Pełny tekst orzeczenia I OSK 664/22

I OSK 664/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Czesława Nowak-Kolczyńska /przewodniczący/
Elżbieta Kremer
Zygmunt Zgierski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1432/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-06-29
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art.7,8,9,15/28/75, art. 77 § 1 art.80,89,104 art 105 § 1 art. 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art.133 § 1 art 134 § 1 art 141 § 4 art 151 art 1182 § 2 art 183 § 1 i 2 art 184, 209,210,250
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1432/20 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 czerwca 2021 r. oddalił skargę A.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika procesowego przyznanego w ramach prawa pomocy. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie wraz z obiema decyzjami ewentualnie o przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania, a także o przyznanie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu w maksymalnej wysokości powiększonych o koszt nadania skargi kasacyjnej. Pełnomocnik skarżącej jednocześnie zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Dodatkowo,. w przypadku oddalenia skargi kasacyjne,j wniósł o nieobciążanie skarżącej kosztami postępowania ze względu na jej stan zdrowia i stan majątkowy.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu pełnomocnik zarzucił naruszenie:
1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez błędne uznanie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy, w sytuacji, gdy organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania, a zostało to przez Sąd zaakceptowane;
2) art. 151 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 15 kpa przez oddalenie skargi, mimo że w sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności przez brak dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie ograniczenie się do rozpoznania prawidłowości rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji;
3) art. 151 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa przez oddalenie skargi polegające na niedostrzeżeniu uchybienia organu polegającego na błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie postępowanie jest bezprzedmiotowe, w sytuacji, gdy skarżąca ma interes prawny w wydaniu rozstrzygnięcia merytorycznego w zakresie postępowania nieważnościowego, bowiem nie przeprowadzono w takcie postępowania administracyjnego żadnego postępowania dowodowego, więc rozstrzygnięcie organu było przedwczesne;
4) art. 151 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 104 i art. 107 kpa przez oddalenie skargi wskutek niedostrzeżenia licznych uchybień, w szczególności polegających na nierozpoznaniu zarzutów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a także brakiem podaniem istotnych informacji mających wpływ na zasadność wydanej decyzji;
5) art. 151 w zw. z art 141 § 4 ppsa przez ograniczenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w istocie do przytoczenia stanowiska i poglądów organów obu instancji bez przeprowadzenia ich analizy z uwzględnieniem podniesionych przez skarżącego argumentów;
6) art. 151 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 89 kpa przez oddalenie skargi wskutek niedostrzeżenia licznych uchybień polegających na tym, że w sprawie miało miejsce:
a) brak dokładnej analizy stanu faktycznego i zgromadzonych dowodów w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego polegającego na uznaniu, że skarżąca nie wykazała, aby jej poprzednicy prawni nabyli prawo własności do działki nr [...];
b) dowolna, a nie swobodna ocena zebranego materiału w sprawie;
c) brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu;
d) nieprzesłuchanie skarżącej oraz osób przez nią wskazanych (m.in. osób składających z zeznania w Sądzie Rejonowym w H.), które mają wiedzę na temat posiadania działki nr [...] przez jej poprzedników prawnych, a jedynie oparcie się na protokołach postępowania cywilnego;
7) art. 151 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 9 kpa przez niedostrzeżenie licznych uchybień organu polegających na zaniechaniu należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, nieudzielaniu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek do uniknięcia szkody z powodu nieznajomości prawa, w szczególności polegających na tym, że organ administracji nie wskazał skarżącej, że w ocenie organu postępowanie dowodowe należy uzupełnić;
8) art. 28 kpa przez błędne uznanie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy, w sytuacji, gdy organ administracji nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania, a Sąd zaakceptował błędne działanie organu administracji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że decyzją z [...] lutego 1971 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H. orzekło o przejęciu nieruchomości rolnej położonej we wsi S., pow. H., o powierzchni ok. 7 ha, stanowiącej własność J.R. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z [...] maja 1971 r.
