Pełny tekst orzeczenia I OSK 699/09

I OSK 699/09 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2009-06-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-05-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6142 Szkoły wyższe niepaństwowe, w tym zawodowe
Hasła tematyczne
Szkolnictwo wyższe
Sygn. powiązane
I SA/Wa 168/09 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2009-02-27
Skarżony organ
Komisja Akredytacyjna
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 3 § 2 pkt. 4, art. 58 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 4, art. 141 § 4, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
art. 33 ust. 1, art. 49 ust. 1 i 4, art. 11 ust. 6
Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 168/09 odrzucające skargę U. w Warszawie na uchwałę Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej nadania uprawnień do prowadzenia kształcenia na kierunku "prawo" postanawia: oddalić skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 168/09 odrzucił skargę U. w Warszawie na uchwałę Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej nadania uprawnień do prowadzenia kształcenia a kierunku "prawo".
W uzasadnieniu tego postanowienia wskazał, iż pismem z dnia 22 grudnia 2008 r. U. w Warszawie wniosła za pośrednictwem Państwowej Komisji Akredytacyjnej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], którą po rozpatrzeniu wniosku powyższej Uczelni o ponowne rozpatrzenie sprawy nadania uprawnień do prowadzenia kształcenia na kierunku "prawo" na poziomie jednolitych studiów magisterskich, nie znalazło argumentów uzasadniających zmianę negatywnej opinii wyrażonej w uprzednio podjętej uchwale z dnia [...] września 2008 r. nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżone postanowienie stwierdził, że zaskarżona uchwała Państwowej Komisji Akredytacyjnej nie stanowi aktu ani czynności z zakresu administracji publicznej i w związku z tym nie podlega jurysdykcji administracyjnej, ani nie może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny.
W opinii Sądu pierwszej instancji zaskarżona uchwała Państwowej Komisji Akredytacyjnej została wydawana przez podmiot nie będący dysponentem władztwa publicznoprawnego. Uchwała ta nie konkretyzuje żadnego stosunku administracyjnego, ponieważ Komisja nie ma uprawnień do rozstrzygania we władczy sposób o prawach i obowiązkach strony. Ten charakter uchwał podejmowanych przez Państwową Komisję Akredytacyjną przesądza, że nie mogą być one uznane za czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a., w związku z czym nie mieszczą się w katalogu aktów publicznoprawnych, mogących być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że stosownie do treści art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), organem sprawującym nadzór nad uczelniami (publicznymi i niepublicznymi) w zakresie zgodności działań uczelni z przepisami prawa i statutem oraz z treścią udzielonego pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, a także nad prawidłowością wydatkowania środków publicznych jest minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego. Wobec tego Państwowa Komisja Akredytacyjna nie jest organem nadzoru nad uczelniami, ani nawet organem administracji publicznej, gdyż szczegółowy tryb postępowania przed Komisją nie został uregulowany w drodze aktu o charakterze powszechnie obowiązującym, lecz w statucie Komisji, a zatem jej działalność nie jest objęta właściwością sądów administracyjnych. Komisja nie jest właściwa, gdyż nie posiada uprawnień do rozstrzygania we władczy sposób o prawach i obowiązkach uczelni. O sytuacji prawnej uczelni jest władny orzec tylko minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, który w drodze decyzji odmawia, bądź nadaje uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia, wydanej po zasięgnięciu opinii Państwowej Komisji Akredytacyjnej. Tak więc to decyzja ministra jest aktem, który kształtuje prawa lub obowiązki administracyjnoprawne na podstawie powszechnie obowiązującego prawa. Postępowanie uchwałodawcze prowadzone przed Państwową Komisją Akredytacyjną jest natomiast postępowaniem odrębnym, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś sama opinia w sprawie przyznania uczelni uprawnień do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia bądź ocena jakości kształcenia na danym kierunku, nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków uczelni wynikających z przepisów prawa.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła U. w Warszawie zaskarżając je w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę weryfikacji na drodze sądowej czynności administracji publicznej mającej wpływ na prawa i obowiązki strony.
