I OSK 68/22

I OSK 68/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Karol Kiczka /przewodniczący/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2812/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-06-09
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art.156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2204
art. 3 ust 1
Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - t.j.
Sentencja
 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 lipca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. i W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2812/20 w sprawie ze skargi Gminy Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 listopada 2020 r. nr DAP-WN-727-189/2017/WWP w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy Z. na rzecz A. L. i W. L. solidarnie kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2812/20, po rozpoznaniu skargi Gminy Z., uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 13 listopada 2020 r. nr DAP-WN-727-189/2017/WWP oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 sierpnia 2017 r. nr DAP-WPK-727-1527/2016/MGa w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Wielkopolski decyzją z 27 września 2005 r. nr RR.Ko-13.77220-9/05 przekazał nieodpłatnie na własność Gminy Z. mienie Skarbu Państwa w postaci: zabudowanej budynkami [...] w X. nieruchomości o pow. 62 000 m2, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu X., jednostka ewidencyjna Z., uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], a opisane w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...] oraz należące do [...] w X. mienie ruchome, według stanu na dzień 30 października 1995 r., zgodnie ze sporządzonym w dniu 20 grudnia 1995 r. protokołem zdawczo-odbiorczym oraz kartą inwentaryzacyjną nr [...]a.
Powyższa nieruchomość stanowiła dawną własność J. L., wchodzącą w skład majątku ziemskiego X., i została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na cele reformy rolnej. Bezprawność tego przejęcia potwierdził Wojewoda Wielkopolski decyzją z 12 lutego 2016 r. nr SN-IV.7515.84.2014.3 stwierdzającą, że działki o numerach: [...], [1], [2] i [3], położone w obrębie X., gminie Z., na których posadowiony był zespół pałacowo-ogrodowy, nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), powoływanej dalej jako "dekret".
A. L. i W. L. (następcy prawni J. L.) we wniosku z 16 listopada 2016 r. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 27 września 2005 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 30 sierpnia 2017 r. nr DAP-WPK-727-1527/2016/MGa w pkt I stwierdził nieważność decyzji Wojewody z 27 września 2005 r., w części przekazującej na rzecz Gminy Z. działkę o nr [...]; w pkt II umorzył postępowanie w pozostałej części, tj. w zakresie składników majątkowych (mienie ruchome) należących do [...], według stanu na 30 października 1995 r., zgodnie ze sporządzonym 20 grudnia 1995 r. protokołem zdawczo-odbiorczym.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 23 listopada 2017 r. uchylił swoją poprzednią decyzję w części, w jakiej stwierdzała ona nieważność decyzji Wojewody z 27 września 2005 r. oraz orzekł, że w tej części decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa.
Minister podtrzymał uprzednio wyrażony pogląd, że decyzja komunalizacyjna jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Jednakże wskazał, że mimo tej wady, na przeszkodzie stwierdzenia jej nieważności stoi upływ czasu od jej wydania.
Decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 236/18. Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 923/19 oddalił skargę kasacyjną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniesioną od wyroku Sądu I instancji.
W tym stanie rzeczy sprawa ponownie została rozpoznawana przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z 13 listopada 2020 r. nr DAP-WN-727-189/2017/WWP utrzymał swoją decyzję z 30 sierpnia 2017 r. w mocy, podtrzymując w całości argumentację co do wydania decyzji Wojewody Wielkopolskiego z rażącym naruszeniem prawa w części, w jakiej dotyczyła ona nieodpłatnego przekazania Gminie Z. nieruchomości. Minister podtrzymał także argumentację dotyczącą powodów umorzenia oraz bezprzedmiotowego postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej przekazania Gminie mienia ruchomego.
Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 13 listopada 2020 r. skargę wniosła Gmina Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 9 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2812/20 uznał, że skarga jest zasadna.
Jak wskazał Sąd I instancji, zaskarżona decyzja została wydana została w trybie nieważnościowym, prowadzonym na podstawie art. 156 § 1 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.". W takim postępowaniu nie rozstrzyga się sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją co do istoty, ale jedynie bada, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można decyzję wyeliminować z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (od dnia wydania).