Wnioskiem z [...] stycznia 2017 r. skarżąca wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 1971 r. w części dotyczącej działki nr [...].
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] stycznia 2020 r. umorzył wszczęte postępowanie podnosząc, że skarżąca nie ma interesu prawnego umożliwiającego uzyskanie rozstrzygnięcia we wnioskowanym zakresie, gdyż zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, że działka nr [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa decyzją z [...] maja 1971 r. ani, że działka ta stanowiła własność poprzedników prawnych wnioskodawczyni.
Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy Minister decyzją z [...] kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że działka objęta wnioskiem skarżącej podlegała przepisom, na których podstawie po II Wojnie Światowej przeprowadzona została reforma rolna. Zaznaczył, że nazwisk rodziców skarżącej (C. i G.R.) ani jej dziadków (M. i O.R.) nie było na liście osób, którym nadano własność w wyniku przeprowadzenia reformy rolnej. Jednocześnie organ stwierdził, że w sprawie nie stwierdzono przejęcia przez Skarb Państwa własności spornej działki na podstawie decyzji z [...] maja 1971 r., która dotyczyła nieruchomości należącej do J.R.
Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że zgromadzone w sprawie dokumenty nie potwierdzają objęcia spornej działki decyzją z [...] maja 1971 r. ani potwierdzających tytuł prawny do tej działki przysługujący poprzednikom prawnym skarżącej. Sąd wyjaśnił, że stan prawny nieruchomości ustala się na podstawie takich dokumentów jak prawomocne orzeczenia sądowe, ostateczne decyzje administracyjne czy akty notarialne. Podkreślił, że przedmiotem kwestionowanej przez skarżącą decyzji z [...] maja 1971 r. były wyłącznie nieruchomości należące do J.R. W ocenie Sądu Minister prawidłowo uznał, że skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym umożliwiającym jej występowanie w postępowaniu nieważnościowym jako strona tego postępowania.
Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżąca swój interes prawny uprawniający ją do występowania w rozpoznawanej sprawie, jako strony postępowania nieważnościowego, upatruje w fakcie objęcia działki nr [...] decyzją z [...] maja 1971 r. oraz faktem, że działka ta należała do jej poprzedników prawnych.
Twierdzenia te nie znajdują jednak potwierdzenia w dokumentach załączonych do akt administracyjnych. Wynika z nich, że przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] maja 1971 r. była nieruchomość, której pierwotnym właścicielem był J.R., tj. osoba niebędąca poprzednikiem prawnym skarżącej. Działka nr [...] odłączona została z księgi Rep. [...] "[...]". Nieruchomość ta, jak wynika ze zgromadzonych dokumentów, została utworzona w wyniku reformy rolnej przeprowadzonej po 1945 r. Zachowane dokumenty wskazują jednocześnie, że wśród osób, które nabyły utworzone w wyniku reformy rolnej działki, nie znaleźli się poprzednicy prawni skarżącej. Sama zaś działka została nabyta przez skarżącą od Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych w 2008 r.
Uznać zatem należy, że pomiędzy działką objętą wnioskiem skarżącej a decyzją, której stwierdzenia nieważności żąda skarżąca, brak jest tego rodzaju związku, z którego skarżąca mogłaby skutecznie wywodzić przysługujący jej interes prawny.
Działka wskazana we wniosku nie była bowiem przedmiotem decyzji z [...] maja 1971 r., a z kolei nieruchomość, której dotyczyła wspomniana decyzja, nie była nieruchomością należącą do poprzedników prawnych skarżącej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny sprawy i status prawny nieruchomości zostały ustalone prawidłowo na podstawie właściwych dokumentów urzędowych. Dokumenty te były wystarczające do określenia stanu prawnego nieruchomości, a zarazem stanu faktycznego sprawy w zakresie interesu prawnego skarżącej uprawniającego ją do skutecznego inicjowania postępowania nieważnościowego. Brak było zatem podstaw do uzupełniania zgromadzonym materiałów o dodatkowe dowody, zwłaszcza w postaci zeznań świadków.
