Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

I OSK 647/24

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

I OSK 647/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Łd 429/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-07-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art.  12 § 1 i  § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 134 § 1, art. 135, art. 153, art. 141 § 4,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 429/23 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 8 lutego 2023 r. nr SKO.4114.694.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od M. P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 13 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 429/23 uchylił zaskarżoną przez M. P. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 8 lutego 2023 r. nr SKO.4114.694.2022 oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z 6 grudnia 2022 r. nr 51020.1313.12.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Burmistrz K. decyzją z 6 grudnia 2022 r. nr 51020.1313.12.2022 umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wniosku M. P. z 23 czerwca 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę A. A. na okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 sierpnia 2019 r.
W odwołaniu od tej decyzji M. P. podkreślił, że jego wniosek o przyznanie świadczenia z 3 grudnia 2013 r. został złożony poprawnie na druku Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i nigdy nie został rozpoznany. Z tych względów, odwołujący wielokrotnie wnosił o zmianę specjalnego zasiłku opiekuńczego na świadczenie pielęgnacyjne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania M. P., decyzją z 8 lutego 2023 r. nr SKO.4114.694.2022 uchyliło decyzję Burmistrza K. z 6 grudnia 2022 r. i orzekło w tym zakresie co do istoty o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku M. P. z 23 czerwca 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę A. A. na okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2018 r.
Organ wskazał, że w zakresie żądania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2018 r., postępowanie podlega umorzeniu z uwagi na brak podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy. Powoływany przez stronę wywiad środowiskowy z 3 grudnia 2013 r., w którym wnioskuje o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, został przeprowadzony w ramach postępowania o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego (wniosek z 19 listopada 2013 r.) i organ jest związany tak wskazanym zakresem postępowania. W sprawie, w której przeprowadzono wywiad środowiskowy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 12 lutego 2014 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z 23 grudnia 2013 r. i przyznało stronie specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. w wysokości 520,00 zł miesięcznie.
Następnie, M. P. przyznano prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością opieki nad A. A.:
- na okres od świadczeniowy 2014/2015 (od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r.) w wysokości 520,00 zł miesięcznie (decyzja Burmistrza K. z 2 października 2014 r.);
- na okres od świadczeniowy 2015/2016 (od 1 listopada 2015 r. do 31 października 2016 r.) w wysokości 520,00 zł miesięcznie (decyzja Burmistrza K. z 26 października 2015 r.);
- na okres od świadczeniowy 2016/2017 (od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r.) w wysokości 520,00 zł miesięcznie (decyzja Burmistrza K. z 6 grudnia 2016 r.);
- na okres od świadczeniowy 2017/2018 (od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r.) w wysokości 520,00 zł miesięcznie (decyzja Burmistrza K. z 9 listopada 2017 r.).
Z kolei, po rozpatrzeniu wniosku z 22 listopada 2018 r., Burmistrz K. decyzją z 19 grudnia 2018 r. odmówił M. P. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką A. A. na okres świadczeniowy 2018/2019.
Decyzją z 24 stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
M. P. złożył sprzeciw od decyzji Kolegium z 24 stycznia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który prawomocnym wyrokiem z 3 września 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 201/19 został oddalony.
Decyzją z 2 kwietnia 2020 r. Burmistrz K. odmówił skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką A. A. na okres świadczeniowy 2018/2019. W dniu 8 kwietnia 2020 r. strona złożyła oświadczenie, że nie będzie wnosiła odwołania od tej decyzji.
Kolejno, Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że M. P. złożył w dniu 20 września 2019 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Organ I instancji decyzją z 10 kwietnia 2020 r. odmówił M. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. P., decyzją z 30 kwietnia 2020 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przyznało M. P. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką na okres od 1 września 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. w wysokości 1 583,00 zł miesięcznie oraz na okres od 1 stycznia 2020 r. na czas nieokreślony w wysokości 1 830,00 zł miesięcznie.
Organ podał dalej, że M. P. wnioskiem z 23 czerwca 2020 r., który wpłynął do organu 26 czerwca 2020 r., zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na A. A. na okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 sierpnia 2019 r.
