I OSK 759/26

I OSK 759/26 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-05-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Monika Nowicka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 199/26 - Wyrok WSA w Warszawie z 2026-02-24
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 64 e
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
w zw. z art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2026 r., sygn. akt IV SA/Wa 199/26 w sprawie ze sprzeciwu [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Ministra Finansów i Gospodarki z dnia 5 grudnia 2025 r. nr DO-V.7617.542.2025.MG w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 lutego 2026 r. (sygn. akt VI SA/Wa 199/26) - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił sprzeciw [...] S.A z siedzibą
w [...] od decyzji Ministra Finansów i Gospodarki z dnia 5 grudnia 2025 r. nr DO-V.7617.542.2025.MG.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosły [...] S.A. z siedzibą w [...]. Wskazując na podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., Spółka zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 22 ust. 6 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, polegające na niedokonaniu prawidłowej kontroli działalności Ministra Finansów i Gospodarki w granicach wyznaczonych przedmiotem postępowania, a w rezultacie oddaleniu, zamiast uwzględnieniu sprzeciwu od decyzji Ministra z dnia 5 grudnia 2025 r., w wyniku uznania, że organ II instancji prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., pomimo że decyzja tego organu oparta jest na niewłaściwej - zawężającej wykładni art. 22 ust. 6 ww. ustawy, według której brak odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z wymienionych w tym przepisie kategorii gruntów odnosi się wyłącznie do prawa własności Skarbu Państwa, kiedy to prawidłowa - zgodna z literalnym brzmieniem przepisu wykładnia - przemawia za wyłączeniem w przypadku tych gruntów odszkodowania a limine, a więc ze skutkiem w odniesieniu do wszelkich podmiotów, którym przysługują prawnorzeczowe czy administracyjne prawa do nich;
b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 22 ust. 6 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, polegające na zaniechaniu kluczowych rozważań prawnych koniecznych dla oceny wniesionego sprzeciwu od decyzji Ministra Finansów i Gospodarki z dnia 5 grudnia 2025 r. w kontekście sformułowanych w tym sprzeciwie zarzutów, skutkujące niejasnością motywacji leżącej u podstaw oddalenia sprzeciwu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odzwierciedlającej się w lakonicznym uzasadnieniu wyroku w tym przedmiocie, wprost odżegnującym się od wykładni art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej, pomimo że była ona konieczna dla rzeczywistego, merytorycznego rozpoznania przedmiotowego sprzeciwu.
Wobec powyższych zarzutów, skarżąca Spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest przy tym podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów a które to zarzuty okazały się w tym przypadku nieuzasadnione.
Przede wszystkim nie był trafny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. Zważyć bowiem należy, że w/w przepisy mają charakter ustrojowy i jako takie zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, zaś kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Pomijając, iż w niniejszej sprawie zakres właściwości wyznacza art. 3 § 2a, a nie jak wskazuje autor skargi kasacyjnej, art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki takiej kontroli nie dokonał.
W związku z powyższym podkreślić wypada, iż przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby sprzeciw w ogóle nie został przez Sąd rozpoznany, albo rozpoznanie go opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w w/w przepisach. Natomiast wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej Spółki, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom.
Nie był również zasadny zarzut oparty na art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem
z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Wbrew stanowisku skarżącego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniało jednak powyższe wymagania a to, że skarżący nie zgadzał się z treścią sentencji wyroku oraz zawartymi w uzasadnieniu motywami nie mogło automatycznie oznaczać, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem (i to istotnym) wskazanego wyżej unormowania.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikało, że wnioskiem z 26 czerwca
2025 r. inwestor - [...] S.A. z siedzibą w [...] zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego o ustalenie odszkodowania za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], powiat [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, KW nr [...], wynikające z decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 grudnia 2021 r. o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowych na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...], obejmującej "Budowę linii elektroenergetycznej 400 kV [...]".