W decyzji Minister wskazywał na wadę w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 27 września 2005 r., w części przekazującej nieodpłatnie na własność Gminy Z. mienie Skarbu Państwa (w postaci zabudowanej budynkami [...] w X. nieruchomości o pow. 62 000 m2, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]), uznając że Skarbowi Państwa w rzeczywistości nie przysługiwał wówczas tytuł prawny do tej nieruchomości. Okoliczność tę Minister ustalił na podstawie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 12 lutego 2016 r., w której wskazano, że ww. nieruchomość, jak też działki nr [1], [2] i [3] położone w obrębi X., na których posadowiony był zespół pałacowo-parkowy, nie podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Jednakże, zdaniem Sądu I instancji, w dacie wydania kontrolowanej decyzji, w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, jako właściciel ujawniony był Skarb Państwa. Z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.k.w.", wynika zasada domniemania zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym. Jedynym sposobem wzruszenia tego domniemania jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym. Takiego postępowania nie przeprowadzono po wydaniu decyzji z 12 lutego 2016 r. Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji, organ administracyjny nie miał możliwości, aby w toku postępowania jakie przed nim się toczyło, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej.
Jak wyjaśnił Sąd I instancji, skoro kierując się treścią ujawnionego w księgach wieczystych (dawnej i aktualnej) stanu prawnego nieruchomości, organ wojewódzki przyjął tak jak wynikało z zawartych w nich wpisów, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. i w dniu przekazania stanowiła własność Skarbu Państwa - a tylko taka mogła być przekazana gminie na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), to nie można mu obecnie skutecznie postawić zarzutu, że rozporządzając tą nieruchomością jako państwową, naruszył ww. przepis, a tym bardziej, że naruszył go w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Sąd I instancji wyjaśnił przy tym, że nie kwestionuje wstecznego oddziaływania decyzji o niepodpadaniu określonej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Jednakże, wobec deklaratoryjnego charakteru takiej decyzji, jego wyłączną konsekwencją jest wiążące prawnie ustalenie, że do ustawowej nacjonalizacji nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu (13 września 1944 r.) nie doszło. Wskazana decyzja nie oznacza jednak, że prawo własności majątku ziemskiego (jego części), automatycznie "wraca" w naturze do byłego właściciela (jego spadkobierców). Uzyskanie takiego rozstrzygnięcia ma w takim przypadku walor historyczny i znaczenie prawne dla ewentualnych przyszłych postępowań, prowadzonych przed sądem powszechnym, względnie odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za nielegalne odjęcie własności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. L. i W. L. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":
1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 3 ust. 1 u.k.w. przez jego bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, gdy nie ma on znaczenia przy przedmiotowym stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej, a nadto reguluje on domniemanie, które zostało skutecznie obalone w niniejszej sprawie;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędne uznanie, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa, bądź wydania decyzji bez podstawy prawnej.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie od Gminy Z. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wyrok NSA z 6 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2338/98 powołany w zaskarżonym wyroku, dotyczy zupełnie innego stanu faktycznego, to jest kwestii wykazania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sprawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na wykonanie robót budowlanych. Również kolejne wyroki NSA, powołane przez Sąd I instancji (I OSK 2100/14, I OSK 755/05, I OSK 1010/05), nie dotyczą w ogóle kwestii komunalizacji, a sam wątek domniemania wynikającego z księgi wieczystej związany w nich jest z ustaleniem stron postępowania, czy legitymowaniem się tytułem prawnym do nieruchomości. Nie ma jednak wpływu na ocenę możliwości stwierdzenia nieważności decyzji przenoszącej własność.
Jak podkreślili wnoszący skargę kasacyjną, stanowisko Sądu I instancji prowadzi do wniosku, że nigdy nie będzie możliwe stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej majątku Skarbu Państwa, ponieważ gdy ten majątek jest komunalizowany, to zawsze Skarb Państwa jest wpisany w księdze wieczystej. Z kolei, kiedy nabywa go jednostka samorządu terytorialnego, ona również jest wpisywana do księgi wieczystej.
Tymczasem, w opinii wnoszących skargę kasacyjną, w sprawie istotne jest to, czy w momencie wydawania decyzji komunalizacyjnej naruszono obowiązujące prawo. Kwestia wpisów w księdze wieczystej nie ma dla rozstrzygnięcia żadnego znaczenia.
