I OSK 748/22

I OSK 748/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 180/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2040
art. 1 ust. 1 i 2, art. 4 i art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - t.j.
Dz.U. 2017 poz 2101
art. 21 ust. 1
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 180/21 w sprawie ze skargi Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń S.A. w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń S.A. w Warszawie kwotę 1.140 (tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 września 2021 r. (sygn. akt I SA/Wa 180/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń S.A w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 listopada 2020 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 2 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, położonej przy ul. [...] w [...], oznaczonej jako działki ew. nr [...] w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], przekształciło się w prawo własności.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego - w świetle treści przepisów art. 1 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1-4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (cyt.): "Dz. U. z 2019 r. poz. 916" a także art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276 ze zm.) - organy słusznie odmówiły wydania w/w zaświadczenia. Objęta wnioskiem przekształceniowym nieruchomość, jak wywodził Sąd, wg danych z ewidencji gruntów i budynków, w dacie 1 stycznia 2019 r. była zabudowana budynkiem użytkowanym jako budynek biurowy. Powyższe potwierdzała także decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia 13 kwietnia 2000 r., wydana na wniosek skarżącej Spółki. Zgłoszenie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku biurowego na budynek jednorodzinny mieszkalny wpłynęło do właściwego organu dopiero w dniu 14 czerwca 2019 r. a taka zmiana nastąpiła - zgodnie z treścią zaświadczenia z dnia 31 lipca 2019 r. wydanego przez Prezydenta m.st. Warszawy – od dnia 2 października 2019 r. W rezultacie – jak podkreślił Sąd Wojewódzki – w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości brak było podstaw do wydania zaświadczenia o przekształceniu, gdyż nieruchomość ta nie była zabudowana w dniu 1 stycznia 2019 r. na cele mieszkaniowe - w rozumieniu omawianej ustawy.
Ponadto Sąd Wojewódzki wyraził też zapatrywanie, że w niniejszej sprawie nie znajdował zastosowania przepis art. 13 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, gdyż z przepisu tego wynika, (cyt.): "że dla jego zastosowania grunt musi być zabudowany budynkiem mieszkalnym, a zabudowa oceniana jest przez pryzmat oddania budynków mieszkalnych do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Ponadto jak wskazuje się w doktrynie, zasady stosowania tego przepisu są takie same jak przepisów dotyczących przekształcenia na zasadach ogólnych, jedyną różnicą jest data przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, którą jest data oddania budynku mieszkalnego do użytkowania (Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Opublikowano: WKP 2019).
Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem po dacie nabycia przedmiotowej nieruchomości w 1999 r. na wniosek skarżącej spółki w 2000 r. nastąpiła zmiana sposobu użytkowania położonego na niej budynku i w ewidencji gruntów i budynków wskazano, że nieruchomość jest zabudowana budynkiem o funkcji pozostałe budynki niemieszkalne, a zmiana sposobu użytkowania budynku na mieszkalny została zgłoszona przez skarżącą spółkę dopiero 14 czerwca 2019 r., a więc po dacie wejścia w życie ustawy przekształceniowej (1 stycznia 2019 r.)."
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Powszechny Zakład Ubezpieczeń Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
1) art. 141 § 4 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez nierozpatrzenie zarzutu zgłoszonego w skardze do WSA z dnia 22 grudnia 2020 r. - odnoszącego się do naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. przez SKO oraz organ I Instancji, poprzez: wadliwe sformułowanie uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia, nie zawierające faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także nie zawierającego uzasadnienia, dla którego niemożliwe było wydanie zaświadczenia zgodnie z wnioskiem,
2) art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2040 z póżn. zm. dalej: "Ustawa") - poprzez niezastosowanie Ustawy do przedmiotowej nieruchomości,
3) art. 4 Ustawy - poprzez odmowę wydania zaświadczenia, pomimo zaistnienia przesłanek pozytywnych do jego wydania i braku zaistnienia przesłanek negatywnych do odmowy wydania zaświadczenia,
4) art. 1 ust. 1 i ust. 2 Ustawy w zw. z ustawą z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2101, z późn. zm.), w tym jej art. 21 ust. 1 - poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w/w ustawy - Prawa geodezyjnego i kartograficznego do przedmiotowej nieruchomości i niezastosowanie Ustawy do tej nieruchomości,
5) art. 13 ust. 1 Ustawy - poprzez jego błędną wykładnię wyłączającą z zastosowania Ustawy do niektórych budynków mieszkalnych, które w dniu 1 stycznia 2019 r., nie miały oznaczenia w ewidencji jako. "budynki mieszkalne", pomimo spełniania przez nie takiej funkcji w tej lub po tej dacie,
6) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez akceptację niepodjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu ustalenia stanu faktycznego oraz niezebrania i nierozpatrzenia materiału dowodowego przez SKO i organ I Instancji,
7) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 Ustawy - poprzez nieprawidłowe uznanie, że okoliczności wymagane do wydania zaświadczenia nie zachodzą, tymczasem skarżąca przedstawiła wszystkie wymagane przepisami prawa dokumenty, warunkujące wydanie zaświadczenia, a których prawdziwość nie została przez organ I Instancji, ani SKO w żaden sposób podważona oraz udowodniła przesłanki faktyczne uzasadniające wydanie zaświadczenia - w tym m.in. przedstawiła:
a. akt notarialny (wypis) repertorium A nr [...], sporządzony w dniu 1 lutego 1999 r. przez notariusza J.R., prowadzącego wówczas kancelarię notarialną pod adresem: ul. [...] w [...] - potwierdzający, że PZU SA zakupiło budynek mieszkalny jednorodzinny,
b. pismo z dnia 22 maja 2020 r., Nr [...], potwierdzające, iż budynek należący do PZU SA - został zbudowany na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym przeznaczonym na cele mieszkaniowe,
c. wypis z rejestru budynków uzyskany przez PZU SA - według stanu na dzień 30 października 2019 r., z godz. 12.38- z których to dokumentów wynika, że:
- budynek został wybudowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny, na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym przeznaczonym na cele mieszkaniowe,
- budynek został oddany do użytkowania zgodnie z prawem budowlanym, na cele mieszkaniowe,
- budynkowi od dnia 2 października 2019 r. ponownie przywrócono pierwotną funkcję – mieszkalną czyli, wszystkie przesłanki do wydania zaświadczenia zostały przez PZU SA wykazane, a fakt ten obliguje organ I Instancji do wydania zaświadczenia - zgodnie z wnioskiem PZU SA.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca Spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Ponadto skarżąca wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.
Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego w postaci: art. 1 ust. 1 i 2, art. 4 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 2040) oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (dz. U. z 2017r. poz. 2101 ze zm.) a także istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych należy stwierdzić, że nie były one zasadne.
Przedmiotowe postępowanie było prowadzone na wniosek Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie o wydanie - w trybie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - zaświadczenia potwierdzającego, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] w [...], oznaczonej jako działki ew. nr [...] w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] przekształciło się w prawo własności. Postępowanie to nie miało zatem na celu (właściwego postępowaniu administracyjnemu) wszechstronnego zebrania materiału dowodowego oraz jego oceny a następnie dokonania – w oparciu o ten materiał dowodowy – stosownych ustaleń faktycznych i ostatecznie wydania stosownego rozstrzygnięcia sprawy a sprowadzało się do albo wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem wnioskodawcy czyli podjęcia czynności materialnotechnicznej, która potwierdzała by urzędowo określone fakty lub stan prawny, albo do odmowy wydania żądanego zaświadczenia, a co z kolei winno nastąpić w formie postanowienia. Istotne było przy tym, że – zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, mógł wprawdzie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, ale tylko "w koniecznym zakresie" a postanowienie – w myśl art. 123 § 2 k.p.a. – mogło dotyczyć tylko poszczególnej kwestii wynikłej w toku postępowania, zatem nie mogło rozstrzygać o istocie sprawy. W rezultacie więc, jak wskazuje się w doktrynie, braki w procedurze dotyczącej wydania zaświadczenia mogły i powinny być uzupełniane poprzez odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących postępowania jurysdykcyjnego, ale jedynie w ograniczonym, niezbędnym zakresie (vide: Barbara Adamiak, Janusz Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2017, str. 1001).
Biorąc powyższe pod uwagę należało zatem uznać, że dokumentacja, którą dysponował organ była w tym przypadku wystarczająca do podjęcia określonej czynności, natomiast to, czy powinna być to czynność materialnotechniczna czy wydanie orzeczenia w postaci postanowienia, było już uzależnione od wykładni prawa materialnego. Z tego więc powodu zarzuty oparte na art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie były w tym przypadku zasadne.
Poza tym nie można też było mówić, że zaskarżony wyrok w sposób istotny naruszał art. 141 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli zaś w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Powyższe wymagania spełniał zaskarżony wyrok. Okoliczność natomiast, że Sąd Wojewódzki nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, w sytuacji, w której, nie wszystkie jej zarzuty były istotne dla rozstrzygnięcia, nie mogło świadczyć o istotnym naruszeniu omawianego uregulowania.