2. naruszenie przepisów postępowania
a) art. 58 §1 w zw. z art. 3 §2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270, dalej zwane jako P.p.s.a.) poprzez błędne przyjęcie, ze uchwały Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej nie podlegają jurysdykcji sądów administracyjnych jako czynności nie będące czynnościami z zakresu administracji publicznej
b) naruszenie art. 141 §4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia stanowiska skarżącej przedstawionego w skardze z 22 grudnia 2008 r., a w szczególności przywołanej tam argumentacji dotyczącej dopuszczalności zaskarżania uchwał Państwowej Komisji Akredytacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Powołując się na wyżej wymienione podstawy skargi kasacyjnej strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, iż orzecznictwo sądownictwa administracyjnego w przedmiocie możliwości kwestionowania uchwał Państwowej Komisji Akredytacyjnej (dalej zwana jako PKA) w drodze skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie jest jednolite, na poparcie czego przytoczyła liczne fragmenty wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z przedstawionymi rozbieżnościami orzecznictwa sądowoadministracyjnego w zakresie dopuszczalności kontroli sądowej uchwał PKA strona skarżąca przytoczyła poglądy doktryny w zakresie przepisów ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym dotyczących kryterium charakteru podmiotu wykonującego administrację publiczną oraz możliwości zaskarżenia aktów administracyjnych.
Zarzuciła Sądowi pierwszej instancji, iż w uzasadnieniu postanowienia z 27 lutego 2009 r. nie ustosunkował się do przywołanego w skardze orzecznictwa, a w szczególności wyroku z 16 października 2001 r. (sygn. akt: I SA 1325/00). Zwróciła uwagę, że wskazane orzeczenie wydane zostało na podstawie nieobowiązującej ustawy z 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych, jednak uprawnienia Państwowej Komisji Akredytacyjnej, jej usytuowanie w systemie organów szkolnictwa wyższego oraz przewidziany w obowiązującej ustawie, Prawo o szkolnictwie wyższym, sposób działania odpowiada rozwiązaniom przyjętym w poprzednim stanie prawnym. Z tego powodu zdaniem Skarżącej, Sąd pierwszej instancji winien był rozważyć, czy opinia PKA w przedmiotowej sprawie nie ma w istocie formy postanowienia przewidzianego w art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienia ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym odnoszące się do postępowania przed PKA modyfikują normy kodeksowe np. w odniesieniu do terminu zajęcia stanowiska, co w takim przypadku mogłoby skutkować uznaniem, że w postępowaniu przed PKA mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
W dalszej części skargi kasacyjnej Skarżąca wywodziła, że opinia PKA jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż przedmiotowa instytucja wykonuje funkcje kontrolny w zakresie prawidłowości kształcenia na poziomie wyższym i realizuje zadania administracji publicznej. Akty i czynności Komisji wpływają na prawa i obowiązki podmiotów, których one dotyczą. W przypadku wniosków o wydanie pozwolenia na utworzenie uczelni lub prowadzenie danego kierunku studiów, jej stanowisko ma decydujący wpływ na decyzję ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego. Kompetencje merytoryczne PKA sprawiają, że kwestionowanie jej ustaleń w tym zakresie w postępowaniu przed organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych jest w praktyce niemożliwe. Skarżąca zwróciła uwagę również na fakt, że minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego nie posiada uprawnień do weryfikowania postępowania prowadzonego przez Komisję. Z tego też powodu szczególnego znaczenia nabiera badanie prawidłowości kryteriów jakimi posługuje się PKA przy sporządzaniu opinii, a te kryteria, zdaniem skarżącej, podlegają ocenie przeprowadzanej przez sądy administracyjne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 33 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164 poz. 1365 z późn. zm.), organem sprawującym nadzór nad zgodnością działań uczelni z przepisami prawa i statutem oraz z treścią udzielonego pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, a także nad prawidłowością wydatkowania środków publicznych jest minister do spraw szkolnictwa wyższego.