Jak wskazali wnoszący skargę kasacyjną, Sąd I instancji przyznał, że decyzja o niepodpadaniu określonej nieruchomości pod działanie dekretu ma wsteczne oddziaływanie i potwierdza, że nie doszło do ustawowej nacjonalizacji nieruchomości. Skoro do nacjonalizacji nie doszło, to niezależnie od ustaleń, kto i w jakim czasie widniał w księdze wieczystej, Wojewoda Wielkopolski dokonując komunalizacji tej nieruchomości, rażąco naruszył prawo i działał bez podstawy prawnej.
Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, domniemanie zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie chroni decyzji komunalizacyjnej. Ocena zgodności z prawem decyzji komunalizacyjnej nie wymaga kontroli prawidłowości wpisów w księdze wieczystej. Dopiero po uprawomocnieniu się decyzji administracyjnej dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, zadaniem sądu powszechnego będzie ocena, czy własność powróciła do spadkobierców byłego właściciela, oraz czy należy dokonać wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Wtedy też sąd powszechny zbada kwestię ewentualnej rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W tym miejscu powołano postanowienie SN z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV CSK 23/18.
W opinii wnoszących skargę kasacyjną, nie można się również zgodzić z Sądem I instancji, że nie zostały spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na rażące naruszenie prawa. Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, że nie zachodzi sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Tymczasem, w świetle decyzji stwierdzającej niepodleganie przedmiotowej nieruchomości pod przepisy dekretu, przeprowadzona komunalizacja była oczywiście bezprawna i bezpodstawna. Skarb Państwa nigdy bowiem nie nabył prawa własności tej nieruchomości. Ewentualne domniemanie wynikające z ksiąg wieczystych, nawet gdyby miało w niniejszej sprawie zastosowanie, zostałoby skutecznie obalone.
W odpowiedzi, Gmina Z. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od A. L. i W. L. kosztów postępowania według norm przepisanych. Gmina podzieliła poglądy zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W szczególności, Gmina wskazała, że skoro nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., jak i w dniu przekazania Gminie, stanowiła własność Skarbu Państwa, to nie można uznać, że doszło do wydania decyzji komunalizacyjnej z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. Słusznie podkreślił Sąd I instancji, że w tych okolicznościach faktycznych i prawnych trudno doszukać się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
W piśmie z 20 stycznia 2023 r. wnoszący skargę kasacyjną złożyli oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się zasadna
W rozpoznawanej sprawie za miarodajny należy uznać stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku. Ustalenia poczynione w sprawie przez organy obu instancji, zaakceptowane przez Sąd I instancji, nie są sporne. Z ustaleń tych wynika, że Wojewoda Wielkopolski decyzją z 27 września 2005 r. nr RR.Ko-13.77220-9/05 przekazał nieodpłatnie na własność Gminy Z. mienie Skarbu Państwa w postaci: zabudowanej budynkami [...] w X. nieruchomości o pow. 62 000 m2, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu X., jednostka ewidencyjna Z., uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], a opisane w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...] oraz należące do [...] w X. mienie ruchome, według stanu na dzień 30 października 1995 r., zgodnie ze sporządzonym w dniu 20 grudnia 1995 r. protokołem zdawczo-odbiorczym oraz kartą inwentaryzacyjną nr [...]a. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zgodnie z którym gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Przyznanie gminie mienia na podstawie powyższego uregulowania prawnego ma odmienny charakter niż przejęcie i przekazanie mienia w trybie art. 5 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przekazanie to nie następuje z mocy samego prawa, a nadto podejmowane jest w ramach uznania administracyjnego (wyrok NSA z 7 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1437/97, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pomimo owych różnic regulacja art. 5 tej ustawy ma wspólną cechę z nabyciem z mocy prawa, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, jest nią ogólnonarodowy (państwowy) charakter minia podlegającego komunalizacji. Niezależnie zatem od trybu komunalizacji dokonanej na podstawie powyższej regulacji, nabyciu przez gminę nieruchomości, zarówno na podstawie art. 5 ust. 1 – 2, art. 5 ust. 3, jak i art. 5 ust. 4, mogą podlegać jedynie te nieruchomości, które w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły mienie Skarbu Państwa. Powyższy wniosek wypływa z funkcji i charakteru powyższej regulacji, ale także celu całej ustawy, którym jest m.in. uposażenie gmin, w związku z przeprowadzoną wówczas reformą samorządu terytorialnego, w mienie, które dotychczas przynależne było Skarbowi Państwa. Nie ulega zatem wątpliwości, iż w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie może zostać przekazane gminie mienie, które nie było ogólnonarodowe (państwowe), w szczególności nie może zostać przekazane mienie stanowiące własność osób fizycznych i to niezależnie od tego, czy mienie to pozostawało związane z realizacją zadań gminy. Powyższa regulacja prawna jest jasna, a jej rozumienie nie było podważane w toku dotychczasowego postępowania.