Istotny jest również argument, na który zwrócił uwagę organ rozpatrujący żądanie skarżącej. Złożyła ona bowiem w dniu [...] sierpnia 2019 r. oświadczenie, iż brak jest dowodu w formie dokumentu potwierdzającego tytuł własności jej ojca do działki nr [...]. Co prawda z informacji udzielonej przez Agencję Własności Rolnej wynika, iż działka [...] stanowi własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji z [...] lutego 1971 r., jednakże Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa w piśmie z dnia [...] września 2019 r. nie potwierdził powyższego, lecz oświadczył, że podstawą przekazania działki do Zasobu Własności Skarbu Państwa była decyzja Urzędu Rejonowego w Z. z [...] grudnia 1994 r.
W świetle powyższych wywodów w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 28 kpa, art. 151 ppsa w zw. z art. 28 kpa, art. 151 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 89 kpa oraz art. 151 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 9 kpa.
Skoro, jak wskazano to powyżej, skarżącej nie przysługuje interes prawny umożliwiający jej skuteczne żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego, to wszczęte postępowanie prawidłowo zostało umorzone jako bezprzedmiotowe. Oznacza to, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa okazał się niezasadny.
Brak jest także podstaw do uznania, że sprawa kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie została rozpoznana w dwóch instancjach. Minister umorzył bowiem postępowanie decyzją z [...] stycznia 2020 r., którą następnie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Oznacza to, że kwestia braku interesu prawnego skarżącej do zainicjowania postępowania nieważnościowego była przedmiotem dwukrotnego badania. Zauważyć w tym miejscu należy, że dwukrotne merytoryczne rozpoznanie sprawy możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy w sprawie nie występują formalne przeszkody uniemożliwiające wszczęcie i prowadzenie postępowania. W rozpoznawanej sprawie taką przeszkodą był brak interesu prawnego po stronie skarżącej uprawniającego ją do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony i skutecznego inicjowania postępowania. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 15 kpa nie mógł przynieść spodziewanego przez autora skargi kasacyjnej skutku.
W rozpoznawanej sprawie brak było także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 104 i art. 107 kpa. Obie decyzje Ministra wydane w rozpoznawanej sprawie zawierają bowiem uzasadnienie wskazujące szczegółowo, z jakich powodów skarżąca nie może zostać uznana za stronę postępowania uprawnioną do zainicjowania postępowania nieważnościowego.
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 141 § 4 ppsa. Zgodnie z ostatnim z przywołanych przepisów uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej, co zresztą prawidłowo wskazał w skardze kasacyjnej jej autor. Kontrolowany pod tym kątem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i pozwalają na dokonanie kontroli tego wyroku.
Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ppsa wojewódzkie sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi. Wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają zatem kontrolę działalności administracji publicznej niezależnie od zakresu zarzutów zawartych w skardze. Powoduje to, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty strony skarżącej mogą zostać zatem ocenione całościowo (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1489/20 i z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20), przy czym ocena ta powinna wynikać z treści uzasadnienia.
W rozpoznawanej sprawie kontrola działalności administracji publicznej zmierzała do oceny czy Minister prawidłowo uznał, że skarżąca nie ma interesu prawnego, który uprawniałby ją do występowania w charakterze strony postępowania. Ocena ta została dokonana prawidłowo przez Sąd pierwszej instancji na podstawie zgromadzonych w toku postępowania dokumentów wskazujących na brak związku skarżącej z przedmiotem decyzji, której stwierdzenia nieważności domagała się w postępowaniu administracyjnym. Dokumenty te zostały przeanalizowane przez Sąd pierwszej instancji i skonfrontowane ze stanowiskiem Ministra. Wynik tej oceny został szczegółowo zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Fakt, że skarżąca i jej pełnomocnik nie zgadzają się z rozstrzygnięciem, wskazuje wyłącznie, że kwestionują oni ustalenia i wnioski organów, a nie na rzeczywiste uchybienia Sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości sporządzenia uzasadnienia.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa.