I OSK 650/22

I OSK 650/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Piotr Niczyporuk /sprawozdawca/
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2747/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-06-22
I OSK 650/20 - Wyrok NSA z 2020-08-24
II SA/Sz 919/19 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2019-11-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S., J. Z., V. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2747/20 w sprawie ze skargi R. S., J. Z., V. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 września 2020 r. nr KOC/4616/Go/20 w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2747/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji", "WSA") oddalił skargę R. S., J. Z. i V. Z. (dalej: "Skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium") z 29 września 2020 r. nr KOC/4616/Go/20 w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
I. art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: ,,p.p.s.a.") poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja Kolegium jest zgodna
z prawem i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem sąd oddalił skargę Skarżących na podstawie art. 151 p.p.s.a. mimo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w I i II instancji, tj. art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z 81 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa polegającym na pozbawieniu Skarżących możliwości obrony swoich praw w ramach postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego wydania decyzji Prezydenta [...] nr 528/GK/DW/2015 z 30 września 2015 r., tj. uniemożliwienie Skarżącym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji;
II. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem sąd oddalił skargę Skarżących na podstawie art. 151 p.p.s.a. mimo wad postępowania administracyjnego polegających na naruszeniu przez organy administracji następujących przepisów postępowania:
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i art. 136 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. poprzez błędne uznanie, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustalenia wszystkich okoliczności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mimo braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i braku oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego wszystkich okoliczności złożenia wniosku dekretowego dotyczącego nieruchomości, zarówno na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i na etapie postępowania drugoinstancyjnego;
- art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w odniesieniu do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i drugoinstancyjnym, mimo niezawiadomienia Skarżących o przeprowadzeniu dowodu opinii biegłego, w tym również
z uzupełniającej opinii biegłego w ramach postępowania odwoławczego i pozbawienie Skarżących możliwości zadawania pytań biegłemu do wydanych opinii i zgłaszania do nich zastrzeżeń przed zakończeniem postępowania w danej instancji, co skutkowało pozbawieniem Skarżących prawa czynnego udziału w każdym stadium prowadzonego postępowania;
- art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z 81 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie zapewnienia stronie prawa do aktywnego udziału w każdym stadium toczącego się postępowania, mimo uniemożliwienia Skarżącym wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałow oraz zgłoszonych żądań zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jak i drugoinstancyjnym;
III. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133
§ 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem poprzez pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy przez sąd dokumentów znajdujących się w aktach postępowania, tj.:
a) pisma z 12 stycznia 2001 r. wydanego przez Urząd Gminy [...] Wydział Geodezji i Nieruchomości, z informacją, że: "Byli właściciele nieruchomości złożyli wniosek dnia 18 października 1948 r., czyli w terminie przewidzianym w cyt. Dekrecie." ;
b) dokumentów poświadczających następstwo prawne po dawnych współwłaścicielach nieruchomości (postanowienia Sądu Rejonowego dla [...]
z 7 lutego 2014 (sygn.: VI Ns 459/12), 8 sierpnia 2014 r. (sygn.: VI Ns 460/12), z 20 stycznia 2015 r. (VI Ns 89/13), z 2 grudnia 2016 roku (sygn.: VI Ns 89/13) i z 16 maja 2014 r. (sygn.: VI Ns 6/13);
c) orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z 19 maja 1951 r.;
d) dokumentów archiwalnych dotyczących postępowania przed Sądem Grodzkim
w [...] o przywrócenie posiadania nieruchomości przy ul. [...], sygn. akt: X 2C 1291/47;
e) dokumentów księgi hipotecznej [...],
Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. mimo naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. oraz art. 105
§ 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: "dekret"), polegającego na utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 26 sierpnia 2020 r., uchylającej decyzję Prezydenta [...] nr 528/GK/DW/2015
z 30 września 2015 r. oraz umarzającej postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego jako bezprzedmiotowego mimo, że z powyższych dokumentów wynika, że wniosek dekretowy dotyczący nieruchomości został złożony przez dawnych właścicieli nieruchomości, czyli osoby uprawnione i został złożony w terminie.