Nie jest kwestionowane w sprawie, że zgodnie z zaświadczeniem Starosty Konińskiego z 11 marca 1999 r. nr GN 6010-42/99, znajdującego się w aktach księgi wieczystej [...], wpis Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowego mienia nastąpił na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (k. 79, 80 akt administracyjnych). Kolejną niesporną okoliczność w sprawie stanowi wydanie przez Wojewodę Wielkopolskiego, na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. poz. 51 ze zm.), decyzji z 12 lutego 2016 r. nr SN-IV.7515.84.2014.3 stwierdzającej, że działki o numerach: [...], [1], [2] i [3], położone w obrębie X., gminie Z., na których posadowiony był zespół pałacowo-ogrodowy, nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Powszechnie prezentowany jest pogląd, że decyzje wydawane na podstawie § 5 rozporządzenia mają charakter deklaratoryjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2444/92; wyrok Sądu Najwyższego z: 24 października 2003 r. sygn. akt III CK 36/02; 28 lipca 2004 r. sygn. akt III CK 296/03; uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 3 lipca 2007 r. sygn. akt SK 1/06; uchwała Sądu Najwyższego z 17 lutego 2011 r. sygn. akt III CZP 121/10). Także obecnie zapadłe decyzje wojewodów, wydane na podstawie § 5 rozporządzenia (uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06)., mają charakter deklaratoryjny i jako takie wywołują skutki ex tunc – są nieważne z mocy samego prawa od początku – od daty ich wydania Z tej przyczyny Skarb Państwa od początku (od dnia wejścia w życie dekretu o reformie rolnej) nie nabył owej nieruchomości.
Skoro warunkiem przekazania Gminie Z. przedmiotowej nieruchomości decyzją komunalizacyjną z 27 września 2005 r. nr RR.Ko-13.77220-9/05 było spełnianie w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r., przesłanek ustawowych – w szczególności zawartych w art. 5 ust. 4 i art. 18 ust. 1 tej ustawy, to rozstrzygniecie ostateczną decyzją administracyjną ze skutkiem ex tunc, że ta nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, oznaczało w konsekwencji, że decyzją komunalizacyjną z 27 września 2005 r. nr RR.Ko-13.77220-9/05 objęto majątek nie będący mieniem ogólnonarodowym (państwowym). Nastąpiło to zatem wbrew wyraźnemu, oczywistemu brzmieniu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Jak wskazano w wyroku NSA z 8 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1931/10, w doktrynie, orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyróżnia się trzy stanowiska odnośnie do treści pojęcia rażące naruszenie prawa (J. Borkowski "Nieważność decyzji administracyjnej" ZCO 1997 s. 102). Wskazuje się na różne koncepcje nieważności decyzji administracyjnej (Z. Janowicz "Kpa. Komentarz": PWN 1995 s. 389-400, W.Pr. PWN 1999 s.438-449; J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kpa. Komentarz" C.H. Beck 2011 s. 609 nb 3 i n.). Sąd, nie wdając się w owe spory doktrynalne i rozbieżności w orzecznictwie, powinien dekodować taką normę prawną z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., która najpełniej odzwierciedla wolę ustawodawcy i najlepiej służy współczesnym potrzebom obywateli i organów stosujących prawo.