Burmistrz K. decyzją z 7 lipca 2020 r. odmówił M. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na A. A. na okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 2 września 2020 r. nr SKO 4114.204.2020, po rozpatrzeniu odwołania M. P., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w okresie od 1 listopada 2013 r. do 22 listopada 2018 r. M. P. składał jedynie wnioski o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie z tymi wnioskami, w okresie od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2018 r. przyznawano skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką, a w okresie od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. decyzją Burmistrza K. odmówiono skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego. Zdaniem Kolegium, w wymienionym okresie M. P. nie złożył wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad A. A. We wszystkich wyżej wymienionych okresach zasiłkowych, M. P. składał wnioski i przyjmował decyzje w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tym samym, zdaniem Kolegium, należy uznać, że dokonywał on wyboru tego świadczenia.
Rozpoznając skargę od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 2 września 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 16 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 285/21 uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z 7 lipca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 645/22 oddalił skargę kasacyjną M. P. od wyroku z 16 sierpnia 2021 r.
Zdaniem Sądu, obowiązkiem organów obu instancji było prawidłowe zakwalifikowanie wniosku złożonego 26 stycznia 2019 r. i jego procedowanie w celu ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2013 r. do 31 sierpnia 2019 r. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że należy uwzględnić, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest jakichkolwiek możliwości przyznania M. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres wcześniejszy niż od stycznia 2019 r.
Kontynuując postępowanie, organ pierwszej instancji pismem z 17 października 2022 r. wezwał M. P. do uzupełnienia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z 26 stycznia 2019 r., co strona uczyniła 18 października 2022 r.
Burmistrz K. decyzją z 27 października 2022 r. odmówił M. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres 1 stycznia 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 8 grudnia 2022 r. uchyliło w całości tę decyzję (sprostowaną postanowieniem z 8 listopada 2022 r.) i przyznało M. P. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką A. A. na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r. w wysokości po 1 583,00 zł miesięcznie.
Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w uzasadnieniu decyzji z 8 lutego 2023 r., w zakresie wniosku M. P. o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2018 r., postępowanie podlega umorzeniu z racji braku podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w uzasadnieniu decyzji z 8 lutego 2023 r. wyjasniło, że w zakresie wniosku M. P. o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2018 r., postępowanie podlega umorzeniu z racji braku podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że pierwszy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony przez M. P. 26 stycznia 2019 r. Powoływanie się przez M. P. na przeprowadzony 3 grudnia 2013 r. wywiad środowiskowy, w którym wnioskuje on o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie ma uzasadnienia prawnego.
Jak podkreślił organ II instancji, wywiad środowiskowy był przeprowadzany w przedmiocie prowadzonego na wniosek M. P. konkretnego postępowania administracyjnego. M. P., składając wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego zakreślił ramy postępowania administracyjnego, którymi związany jest organ rozpoznający wniosek. M. P. nigdy w toku postępowania, a także w treści złożonego odwołania od pierwotnej decyzji, nie podnosił, że organ pierwszej instancji orzekał w przedmiocie niewłaściwego świadczenia, nie wskazywał także w żadnym zakresie, że jego wniosek nie został rozpatrzony w całości czy też, że został błędnie zakwalifikowany. Na podstawie tego materiału dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i przyznało, zgodnie z wnioskiem skarżącego, specjalny zasiłek opiekuńczy.
Do tego, jak uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 16 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 285/21 (który uprawomocnił się 21 lipca 2022 r.), wniosek o świadczenie pielęgnacyjne został skutecznie złożony za okres od 1 stycznia 2013 r do 31 grudnia 2018 r.
Z tego względu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji z 6 grudnia 2022 r. i umorzyło postępowanie administracyjne w sprawie wniosku M. P. z 23 czerwca 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę A. A. na okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2018 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Łodzi M. P. podkreślił, że jego wniosek z 3 grudnia 2013 r. został złożony poprawnie na druku Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i nigdy nie został rozpoznany.
