskarżone decyzje odmowne, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., ponieważ skarga nie podlegała uwzględnieniu.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu wyroku Sądu I instancji i oddaleniu skargi.
Od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania odstąpiono na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a., mając na uwadze charakter pomocowy rozpoznawanej sprawy i uznając, że nie jest zasadne obciążanie skarżącego kosztami postępowania poniesionymi przez organ na etapie postępowania kasacyjnego.