Jak dalej wskazano w cyt. powyżej wyroku, przepisy nie definiują pojęcia rażącego naruszenia prawa, zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Znaczenia tego terminu należy szukać w orzecznictwie i doktrynie. Orzecznictwo wskazuje, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (przykładowo: wyroki NSA z 21 sierpnia 2001 r sygn. akt II SA 1726/00; 26 września 2000 r. sygn. akt V SA 2998/99; 5 października 2000 r. sygn. akt III SA 2244/99; wyrok WSA w Warszawie z 9 listopada 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2210/05). Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (wyrok WSA w Warszawie z 21 grudnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 706/05). W części orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Ten pogląd należy uznać za przestarzały i odwołujący się do nieaktualnej koncepcji stosowania przepisów prawa, nie zaś norm prawnych. W doktrynie wskazuje się, że koncepcja rozumienia bezpośredniego przepisów prawnych (J. Wróblewski "Wykładnia prawa a poglądy na strukturę normy prawnej", PiP 1/60/118), jest nieadekwatna (J. Woleński "Logiczne problemy wykładni prawa", Kraków 1972, s. 72-73). Z wyróżnieniem rozumienia bezpośredniego i jego braku, łączono paremię clara non sunt interpretanda (J. Wróblewski "Rozumienie prawa i jego wykładnia" Ossolineum 1990, s. 55-59). W orzecznictwie Sądu Najwyższego w okresie 1990-2000 odstąpiono od takiego rozumienia zasady clara non sunt interpretanda, nadając jej znaczenie właściwe dla paremii interpretatio cessat in claris, a Sąd Najwyższy w tym okresie, w przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawał go również wykładni systemowej i funkcjonalnej - zwykle po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (A. Municzewski "Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego", Szczecin 2004, s. 103-104, 151-152, 217). Takie stanowisko odnośnie do interpretacji przepisów prawa administracyjnego prezentują E. Smoktunowicz "Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego- kpa", Białystok 1994, s. 18-51; J.P. Tarno "Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego", W-wa 1999, s. 52-53). Poglądy te trafnie akceptuje doktryna (M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki", W. Pr. LexisNexis 2008, s. 57-64).
O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja.
Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 9 lutego 2005 r sygn. akt OSK 1134/04, wyrok NSA z 30 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1617/09, wyrok NSA z 20 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1084/09).
W odniesieniu do niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nietrafnie zakwestionował stanowisko organu, że stwierdzenie decyzją z 12 lutego 2016 r. nr SN-IV.7515.84.2014 ze skutkiem ex tunc, że przedmiotowa nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, wskazywało na oczywiste naruszenie prawa (nieruchomość od początku nie stanowiła mienia ogólnonarodowego – państwowego), a charakter przepisu, który został naruszony (art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r.) i skutki jakie wywołała decyzja z 27 września 2005 r. przemawiały za uznaniem, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.). Na ocenę tę nie wpływają wyroki przywołane w zaskarżonym wyroku, jako zapadłe w innych stanach faktycznych. W szczególności nie dotyczyły one zagadnień powstałych na tle spraw o odzyskanie mienia, zabranego z rażącym naruszeniem ówcześnie (podczas II wojny światowej i po tej wojnie) obywatelom polskim. Natomiast wyrok NSA z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1675/17 dotyczy odmiennego od niniejszej sprawy stanu faktycznego, bowiem – jak wskazał NSA – ze stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z 3 stycznia 1977 r. wynika co najwyżej stan prawny nieruchomości na dzień wydania tej decyzji, a nie na dzień późniejszej komunalizacji, a ponadto okoliczności sprawy wskazywały, że nie było wykluczone przejęcie przez Państwo tej nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r.