W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, Wojewoda Mazowiecki, decyzją
z dnia 5 września 2025 r. - działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - orzekł o umorzeniu w całości jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], powiat [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, KW nr [...]. Organ I instancji uznał bowiem, że brak było podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, albowiem w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej przedmiotowa działka należała do Skarbu Państwa i stanowiła grunt objęty obszarem kolejowym, a co za tym idzie w sprawie wystąpiła przesłanka wyłączająca możliwość ustalenia odszkodowania, o której mowa w art. 22 ust. 6 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1199, dalej jako: "specustawa przesyłowa").
Od powyższej decyzji odwołanie wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie, podnosząc, że przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewoda pominął, że spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie nie jest zarządcą infrastruktury kolejowej (jest nim spółka PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.), lecz jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a co za tym idzie jej prawo podlega ochronie, bowiem art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej nie dotyczy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.
Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Finansów i Gospodarki decyzją z dnia
5 grudnia 2025 r. - orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił, że Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie (będące użytkownikiem wieczystym spornej nieruchomości) nie są żadnym z podmiotów wymienionych w art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej. Nie ma przy tym znaczenia, że podmiot ten jest jednoosobową spółką Skarbu Państwa. Spółka ta jako państwowa osoba prawna posiada bowiem własną osobowość prawną, odrębną od Skarbu Państwa. Oznacza to, że ma swój majątek, zaciąga zobowiązania we własnym imieniu i jest niezależnym uczestnikiem obrotu gospodarczego. W ocenie Ministra, gdyby intencją ustawodawcy było pozbawienie odszkodowania innych niż Skarb Państwa państwowych osób prawnych, w tym jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, to ustawodawca by to uczynił wyraźnie wskazując, że odszkodowanie nie przysługuje przykładowo również spółkom, których jedynym udziałowcem lub akcjonariuszem jest Skarb Państwa. Takiej regulacji ustawodawca jednak nie wprowadził, co oznacza, że państwowym osobom prawnym innym niż Skarb Państwa odszkodowanie przysługuje. Prawo użytkowania wieczystego podlega ochronie analogicznej do prawa własności, a ingerencja w to prawo - np. w drodze ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości - co do zasady wymaga rekompensaty finansowej.
Konkludując, Minister stwierdził, że wykładnia przepisu art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej prowadziła do wniosku, że regulacja ta nie dotyczy użytkowników wieczystych nieruchomości, w tym spółki Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie. W związku z tym, organ odwoławczy zobowiązał Wojewodę Mazowieckiego do tego, by w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśnił, czy przysługujące spółce Polskie Koleje Państwowe S.A. prawo użytkowania wieczystego doznało uszczerbku majątkowego w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, a jeżeli taki uszczerbek faktycznie zaistniał, Minister stwierdził, że należy ustalić należne z tego tytułu odszkodowanie.
Oddalając sprzeciw wniesiony od ww. decyzji przez [...] S.A z siedzibą w [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż jest on niezasadny. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy był uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej, skoro podważenie przez Ministra zasadności umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania przez organ I instancji łączyło się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy, iż organ I instancji powinien w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśnić, czy przysługujące spółce Polskie Koleje Państwowe S.A. prawo użytkowania wieczystego doznało uszczerbku majątkowego w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, a w przypadku stwierdzenia zaistnienia tego uszczerbku – z ustaleniem należnego z tego tytułu odszkodowania. Nie mogło bowiem, zdaniem Sądu, budzić żadnych wątpliwości, że postępowanie wyjaśniające należy przeprowadzić w znacznym zakresie, co uzasadniało skorzystanie przez Ministra z kompetencji wynikającej z art. 138 § 2 k.p.a.
Sąd wskazał ponadto, że miał na uwadze, iż stanowisko Ministra opierało się na wykładni przepisu art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej odmiennej od wykładni tego przepisu dokonanej przez organ I instancji, w związku z czym zarzuty sprzeciwu do tej kwestii w głównej mierze się odnosiły. Jednak w ocenie Sądu - z uwagi na specyfikę instytucji sprzeciwu - nie było podstaw do uwzględnienia rozpoznawanego sprzeciwu w odniesieniu do tychże zarzutów.
