I OSK 720/24

I OSK 720/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Mariola Kowalska
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Ke 397/23 - Wyrok WSA w Kielcach z 2023-10-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 901
art. 41 pkt 1
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 1691
art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 października 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 397/23 w sprawie ze skargi D. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 25 maja 2023 r. nr SKO.PS-80/3431/2082/2023 w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 4 października 2023 r. sygn. II SA/Ke 397/23 oddalił skargę D. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 25 maja 2023 r. znak: SKO.PS-80/3431/2082/2023 w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego.
Skargę kasacyjną od wyroku złożyła D. Ż. – reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu - zarzucając Sadowi pierwszej instancji:
1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt. 1 ppsa - art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji przyznanie specjalnego zasiłku celowego w kwocie [...] zł która to kwota jest znacznie zaniżona w odniesieniu do szczególnych okoliczności - sytuacji życiowej, w tym materialnej skarżącej, co w konsekwencji powoduje, że przyznany zasiłek nie spełnia w ogóle celu na jaki został przyznany;
2) w granicach wskazanych w art. 174 pkt. 2 ppsa - art. 145 § 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, a w konsekwencji uznaniu, że przyznany specjalny zasiłek celowy w kwocie [...] zł jest w pełni zasadny, podczas gdy sytuacja życiowa i materialna skarżącej wymaga przyznania zdecydowanie większej kwoty której organ i Sąd tak naprawę nie ustalił utrzymując, że skarżąca sama takiej kwoty nie wskazała choć to na organie spoczywał ten obowiązek.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacynej na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2026, poz. 143 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Na wstępie należy poczynić uwagę porządkującą, bowiem choć skarga kasacyjna formułuje zarzuty naruszenia przepisów "k.p.a." oraz "ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej", to jednocześnie nie precyzuje aktów prawnych. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą odpowiednio: ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 645 – dalej jako: "k.p.a.") oraz ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901- dalej jako: "u.p.s") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja wydana na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. Przepis ten reguluje zasady przyznawania specjalnego zasiłku celowego, który jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Literalnie wskazuje na to posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "może być przyznany". Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że kontrola sądu administracyjnego w takiej sprawie jest ograniczona. Nie polega ona na zastąpieniu organu w ocenie, czy pomoc należało przyznać, lecz na sprawdzeniu, czy organy zgromadziły materiał potrzebny do rozstrzygnięcia, rozważyły okoliczności istotne dla zastosowania art. 41 ust. 1 u.p.s. i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.
W rozpatrywanej sprawie zarówno organy orzekające jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przyjęły, że sytuacja skarżącej stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 ust. 1 u.p.s. uzasadniający przyznanie specjalnego zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu leków, uregulowania rachunku za energię elektryczną i na dofinansowanie do zakupu żywności w styczniu 2023 r. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostawała wysokość przyznanego świadczenia.
Niezasadnie Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.
Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że tym wymogom organy sprostały, bowiem w sprawie nie istniały istotne, niewyjaśnione wątpliwości, które pozostawały w bezpośrednim związku z przesłankami rozstrzygnięcia. Analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że organy zgromadziły materiał wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Ustaliły wysokość dochodu skarżącej, jej sytuację rodzinną, zdrowotną, mieszkaniową i majątkową. Nie można więc przyjąć, że rozstrzygnięcie zapadło bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy w rozumieniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Brak było także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. Nie każdy przypadek ustalenia, że doszło do naruszenia przepisów postępowania skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Celem przepisów procesowych jest skonkretyzowanie stosunku materialnoprawnego. Przepisy te nie mają wartości samoistnej i nie są celem, lecz narzędziem postępowania administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2021 r. sygn. II OSK 246/21). Dlatego przesłanką uchylenia decyzji administracyjnej z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, również stawiając zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. nie wskazano w skardze kasacyjnej, aby zarzucane uchybienie w jakikolwiek sposób wpływało na wynik postępowania.
Przyznanie specjalnego zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu leków, uregulowania rachunku za energię elektryczną i na dofinansowanie do zakupu żywności w styczniu 2023 r. w wysokości mniejszej niż oczekuje skarżąca, realizuje podstawową zasadę prawa pomocy – zasadę pomocniczości (subsydiarności) wspierając skarżącą w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej, w której się znalazła. Zaakcentować trzeba, że skarżąca korzysta z pomocy społecznej regularnie od listopada 1989 r. W 2022 r. skarżącą objęto wsparciem w formie specjalnych zasiłków celowych m.in. również na zakup leków, a ponadto objęta była pomocą w formie specjalistycznych usług opiekuńczych od stycznia do grudnia, świadczonych przez opiekunkę domową w wymiarze 3 godziny 5 razy w tygodniu w dni powszednie i 2 godziny w soboty, niedziele i dni świąteczne przy całkowitym zwolnieniu z odpłatności. Również w 2023 r. skarżąca została objęta pomocą w formie: specjalistycznych usług opiekuńczych od stycznia do grudnia, świadczonych przez opiekunkę domową oraz specjalnego zasiłku celowego. Zasadność złożonej w niniejszej sprawie skargi musiała być oceniana z uwzględnieniem pełnego kontekstu tej sprawy. Skoro organ już realizuje wobec skarżącej obowiązki pomocowe w znacznym zakresie, to jej kolejny wniosek musiał być oceniany przez pryzmat całości udzielonego wsparcia. Konieczne było dokonanie gradacji zgłoszonego żądania w kontekście nie tylko interesu osoby wnioskującej, ale również interesu innych osób potrzebujących oraz ograniczonych środków przeznaczonych na pomoc społeczną. Takiej oceny w badanej sprawie dokonano.
W świetle powyższego, oczekiwanego rezultatu przynieść nie mógł również zarzut naruszenia przepisu art. 41 pkt 1 u.p.s. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że dochód skarżącej przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Zatem zasadnie organy rozpoznały wniosek skarżącej na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. Sam fakt, że w sytuacji skarżącej ziściła się przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie może być utożsamiany z koniecznością przyznania specjalnego zasiłku celowego w wysokości oczekiwanej przez wnioskodawczynię. Zaskarżona decyzja została wydana w ramach uznania administracyjnego, co obligowało organ do dokonania gradacji zgłoszonego żądania w kontekście nie tylko interesu osoby wnioskującej, ale również interesu innych osób potrzebujących oraz ograniczonych środków przeznaczonych na pomoc społeczną.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz, czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz wszechstronność oceny faktów. Podlega jej samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 26 marca 2026 r., sygn. akt I OSK 838/25).
Takiej oceny organy w rozpatrywanym przypadku dokonały, a Sąd podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w sprawie nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Z jednej strony organ pomocowy wziął bowiem pod uwagę trudną sytuację finansową i życiową skarżącej, z drugiej strony wziął pod uwagę interes społeczny wyrażający się w konieczności udzielenia wsparcia również innym osobom potrzebującym, przy ograniczonych środkach przeznaczonych na pomoc społeczną.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.