Nie można zgodzić się z poglądem Sądu I instancji co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej, skoro została ona oparta na aktualnych w dacie jej wydania wpisach w księdze wieczystej, wskazujących na Skarb Państwa jako na właściciela przedmiotowego udziału. Takie stanowisko prowadzi w istocie do zanegowania możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej opartej o wadliwe, ale istniejące w określonej dacie, wpisy w księgach wieczystych. Przepis art. 3 u.k.w., wprowadzając domniemania prawne, w tym m.in. domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, ma na celu wzmocnienie zaufania uczestników obrotu do ksiąg wieczystych jako rejestru publicznego. Uczestnicy obrotu mogą zatem ufać temu, że prawo podmiotowe, które ujawniono w księdze wieczystej, jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym, jak również że prawo, które wykreślono z księgi wieczystej, nie istnieje. Przepis ten wzmacnia zatem wiarygodność informacji zamieszczonych w księdze wieczystej. Należy jednak podkreślić, że przewidziana powyższą regulacją ochrona zaufania nie ma charakteru bezwzględnego, a domniemania wyznaczone treścią tego przepisu mogą zostać wzruszone. Tak więc domniemanie wskazane w art. 3 ust. 1 u.k.w. zwalnia osobę powołującą się na wpis z obowiązku przeprowadzania dowodu na okoliczność istnienia prawa ujawnionego w księdze wieczystej, ale nie przesądza automatycznie o skutkach czynności prawnej, która stanowiła podstawę wpisu (uchwała SN z 8 września 2021 r. sygn. akt III CZP 28/21, OSNC 2022/2/14). Obalenie powyższego domniemania w prawnie dopuszczalny sposób otwiera drogę do weryfikacji, m.in. z punktu widzenia legalności, czynności prawnych i rozstrzygnięć podjętych na podstawie wpisu w księdze wieczystej, którego domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym zostało obalone. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.) uniemożliwia przyjęcie, że formalna treść wpisów w księdze wieczystej, istniejąca w dniu podjęcia decyzji albo w innej dacie istotnej z punktu widzenia okoliczności sprawy, w każdej sytuacji rozstrzyga o ocenie legalności decyzji podjętej na podstawie takiego wpisu. Jakkolwiek wpisy te pozostają wiążące dla organów administracji, to jednak obalenie w odniesieniu do nich domniemania, o którym stanowi art. 3 u.k.w., stanowi podstawę do weryfikacji decyzji administracyjnej opartej na takim wpisie, w sposób odpowiadający prawdzie materialnej, a zatem zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Rzecz jasna, możliwość takiej weryfikacji, chociażby przez to, że stanowi odejście od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), jest ściśle reglamentowana i podlega określonym przez prawo ograniczeniom, jednak powodem odmowy wzruszenia takiej decyzji nie może być stwierdzenie, że w czasie jej podjęcia pozostawała ona formalnie w zgodzie z wpisem prawa ujawnionego w księdze wieczystej (wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 464/22). Odwołując się do takiej argumentacji Sąd I instancji pomija skutki prawne decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 12 lutego 2016 r. nr SN-IV.7515.84.2014.3 stwierdzającej, że przedmiotowa nieruchomość - na której posadowiony był zespół pałacowo-ogrodowy - nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
W tym zakresie warto odwołać się do orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym aprobowany był pogląd, że wpis w księdze wieczystej nie przekreśla możliwości stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wskazywano, że decyzja komunalizacyjna nie spowodowała innych skutków materialnoprawnych, jak tylko wykreowanie prawa rzeczowego w postaci prawa własności gruntu przysługującego gminie. Nie wywołała innych skutków w sferze cywilnoprawnej, ponieważ w wyniku jej wydania nie doszło do żadnej czynności cywilnoprawnej. Nie można więc zasadnie twierdzić, że w tej sprawie mają zastosowanie zasady ochrony dobrej wiary, a zwłaszcza zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych: ta będzie chronić ewentualnych nabywców nieruchomości w dobrej wierze, i to nabywających ją odpłatnie (art. 5 i 6 u.k.w.). Wpis prawa własności do księgi wieczystej jest orzeczeniem mającym źródło we właściwej czynności lub dokumencie (przykładowo w ostatecznej decyzji administracyjnej) i ściśle z nimi powiązanym, wynikającym z obowiązku ujawnienia prawa (art. 35 ust. 1). Ma on charakter deklaratoryjny, stwierdzający przysługiwanie prawa konkretnym