Wobec powyższego wnieśli o uchylenie wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181
§ 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym
w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Kwestionując wyrok wydany przez Sąd pierwszej instancji autor skargi kasacyjnej oparł wniesiony środek odwoławczy jedynie na podstawie określonej w art. 174 pkt
2 p.p.s.a., tj. dotyczącej naruszenia prawa procesowego. Sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych oraz sposób ich przedstawienia w skardze kasacyjnej, polegający na stworzeniu swoistej kaskady argumentacyjnej mającej uzasadniać uznanie wadliwości zaskarżonego wyroku determinuje zapatrywanie, że wniesiony środek odwoławczy jaki się jako skrajnie nieczytelny. Ponadto należy mieć na uwadze, że zaproponowana przez autora skargi kasacyjnej konstrukcja zarzutów sprowadzająca się do ich sformułowania w sposób modułowy, poprzez swoiste połączenie wielu przepisów, nakłada na autora skargi kasacyjnej obowiązek wykazania, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji naruszył każdy z tych przepisów oraz na czym opiera się twierdzenie, że wszystkie te naruszenia pozostają w takim skorelowaniu, które uzasadnia zespolenie ich w jednym zarzucie. W orzecznictwie podnosi się z kolei, że tworzenie swoistej, niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe. Pogląd taki był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. w tej materii m.in wyroki z dnia: 18 października 2011 r., sygn. akt II FSK 797/10; 20 stycznia 2022 r., sygn. akt III FSK 2147/21; z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1434/21; oraz
9 kwietnia 2025 r. , sygn. akt III OSK 7121/21, orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA") i Sąd w składzie rozpoznającym wniesioną skargę kasacyjną w pełni ten pogląd aprobuje.
Mając na uwadze treść skargi kasacyjnej należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej granicami. Sformułowane podstawy skargi kasacyjnej determinują kierunek działalności badawczej sądu odwoławczego. Wśród warunków materialnych (konstrukcyjnych) skargi kasacyjnej największe znaczenie ma przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt I FSK 1965/07, źródło CBOSA). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej powinno być logicznie powiązane z przepisami wskazanymi jako jej podstawy. Nadto wskazując jako podstawy skargi kasacyjnej naruszenie przepisów prawa procesowego, należy wymienić przepisy naruszone przez Sąd I instancji, opisać na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2023 r., sygn. akt II FSK 200/21, źródło CBOSA).
Ponadto należy wskazać, iż zarzut naruszenia art. 156 k.p.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżący kasacyjnie nie wskazali konkretnego przepisu,
z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w ich
ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzowali zarzutu, nie przytoczyli właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwili ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 156 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżący kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA).
Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14, źródło CBOSA). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji z 29 września 2020 r. Kolegium, które, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Skarżących utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z 26 sierpnia 2020 r. nr 136/SD/2020, którą uchylono decyzję Prezydenta [...] nr 528/GK/DW/2015 z 30 września 2015 r. i umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe w sprawie przyznania prawa własności czasowej do zabudowanego gruntu dawnej nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] ozn. hip. [...],
w części w jakiej aktualnie stanowi ona działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]
o pow. [...] m².
Nie doszło do naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w ich związku z innymi przepisami p.p.s.a. i k.p.a. Art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nie mieszczą się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., albowiem są to przepisy ustrojowe wyjaśniające funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Przepisy te nie regulują bezpośrednio postępowania przed sądami administracyjnymi. Wskazują one odpowiednio na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Do naruszenia tych przepisów mogłoby dojść, gdyby Sąd I instancji nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność
z prawem bądź wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji lub zastosował środki ustawie nieznane.
Nie doszło również naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. jak również w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego
i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2619/22, źródło CBOSA). Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zarzut naruszenia art. 10
§ 1 k.p.a. okazał by się skuteczny gdyby strona wykazała, że ewentualne uchybienie organu miało wpływ na wynik sprawy - ten warunek w niniejszej sprawie nie został spełniony. Ponadto Kolegium wyjaśniło w sposób wyczerpujący, w jaki sposób zostało zagwarantowane prawo Skarżących do wypowiedzenia co do zebranych dowodów
i materiałów, a Sąd I instancji zasadnie ten wywód podzielił. Zawiadomienie
o możliwości wypowiedzenia się odnośnie do materiału dowodowego przed wydaniem decyzji doręczono pełnomocnikowi w dniu 13 sierpnia 2020 r. Bieg terminu 7 dniowego rozpoczął się w dniu 14 sierpnia 2020 r., a upłynął w dniu 20 sierpnia 2020 r. W tym czasie żadna ze stron nie zapoznała się z aktami i nie przedstawiła stanowiska. Stronie zatem umożliwiono zapoznanie się i wypowiedzenie co do materiału dowodowego. Pełnomocnik Skarżących otrzymał dostęp do akt sprawy, zarówno po wydaniu decyzji organu I instancji, jak i decyzji Kolegium, co nie jest kwestionowane w przedmiotowej sprawie.
Ponadto należy wskazać, że art. 145-151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Zatem podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt
2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5055/21, źródło CBOSA).
Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważności oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5380/21, źródło CBOSA).
Sąd I instancji zasadnie nie dopatrzył się również nieprawidłowości w samym postępowaniu, które toczyło się zgodnie ze standardami wyznaczonymi w k.p.a. W tym miejscu należy wskazać, że w myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady wyrażonej w przepisie art. 8 § 1 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Obowiązane są przy tym organy w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie (art. 77 § 4 k.p.a.). Przepis ten zezwala na odstąpienie od przeprowadzenia dowodów, ale tylko w sytuacji, gdy chodzi o fakty bezsporne. Dopiero bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ winien ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Powyższe winno znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji organu, albowiem zgodnie art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn,
z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wymogom powyższym organy uczyniły zadość, co prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji.
