I OSK 712/25

I OSK 712/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SAB/Wa 223/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-01-09
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 § 1, art. 133 § 1, art. 174, art. 175, art. 176 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu 10 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 stycznia 2025 r., sygn. akt I SAB/Wa 223/24 w sprawie ze skargi J. O. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 stycznia 2025 r., I SAB/Wa 223/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA): stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii (obecnie: Minister Finansów i Gospodarki; dalej: Minister) dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku J. O. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, która to bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 1); umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Ministra do wydania aktu (punkt 2); oddalił skargę w pozostałej części (punkt 3); zasądził od Ministra na rzecz skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Od przywołanego wyroku skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik skarżącej, zaskarżając to orzeczenie w części dotyczącej stwierdzenia, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz w części oddalającej skargę. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: (1) art. 134 § 1 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku rozstrzygnięcia w granicach sprawy zarzutu skargi dotyczącego przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr MT-Odw/59/69 z dnia 15 maja 1969 r. oraz decyzji Prezydium Rady narodowej w m. st. Warszawie nr GKM-04-6210/115/69/EG odmawiających ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] w W., Hip. [...], znak: [...]; (2) art. 133 § 1 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na pominięciu przy wydaniu wyroku pełnej dokumentacji akt sprawy (postępowania nieważnościowego) i oparcie ustalenia o braku rażącego charakteru bezczynności organu wyłącznie na fragmentach tych akt dokumentujących dokonanie przez organ nielicznych, pojedynczych działań w ciągu ponad 9 lat; (3) art. 6, art. 7, art., 7b, art., 8 § 1, art.,12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i 2 k.p.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy - w związku z jednoczesnym naruszeniem przepisów: art. 2, art. 7, art. 8, art. 45 ust. 1, art., 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. polegającym na braku ich stosowania, tj. na w pełni dowolnym, bezpodstawnym uznaniu, że naruszenie przez organ wyżej wskazanych przepisów KPA nie miało rażącego charakteru - w sytuacji gdy bezczynność organu była skutkiem niewystarczających oraz niewystarczająco efektywnych prób działania organu w kierunku zakończenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy, a także zlekceważenia słusznych interesów i praw skarżącej wynikających z ww. konstytucyjnych zasad porządku prawnego RP.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za zmianą zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części poprzez jego uchylenie, a następnie orzeczenie, że w postępowaniu w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 15 maja 1969 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady narodowej w m.st. Warszawie, Minister dopuścił się bezczynności i przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa; oraz argumentację mającą przemawiać za ewentualnym uchyleniem zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazaniem w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r., poz. 935 t.j.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.
Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd wojewódzki stanowiąc, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając skargę sąd ma obowiązek badania wszelkich aspektów sprawy mających znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego aktu (w tej sprawie braku jego wydania), a więc chodzi w tym przypadku o obowiązek zbadania nie wszelkich, a jedynie istotnych aspektów sprawy. W judykaturze trafnie wskazuje się, że art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, a dla skutecznego powołania się na naruszenie tego przepisu, konieczne jest powiązanie go z przepisami, których złamania przez organ administracji nie dostrzegł sąd. Nadto zarzut ten może być usprawiedliwiony tylko wtedy, gdy w postępowaniu administracyjnym dopuszczono się uchybień na tyle istotnych, a jednocześnie oczywistych, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów podniesionych w skardze (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach wyroków z 22 maja 2014 r., I OSK 782/13; z 16 marca 2016 r., I GSK 1867/14; z 13 lutego 2014 r., II GSK 1932/12). W rozpoznawanej sprawie powyższe warunki nie zostały jednak spełnione. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnego innego przepisu prawa, który Sąd I instancji powinien wziąć pod uwagę z urzędu i z którym wiąże zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Tymczasem kontrola kasacyjna sprawowana przez NSA - poza przesłankami nieważności postępowania uwzględnianymi z urzędu - dokonywana jest wyłącznie przez pryzmat i w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te dla swej skuteczności powinny zostać poprawnie skonstruowane, ponieważ NSA nie posiada kompetencji do konkretyzowania zarzutów kasacyjnych, ich uściślania, korygowania, czy uzupełniania.
Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. jest niezasadny. Zgodnie z ugruntowanym poglądem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie, naruszenie wyrażonej w przywołanym przepisie zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (zob. np. uzasadnienie wyroku NSA z 28 maja 2025 r., I OSK 1412/24; z 14 maja 2025 r., III FSK 173/24; z 8 lipca 2025 r., I GSK 494/24; z 29 lipca 2025 r., III OSK 160/25). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Skarżąca kasacyjnie - w kontekście ustalenia przez Sąd I instancji braku rażącego charakteru bezczynności Ministra - zarzuca pominięcie przy wydaniu wyroku pełnej dokumentacji akt spawy (postępowania nieważnościowego) nie wskazując jednak, jakie konkretnie dokumenty, które miałyby w tym zakresie znaczenie dla rozstrzygnięcia, zostały pominięte przez WSA. Trzeba mieć na uwadze, że postępowanie w sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma na celu rozpoznania sprawy głównej, zatem odmienny jest zakres postępowania dowodowego prowadzonego w tych dwóch postępowaniach. Należy również odróżnić sytuację, w której sąd wojewódzki orzeka na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy. Rozstrzygnięcie sprawy w sposób odmienny od oczekiwań skarżącego nie stanowi o uchybieniu normy wyrażonej w przywołanym przepisie prawa.
Także ostatni z zarzutów nie mógł doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, ponieważ naruszenia wskazanych przepisów procedury administracyjnej przypisano w skardze kasacyjnej organowi administracji. Tymczasem, zgodnie z art. 174 p.p.s.a, skargę kasacyjną należy oprzeć na zarzutach naruszenia prawa przez Sąd I instancji. Postępowanie sądowoadministracyjne jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny kontroluje bowiem prawidłowość wydania decyzji administracyjnej przez pryzmat zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa proceduralnego. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej może być zatem przedmiotem zarzutu kasacyjnego wobec Sądu I instancji przy wykazaniu, że Sąd ten dokonał błędnej ich wykładni lub niewłaściwie je zastosował. Przepisy procedury administracyjnej normują bowiem postępowanie przed organami administracji, dlatego ich naruszenie przez sąd administracyjny może być oceniane jedynie w sposób określony w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W związku z powyższym w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów procedury administracyjnej w sposób wskazany w zarzucie kasacyjnym. Mając natomiast na uwadze, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Obowiązek ten jest bowiem jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 p.p.s.a. wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami p.p.s.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.