W analizowanym stanie faktycznym rozstrzygające znaczenie miały natomiast kwestie materialnoprawne.
Jak przedstawiono to na wstępie, wnioskiem z dnia 19 grudnia 2019 r. Powszechny Zakład Ubezpieczeń S.A. z siedzibą w Warszawie wystąpił o wydanie - w trybie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - zaświadczenia potwierdzającego, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] w [...], oznaczonej jako działki ew. nr [...] w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] przekształciło się w prawo własności.
Postanowieniem z dnia 2 października 2020r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt przekształcenia wspomnianego prawa a postanowieniem z dnia 25 listopada 2025 r. – orzekając w postępowaniu zażaleniowym – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji.
Oceniając legalność w/w postanowienia Kolegium, Sąd Wojewódzki, przedstawiając istotne w tej materii uregulowania prawne, oddalił skargę PZU SA. Stwierdził bowiem, że skoro z danych zgromadzonych w ewidencji gruntów i budynków wynikało, iż w dacie 1 stycznia 2019 r. przedmiotowa nieruchomość była zabudowana budynkiem użytkowanym jako budynek biurowy i dopiero na skutek dokonania przez skarżącą w dniu 14 czerwca 2019 r. zgłoszenia w sprawie zmiany sposobu użytkowania w/w budynku doszło w dniu 2 października 2019 r. zmiany jego funkcji z budynku biurowego na budynek mieszkalny, to brak było podstaw do wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa, gdyż nieruchomość ta nie była zabudowana w dniu 1 stycznia 2019 r. na cele mieszkaniowe - w rozumieniu omawianej ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.
Jednocześnie Sąd Wojewódzki nie zgodził się ze stroną skarżącą, że w niniejszej sprawie mógł mieć zastosowanie przepis art. 13 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., gdyż – jak ocenił - sporny grunt nie był zabudowany budynkiem mieszkalnym.
Z tym stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca spółka, która w skardze kasacyjnej podnosiła, że z przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów nie wynika, aby miała do niej zastosowanie ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (przepisy dotyczące ewidencji gruntów lub kartoteki budynków) a wynika z niej, iż chodzi tu o stan faktyczny, w jakim charakterze dany budynek został wybudowany. Budynek zaś budynek usytuowany na spornym gruncie był wybudowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny i jednocześnie grunt na którym został on wzniesiony był przeznaczony na cele mieszkaniowe. Podkreślano przy tym, że w/w budynek został oddany do użytkowania zgodnie z prawem budowlanym, właśnie na cele mieszkaniowe. Przeznaczenie budynku usytuowanego przy ul. [...] następnie zostało wprawdzie zmienione (na biurowy), ale w dniu 2 października 2019 r. ponownie zmieniono jego funkcję na budynek mieszkalny.
Ponadto skarżąca wskazywała także na regulację prawną zawartą w art. 13 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, zwracając przy tym uwagę na fakt, że celem ustawodawcy było w tym przypadku uwłaszczenie wszystkich nieruchomości mieszkalnych, wskazanych w art. 1 ust. 2 cyt. ustawy, a wobec tego także budynki, które dopiero po 1 stycznia 2019 r. spełnią określone w tej ustawie warunki, powinny zostać objęte przekształceniem z mocy prawa. Odwołując się zatem w tym zakresie do poglądów doktryny (vide: Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Witold Modzelewski (red.), Wiktor Klimiuk, Przemysław Szymczyk, Beata Rogalska, Warszawa 2020, s. 5), skarżąca akcentowała, że jedyną różnicę w tym przypadku stanowiłaby tylko data przekształcenia. Byłby to bowiem dzień spełnienia w/w warunków.
W rezultacie – zdaniem skarżącej - zarówno organ I Instancji, jak i Kolegium w zaskarżonym postanowieniu (a co następnie zaakceptował Sąd Wojewódzki) przyjęły błędną wykładnię art. 13 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, która wyłączała zastosowanie jej do budynków mieszkalnych, które w dniu 1 stycznia 2019 r. nie miały w ewidencji gruntów i budynków statusu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 cyt. ustawy, data 1 stycznia 2019 r. nie jest bezwzględnie wiążącą datą dla przekształcenia - z mocy prawa - gruntów będących w użytkowaniu wieczystym (na których znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne) w prawo własności. Skoro zaś do budynków mieszkalnych jednorodzinnych - może być zastosowana inna data, niż 1 stycznia 2019 r. i w konsekwencji znajduje zastosowanie art. 1 ust. 1 i ust. 2 omawianej ustawy, to brak było przeszkód, aby do przedmiotowej nieruchomości nie mogły mieć zastosowania w/w przepisy, tym bardzie, iż nieruchomość ta spełniała - na dzień 1 stycznia 2019 r. faktycznie wymogi budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Biorąc zatem powyższe pod uwagę, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, opublikowana w Dzienniku Ustaw z 2020 r. poz. 2040 (wadliwie - z uwagi na datę zaskarżonego postanowienia - wskazanym w zaskarżonym wyroku jako Dziennik Ustaw z 2019 r. poz. 916), reguluje przekształcenie - z mocy samego prawa - prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tego rodzaju gruntów, przewidując - jako zasadę podstawową - iż do owego przekształcenia praw dochodzi w dniu 1 stycznia 2019 r., o ile dany grunt w tej dacie był zabudowany na cele mieszkaniowe (art. 1 ust. 1 ustawy).
Pod pojęciem gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, ustawodawca rozumie zaś sytuację, w której nieruchomości zabudowane są wyłącznie budynkami:
1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub
2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub
3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
Dodatkową regulację prawną w tym zakresie przewiduje ponadto art. 1a omawianej ustawy, nakazujący stosowanie jej przepisów w określonych przypadkach również do gruntów zabudowanych innymi niż mieszkalne budynkami.
Jak z powyższego zatem wynika, przytoczone regulacje prawne, występując samodzielnie, nie mogły w niniejszej sprawie stanowić podstawy do wydania wnioskowanego przez skarżącą zaświadczenia. W analizowanym przypadku nie było bowiem sporne, że w dniu 1 stycznia 2019 r. budynek posadowiony na gruncie położonym w [...] przy ul [...], w stosunku do którego to gruntu skarżącej przysługiwało prawo użytkowania wieczystego, nie miał statusu budynku mieszkalnego. Jak wynikało to z treści wpisów istniejących w ewidencji gruntów i budynków, w dniu 1 stycznia 2019 r. w/w budynek był budynkiem biurowym. Skład orzekający podziela zaś stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że skoro, zgodnie z art. 21 ust.1 – ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonego postanowienia), podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, to - jak wskazuje się w doktrynie – oznaczało, iż zamiarem ustawodawcy przy wprowadzaniu zawartej w przytoczonym wyżej przepisie ogólnej klauzuli związania danymi ewidencyjnymi było uporządkowanie i ujednolicenie sposobu postrzegania szeregu istotnych parametrów nieruchomości i to w ogólnym kontekście (wymiaru podatków, statystyki, planowania przestrzennego, prowadzenia ksiąg wieczystych itd.). Z tego powodu zasadne było więc, w tym zakresie, stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż powyższy przepis wprowadzał bezwzględne związanie wpisami zawartymi w ewidencji gruntów i budynków również dla potrzeb stosowania komentowanej ustawy (vide: Łukasz Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz Opublikowano: WKP 2019).
Dodać przy tym trzeba, że skoro przedmiotowe postępowanie było prowadzone w przedmiocie wydania zaświadczenia, to w tego rodzaju postępowaniu – jak wcześniej to już zasygnalizowano – organ nie przeprowadzał postępowania dowodowego, właściwego postępowaniu, w którym następuje rozstrzygniecie o prawach i obowiązkach strony. W związku z tym, w postępowaniu zaświadczeniowym organ winien potwierdzić jedynie to co wynikało z odpowiednich rejestrów publicznych lub innych danych do których miał dostęp.
Z tych zatem względów zarzut kasacyjny oparty na błędnej wykładni art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy przekształceniowej w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2101, z późn. zm.) również nie był zasadny. Dodać też w tym miejscu wypada, że w dacie orzekania przez Kolegium w/w ustawa obowiązywała wersji opublikowanej w Dzienniku Ustaw z 2020 r. poz. 276 (a nie jak wskazano w skardze kasacyjnej: Dz. U. z 2017 r. poz. 2101)
Odrębną jednak sytuację, a która również prowadzi do przekształcenia – z mocy prawa - prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tzw. "opóźnione przekształcenie"), normuje art. 13 ust. 1 omawianej ustawy.
Zgodnie z jego treścią, jeżeli po dniu 1 stycznia 2019 r. na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.), prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Przepisy art. 2 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio.