WSA zasadnie uznał, że analiza akt sprawy potwierdza, że organy podjęły
w sprawie niezbędne czynności mające na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Przeprowadzona przez organy ocena zebranego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko zostało należycie umotywowane poprzez wskazanie dowodów, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie oraz przyczyn, dla których organy nie podzieliły argumentacji Skarżących. Organy wyjaśniły również, w należyty sposób, podstawę prawną wydanych decyzji.
Ponadto należy wskazać, iż art. 136 § 1 k.p.a. umożliwia przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego - w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, gdy w toku postępowania przed organem odwoławczym zachodzi konieczność uzupełnienia zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego. Kolegium rozpatrując odwołanie wniesione przez Skarżących nie stwierdziło konieczności uzupełnienia materiału dowodowego.
Ponadto należy wyjaśnić, że Sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego - kontroluje jedynie prawidłowość takiego postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne. Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Przeprowadzenie uzupełniającego dowodu nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem rolą sądu administracyjnego jest ocena zgodności
z prawem zaskarżonego aktu. Innymi słowy, postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest trafny zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.
Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 79 § 1 i § 2 k.p.a.
w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w odniesieniu do przeprowadzenia dowodu
z opinii biegłego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i drugoinstancyjnym, mimo niezawiadomienia Skarżących o przeprowadzeniu dowodu opinii biegłego, w tym również z uzupełniającej opinii biegłego w ramach postępowania odwoławczego
i pozbawienie Skarżących możliwości zadawania pytań biegłemu do wydanych opinii
i zgłaszania do nich zastrzeżeń przed zakończeniem postępowania w danej instancji, co skutkowało pozbawieniem Skarżących prawa czynnego udziału w każdym stadium prowadzonego postępowania. Sąd I instancji zasadnie wskazał, że charakter dowodu
w niniejszym postępowaniu (opracowanie opinii na materiałach porównawczych
w postaci dokumentów) stał na przeszkodzie zastosowaniu tego przepisu. Dowód
z opinii biegłego nie jest bowiem przeprowadzony przy udziale strony postępowania ani w obecności organu. Skarżący mieli prawo i możliwość ustosunkowania się do tego dowodu, co też w niniejszej sprawie uczynili, składając w odwołaniu szereg zastrzeżeń do ww. opinii, złożyli też wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii uzupełniającej, który został uwzględniony. Biegła z kolei w opinii uzupełniającej ustosunkowała się do wszystkich zarzutów Skarżących, podzielając swoje wcześniejsze ustalenia. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. nie został skutecznie podniesiony.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, powołany przepis nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej. Zgodnie bowiem z jego brzmieniem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Analiza przepisu wskazuje, że stanowi on uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1984/21; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 1236/24, źródło CBOSA). Ponadto zastosowanie tego przepisu ograniczone jest do sytuacji, w których sąd uwzględnił wniesioną skargę, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.
Natomiast przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że - co do zasady - sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wyrok może być wydany także na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przyjmuje się, że naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną
w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszym postępowaniu.
Sąd I instancji zasadnie przyjął, że organ prawidłowo ocenił, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że wniosek dekretowy w stosunku do nieruchomości warszawskiej [...] ozn. hip. [...] został złożony przez osobę nieuprawnioną. Skutkowało to uchyleniem decyzji i umorzeniem postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wydając taką decyzję organ nie naruszył prawa, co prawidłowo oceniło Kolegium i Sąd I instancji. Wniosek dekretowy mógł pochodzić jedynie od strony. Następcy prawni zmarłej współwłaścicielki nie wykazali, że wniosek pochodził od niej lub jej pełnomocnika, natomiast następcy prawni potencjalnego pełnomocnika tj. siostry nie będącej współwłaścicielką (według ich nieudowodnionych twierdzeń) nie mają interesu prawnego w sprawie. Mając na uwadze powyższe ustalenia zasadnie organ przyjął, że wskazana w uchylanej decyzji jako wnioskodawczyni R. (K.) nie złożyła wniosku dekretowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. Jeżeli zaś zostałoby w jakikolwiek sposób udowodnione, iż ww. wniosek pochodził od niej, to nie była ona osobą legitymowaną do jego złożenia. W sprawie nie zostało także wykazane, że - w sytuacji gdyby przyjąć, że to ona złożyła wniosek – ww. czynności mogła ona dokonać jako pełnomocnik swoich rodziców i siostry. W związku z tym postępowanie z jej wniosku nie powinno być prowadzone. Konsekwencją tego było prawidłowe utrzymanie przez Kolegium decyzji organu I instancji, który uchylił decyzję Prezydenta [...] nr 528/GK/DW/2015 z 30 września 2015 r. oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie przyznania prawa własności czasowej do zabudowanego gruntu dawnej nieruchomości warszawskiej, co prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.