osobom względem oznaczonej nieruchomości. Fakt, że wydając decyzję komunalizacyjną organ działał w oparciu o posiadane dokumenty oraz w zaufaniu do zapisów księgi wieczystej, nie może przesądzać o prawidłowości decyzji (por. wyrok NSA z 4 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 676/10, czy cyt. wyrok NSA sygn. akt I OSK 1931/10). W wyroku NSA z 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 515/21 wskazano, odwołując się do postanowienia Sądu wieczystoksięgowego, którym Sąd oddalił wniosek strony o dokonanie wpisu własności w księdze wieczystej wyjaśniając m.in., że: zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego jeżeli nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy art.2 ust.1 lit.e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, to ostateczna decyzja administracyjna wydana na podstawie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN rozstrzygająca definitywnie i wiążąco dla sądów powszechnych kwestie nabycia (lub nie nabycia) przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości mogłaby stanowić odpowiedni dokument, o którym mowa w art. 31 u.k.w. wykazujący niezgodność z rzeczywistym stanem prawnym w razie wadliwego ujawnienia w księdze wieczystej Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jak jednak wyjaśnił w omawianym postanowieniu sąd wieczystoksięgowy dopóki decyzja komunalizacyjna na podstawie której dokonano wpisu Powiatu jest w obrocie prawnym sąd wieczystoksięgowy nie jest uprawniony do kwestionowania stwierdzonego w niej stanu prawnego. Pogląd ten pozostaje w zgodzie z wyrażonym w uchwale SN 7 sędziów z 9 października 2007 r. sygn. akt III CZP 46/07, zgodnie z którym: "W sprawie o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości - ujawnionego w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej zgodnie z art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - z rzeczywistym stanem prawnym, sąd jest związany tą decyzją".
W innych orzeczeniach sądowych wskazywano, że dopiero wydana w postępowaniu na zasadzie § 5 rozporządzenia decyzja stwierdzająca, że dana nieruchomość nie podpadała pod działanie regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt e dekretu o wprowadzeniu reformy rolnej, pozwalałaby przyjąć, że w analizowanym stanie faktycznym nie doszło do przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, a taka decyzja deklaratoryjna mogłaby stanowić dowód w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, na okoliczność że decyzja ta rażąco naruszała art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1110/10; wyroki NSA z 26 października 2011 r. sygn. akt: I OSK 1119/11, I OSK 748/11, I OSK 749/11,1469/12 722/11, I OSK 689/11 i I OSK 760/11; wyroki NSA z 31 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 404/12, sygn. akt I OSK 1469/12 i O OSK 819/12; wyrok NSA z 31 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 819/12 i powołane tam orzeczenia: uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, wyroki Sądu Najwyższego z 25 marca 1999 r., sygn. akt III RN 165/98, OSNAPU 2000, Nr 3, poz. 90 i z 15 października 2002, sygn. akt I ACa 423/02, Palestra 2004, nr 3-4, s. 469; a także wyrok NSA z 7 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2476/11, w którym NSA wskazał: "Uzupełniająco niejako należy też wskazać, że w trybie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie jest możliwe uzgodnienie z rzeczywistym stanem prawnym wpisu historycznego, a takim wpisem był wpis prawa własności Skarbu Państwa.").
W rozpoznawanej sprawie prawo do przedmiotowej nieruchomości jest kształtowane decyzją Wojewody Wielkopolskiego z 12 lutego 2016 r. nr SN-IV.7515.84.2014.3, a zatem podważona została zgodność z rzeczywistym stanem prawnym domniemania prawnego księgi wieczystej wskazującego na Skarb Państwa jako na właściciela tej nieruchomości. Oznacza to, że decyzja komunalizacyjna oparta została na wadliwym przypisaniu Skarbowi Państwa prawa, którym się nigdy w rzeczywistości nie legitymował, bowiem nie nabył skutecznie prawa do przedmiotowej nieruchomości wbrew prawu własności przynależnemu J. L. i jego następcom prawnym. Przy czym, brak wiedzy organu komunalizacyjnego o rzeczywistym stanie prawnym ww. nieruchomości w dniu podejmowania decyzji w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i oparcie rozstrzygnięcia na treści wpisów w księdze wieczystej, pozostaje bez wpływu na formułowaną w postępowaniu nieważnościowym ocenę legalności tej decyzji.
Trafnie zatem organ przyjął, że skutkiem deklaratoryjnej decyzji Wojewody Wielkopolskiego stwierdzającej, że przedmiotowa nieruchomość nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, było wywołanie skutku ex tunc. Pogląd ten podzielił również Sąd I instancji, tym niemniej z deklaratoryjnego charakteru decyzji wydawanej w trybie § 5 rozporządzenia wywiódł, że jej wyłączną konsekwencją jest wiążące prawnie ustalenie, że do ustawowej nacjonalizacji nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu (13 września 1944 r.) nie doszło, a uzyskanie takiego rozstrzygnięcia ma walor historyczny i znaczenie prawne dla ewentualnych przyszłych postępowań ukierunkowanych na jego restytucję prowadzonych przed sądem powszechnym (o ile taka restytucja w ogóle w określonym stanie faktycznym i prawnym jest możliwa), względnie odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa, za nielegalne odjęcie własności. Tego stanowiska Sądu I instancji nie można było podzielić, jak również w konsekwencji stanowiska, że brak jest tu przesłanki rażącego (kwalifikowanego) naruszenia tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co nie mogło skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 27 września 2005 r. nr RR.Ko-13.77220-9/05.
Reasumując, skoro warunkiem przekazania Gminie Z. nieruchomości stanowiącej działki o numerach: [...], [1], [2] i [3], położonej w obrębie X., gminie Z., decyzją Wojewody Wielkopolskiego z 27 września 2005 r. nr RR.Ko-13.77220-9/05, było spełnianie w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r., przesłanek ustawowych – w szczególności zawartych w art. 5 ust. 4 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to rozstrzygniecie ostateczną decyzją administracyjną ze skutkiem ex tunc, że ta nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, skutkować musiało stwierdzeniem nieważności decyzji komunalizacyjnej. Ustalona w postępowaniu komunalizacyjnym podstawa faktyczna rozstrzygnięcia sprawy naruszała w sposób rażący zasadę prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), wskazując na Skarb Państwa jako na właściciela nieruchomości. Powyższe doprowadziło do zastosowania art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a wiec wyraźnego przepisu prawa materialnego, będącego podstawą prawną decyzji komunalizacyjnej, wbrew jego treści, zaś powstałe wskutek tej decyzji skutki gospodarcze i społeczne, prowadzące do skomunalizowania mienia nie stanowiącego własności Skarbu Państwa, a w konsekwencji pozbawienia właścicieli tegoż mienia należnego im prawa, pozostają nieakceptowane na gruncie zasad demokratycznego państwa prawnego. Powyższe wypełnia przesłanki zastosowania wobec badanej decyzji sankcji nieważności, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
W sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Pojęcie nieodwracalnego skutku prawnego odnosi się bowiem do takich skutków prawnych oraz faktycznych, które powodują niemożność powrotu do stanu poprzedniego. Skutek prawny staje się nieodwracalny z chwilą, gdy uległ już zniesieniu i przestał istnieć w takiej postaci, w jakiej został skonkretyzowany w decyzji (M.Kamiński, Problem definiowania pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych unieważnialnej decyzji administracyjnej a koncepcja skutku prawnego, ZNSA 2013/4/68). Pozwala to przyjąć, że nieodwracalny skutek prawny występuje m.in. w przypadku ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomości oraz wpisania tego prawa w księdze wieczystej (wyrok NSA z 17 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1976/97; wyrok NSA z 26 lutego 1999 r. sygn. akt IV SA 1114/97), a także przez przeniesienie własności nieruchomości dokonane w przewidzianej przez prawo formie aktu notarialnego (uchwała składu siedmiu sędziów SN z 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92, OSNCP 1992/12/211). W okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpiły tego rodzaju zdarzenia prawne, których charakter wskazywałby na powstanie nieodwracalnych skutków prawnych.
Mając natomiast na uwadze podstawę stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) oraz datę wydania zaskarżonej decyzji, podjętej w toku postępowania nieważnościowego (13 listopada 2020 r.) wypada wskazać, że miał do niej zastosowanie art. 156 § 2 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 września 2021 r., oraz nie miał zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. poz. 1491). Termin liczony od dnia doręczenia stronie decyzji komunalizacyjnej nie stanowił zatem przeszkody do stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o jej oddaleniu jako bezzasadnej na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 151 P.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).