W związku z tym w doktrynie powszechnie wskazuje się, że zasady stosowania tego ostatniego przepisu są takie same, jak przepisów dotyczących przekształcenia na zasadach ogólnych, a jedyną różnicą jest tylko data przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w prawo jej własności, gdyż w tym ostatnim wypadku datą tą nie jest dzień 1 stycznia 2019 r. a jest nią data oddania budynku mieszkalnego do użytkowania.
Zawarcie w omawianej ustawie regulacji, przewidzianej w art. 13 ust. 1, w dodatkowy zatem sposób świadczy o intencjach, jakie przyświecały ustawodawcy przy uchwalaniu powyższej ustawy. Jak czytamy bowiem w uzasadnieniu jej projektu, wolą rządowego projektodawcy było w tym przypadku usprawnienie dotychczasowych procesów przekształcania praw użytkowania wieczystego na gruntach zabudowanych budynkami mieszkalnymi (vide: uzasadnienie projektu ustawy VIII 2673).
Jednocześnie doktryna zwraca też uwagę, że pod użytym przez ustawodawcę określeniem "oddania do użytkowania" winno się rozumieć dopełnienie odpowiednich procedur umożliwiających przystąpienie do faktycznego użytkowania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. W związku z tym, pojęcie "oddania do użytkowania" obejmowałoby zarówno dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jak również - w stosunku do istniejących obiektów – zmianę sposobu ich użytkowania o tyle jeżeli chodzi o zmianę sposobu, dokonaną w trybie art. 71 Prawa budowlanego. Powyższa wykładnia znajduje bowiem uzasadnienie w celach ustawy przekształceniowej a brak jest podstaw do różnicowania gruntów z punktu widzenia unormowania zawartego w omawianym przepisie (vide: Ł. Sanakiewicz, op. cit.).
W ocenie składu orzekającego, istotne jest także, że przy odmiennej od wyżej przedstawionej wykładni w/w przepisu, zawarta w nim norma prawna nie jest w ogóle zrozumiała. Jak wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2024 r. (sygn. akt I OSK 2120/22), literalne odczytywanie art. 13 ust. 1 ustawy z 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów prowadzi do wewnętrznej sprzeczności. Z jednej strony bowiem przepis wprowadza warunek zabudowania gruntu, czyli istnienia zabudowy mieszkaniowej na gruncie na dzień 1 stycznia 2019 r., z drugiej zaś - stanowi o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania, czyli obiektu, który na dzień 1 stycznia 2019 r. może w ogóle nie istnieć. W związku z tym w powyższym wyroku, a który dotyczył analogicznego stanu faktycznego, jaki zachodził w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż - z punktu widzenia art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej - nie ma znaczenia okoliczność, czy przedmiotowa nieruchomość była w przeszłości "zabudowana" na cele handlowo-usługowe oraz, że przed dniem 1 stycznia 2019 r. nieruchomość ta była oddana do użytkowania na inny cel. Ważne jest jedynie to, czy grunt, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy, był zabudowany na cele mieszkaniowe w dacie oddania budynku mieszkalnego do użytku. O ile warunek ten został spełniony, to prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu przekształciło się w prawo własności z mocy prawa.
Pogląd ten podziela skład orzekający w przedmiotowej sprawie, przyjmując – jak wyżej to wyjaśniono - że pod pojęciem oddania budynku mieszkalnego do użytku należy rozumieć dopełnienie odpowiednich procedur umożliwiających przystąpienie do faktycznego użytkowania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem.
Z tych więc powodów zarzut kasacyjny oparty na art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej przez jego nieprawidłową wykładnię i błędne uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania do budynków, co do których przeprowadzono zmianę sposobu użytkowania, okazał się usprawiedliwiony. Następstwem zaś tego jest to, że za skuteczne należało uznać także zarzuty procesowe oparte na art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wydanie przez organ postanowienia opartego na wadliwej wykładni prawa materialnego należało bowiem traktować jako wydanie orzeczenia nieprawidłowo uzasadnionego oraz z istotnym naruszeniem w tym przypadku prawidłowej oceny dowodów. Z uwagi zaś, że te okoliczności nie zostały wzięte pod uwagę i właściwie rozważone przez Sąd I instancji skutkowało to uznaniem, że zaskarżony wyrok został wydany z obrazą prawa materialnego oraz w sposób istotny naruszał przepisy postępowania.
Przy ponownym więc rozpoznaniu sprawy organy, prowadząc postępowanie zaświadczeniowe, winny ocenić wniosek Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń S.A w Warszawie mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię prawa materialnego.
W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna była skuteczna a jednocześnie istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona - z mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w zw. z art. 193 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego za obie instancje oparto na art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.