Zgodnie z treścią art. 49 ust. 1 i 4 ww. ustawy, Państwowa Komisja Akredytacyjna (dalej zwana jako PKA) przedstawia ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego opinie i wnioski dotyczące: 1) utworzenia uczelni, przyznania uczelni uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia; 2) dokonanej oceny kształcenia na danym kierunku, w tym kształcenia nauczycieli oraz przestrzegania warunków prowadzenia studiów. Opinie w sprawach, o których mowa w ust. 1 pkt 1, Komisja wyraża w terminie nie dłuższym niż cztery miesiące od dnia otrzymania wniosku. W przypadku niewyrażenia opinii w tym terminie minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego podejmuje decyzję bez tej opinii.
Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, kwestia dopuszczalności wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwały podejmowane przez PKA w przedmiocie oceny jakości kształcenia była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1177/06, postanowienie z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1040/08 i z dnia 26 września 2007, sygn. akt I OSK 1342/07).
Mając na względzie jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznające, że postępowanie prowadzone przed PKA jest postępowaniem odrębnym, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a brak rozstrzygnięcia w uchwałach PKA o konsekwencjach prawnych, dotyczących uczelni, w której dokonana została ocena kształcenia wyklucza możliwość zakwalifikowania ich jako aktu administracyjnego lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., należy wskazać, że powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 §1 w zw. z art. 3 §2 pkt 4 P.p.s.a. oraz art. 141 §4 P.p.s.a. są bezzasadne.
Zgodnie bowiem z powołanymi na wstępie przepisami ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, organem sprawującym nadzór nad uczelniami (państwowymi i niepaństwowymi) jest Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego. W związku z powyższym PKA nie jest ani organem nadzoru nad uczelniami, ani nawet organem państwowym, więc nie ma publicznoprawnego statusu. Komisja nie jest też właściwa w sprawach dotyczących uprawnień i obowiązków uczelni.
Stosownie do art. 49 ust. 1 pkt. 1 i 2 ww. ustawy, PKA przedstawia Ministrowi wyłącznie opinie i wnioski, w tym właśnie dotyczące oceny kształcenia (pkt 2), natomiast o sytuacji prawnej uczelni jest władny orzec tylko Minister, który w przypadku negatywnej oceny kształcenia, uwzględniając w szczególności rodzaj i zakres stwierdzonych przez Komisję naruszeń, w drodze decyzji cofa albo zawiesza uprawnienie do prowadzenia studiów wyższych na danym kierunku lub poziomie kształcenia (art. 11 ust. 6 ww. ustawy).
Samo dokonanie oceny przez PKA nie rodzi żadnych skutków prawnych, a postępowanie toczące się przed PKA nie jest postępowaniem administracyjnym, więc będąca stroną postępowania uczelnia nie jest stroną w rozumieniu K.p.a.
Państwowa Komisja Akredytacyjna wbrew twierdzeniom skarżącej nie została wyposażona w kompetencje do stosowania środków władczych wobec podmiotów objętych zakresem jej działania lub podejmowania wobec nich rozstrzygnięć o charakterze władczym. Nie jest więc organem nadzoru nad uczelniami, ani organem administracji publicznej, gdyż szczegółowy tryb postępowania przed Komisją nie został uregulowany w drodze aktu o charakterze powszechnie obowiązującym, a w statucie Komisji, zatem jej działalność nie jest objęta właściwością sądów administracyjnych.
Zarzut strony skarżącej, iż w uzasadnieniu postanowienia z 27 lutego 2009 r. Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do przywołanego w skardze orzecznictwa, a w szczególności wyroku NSA z 16 października 2001 r. (sygn. akt: I SA 1325/00) należy uznać za chybiony. Wyrok ten został wydany na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych i oczywistym jest, że nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie.
Wobec przedstawionego powyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii zasadniczego zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego dopuszczalności zaskarżenia uchwały PKA, za bezzasadny należało uznać także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.