Przyjętą przez Sąd I instancji ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji zakwestionowała w skardze kasacyjnej skarżąca Spółka, wskazując, iż – wbrew stanowisku Sądu – w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., bowiem wykładnia art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej dokonana przez organ
I instancji była prawidłowa, do czego jednak Sąd się nie odniósł w zaskarżonym wyroku.
Odnosząc się zatem do powyższego, skład orzekający pragnie wskazać, iż zakres kontroli sądowoadministracyjnej sprawy zainicjowanej sprzeciwem wyznacza art. 64e p.p.s.a., w myśl którego rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Cytowany przepis, jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu od postępowania w przedmiocie skargi. Zgodnie bowiem z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydając decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 64e p.p.s.a., sąd administracyjny zasadniczo nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących - z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. - udział w postępowaniu uczestników.
Stosownie natomiast do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z ww. przepisu wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny wystąpić łącznie. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki prawidłowo - orzekając
w granicach wynikających w art. 64e p.p.s.a. – uznał, że z uwagi na stwierdzony przez organ II instancji zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia, zasadne było wydanie decyzji kasatoryjnej, opartej na art. 138 § 2 k.p.a. Niewątpliwie bowiem,
w realiach niniejszej sprawy, ustalenia, czy spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. będąca użytkownikiem wieczystym spornej nieruchomości doznała szkód w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości wynikającym z decyzji lokalizacyjnej Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 grudnia 2021 r. (a które to szkody mogłyby stanowić podstawę ewentualnego ustalenia należnego z tego tytułu odszkodowania) miały istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, skoro organ I instancji - z uwagi na umorzenie postępowania z przyczyn przedmiotowych - do tej kwestii w ogóle się nie odnosił.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że pogląd ten nie był de facto kwestionowany
w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej wraz towarzszącą im argumentacją koncentrowały się bowiem wokół wykładni art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej, na podstawie której organ odwoławczy przyjął, iż Polskie Koleje Państwowe S.A. - jako użytkownik wieczysty spornej nieruchomości - były podmiotem potencjalnie uprawnionym do uzyskania odszkodowania i stanowiły one w tym zakresie powtórzenie zarzutów podnoszonych w sprzeciwie.
Wobec powyższego skład orzekający pragnie wskazać, że podziela w pełni stanowisko Sądu I instancji, iż z uwagi na wyżej omówioną specyfikę instytucji sprzeciwu, wypowiedzenie się na gruncie tej sprawy co do wykładni art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej stanowiłoby nieuprawioną merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji ale też decyzji pierwszoinstancyjnej. Decyzja umarzająca postępowanie, poza skutkiem procesowym, może w określonym zakresie wywoływać skutek materialnoprawny wynikający z faktu, że wydane rozstrzygnięcie kreuje dla strony prawo nabyte odnoszące się do potwierdzenia, że określone uprawnienie powstało albo obowiązek, który mógłby na stronę zostać nałożony, nie zaistniał. Natomiast ocena trafności rozstrzygnięcia przez organy zaistniałej kwestii merytorycznej (dotyczącej tego, czy art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej dotyczy użytkowników wieczystych nieruchomości, w tym spółki PKP S.A.) będzie mogła nastąpić dopiero w toku ewentualnego postępowania sądowego zainicjowanego wniesieniem skargi na decyzję administracyjną, prowadzonego z udziałem wszystkich stron postępowania administracyjnego, które niewątpliwie posiadają w tej sprawie sprzeczne interesy.
Jak słusznie bowiem akcentował Sąd Wojewódzki, szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.
W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym - z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. – stroną jest natomiast jedynie wnosząca sprzeciw spółka [...] S.A z siedzibą w [...] oraz organ Minister Finansów i Gospodarki. Ocena podnoszonej wyżej kwestii merytorycznej skutkowałaby więc naruszeniem praw innych stron postępowania administracyjnego (w tym przypadku w szczególności PKP S.A. w Warszawie), a więc podmiotów, które nie są uczestnikami postępowania sądowego w niniejszej sprawie.
Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, iż niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a, art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej.
Z tych więc przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.