Na rozprawie 29 czerwca 2023 r. skarżący poparł skargę i oświadczył, że dysponuje pismem będącym skargą na odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z 4 stycznia 2014 r. Pismo to nie było odwołaniem od decyzji Burmistrza K. z 23 grudnia 2013 r.
W dniu 5 lipca 2023 r. do akt sprawy wpłynęło pismo skarżącego z 30 czerwca 2023 r. wraz z pismem z 4 stycznia 2014 r. zatytułowanym "SKARGA-ODWOŁANIE na brak wydania decyzji w sprawie otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego dotycząca wniosku z dnia 03.12.2013 r.", skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi za pośrednictwem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Do pisma załączono kopie trzech potwierdzeń nadania korespondencji, oświadczenie z 12 grudnia 2019 r., pismo skarżącego z 4 marca 2019 r., kopie decyzji organu pierwszej instancji z 7 lipca 2020 r. i z 19 grudnia 2018 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej podniesiono.
Jak wyjaśnił Sąd I instancji, "lektura motywów decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi nie daje jasnej i jednoznacznej odpowiedzi co do przyczyn uchylenia przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wniosku M. P. z 23 czerwca 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę A. A. na okres od 01.01.2013 r. do 31.08.2019 r. i ponownego orzeczenia w tym zakresie o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku M. P. z 23 czerwca 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę A. A. na okres od 01.01.2013 r. do 31.12.2018 r.". W ocenie Sądu I instancji, świadczy to o naruszeniu przepisów prawa procesowego, to jest art. 107 § 3, art. 11, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.
Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji nie rozważyły z należytą starannością przesłanek bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., które ich zdaniem wystąpiły w rozpatrywanej sprawie i uzasadniały wydanie decyzji o umorzeniu kontrolowanego postępowania administracyjnego.
Sąd I instancji wskazał, że organy nie dostrzegają zasadniczej różnicy pomiędzy bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego a ewentualnym brakiem przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania, zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne, nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony, co powinno powodować odmowę uwzględnienia żądania strony, jeżeli zachodzą ku temu przesłanki. Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty.
Jak wyjaśnił Sąd I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że pierwszy wniosek M. P. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony 26 stycznia 2019 r. Jednocześnie, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w aktach sprawy brak jest wniosku skarżącego z 23 czerwca 2020 r., którego dotyczą kontrolowane obecnie decyzje organów obu instancji, tak jak i kolejnych rozstrzygnięć wydawanych wobec M. P., na które powołuje się Kolegium. W aktach sprawy brak również wniosku z 3 grudnia 2013 r., zgłoszonego w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w toku postępowania dotyczącego przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wydanych w tym postępowaniu decyzji organów obu instancji, odwołania M. P. od decyzji pierwszoinstancyjnej oraz zebranego w tym postępowaniu materiału dowodowego.
Wobec niepełnych akt sprawy, Sąd I instancji uznał za gołosłowne twierdzenie organu odwoławczego, powielające stanowisko organu pierwszej instancji, że skarżący nigdy w toku postępowania, także w treści złożonego odwołania od pierwotnej decyzji nie podnosił, że organ I instancji orzekał w przedmiocie niewłaściwego świadczenia, ani nie wskazywał, że jego wniosek nie został rozpatrzony w całości czy też, że został błędnie zakwalifikowany.
Jak podkreślił Sąd I instancji, twierdzenia organu nie dość, że nie mają jakiegokolwiek oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy, to w świetle konsekwentnych twierdzeń skarżącego i załączonych przez niego do skargi dokumentów (kserokopia ostatniej strony formularza wywiadu środowiskowego, zawierająca własnoręcznie podpisany przez skarżącego wniosek z 3 grudnia 2013 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego), jak i przedłożonego na wezwanie Sądu pisma z 4 stycznia 2014 r. zatytułowanego "SKARGA-ODWOŁANIE na brak wydania decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego dotycząca wniosku z dnia 03.12.2013 r.", czynią stanowisko organów obu instancji zupełnie niewiarygodnym.
Sąd I instancji uznał, że zwrócenie się przez skarżącego do organu z wnioskiem o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie wyklucza prawnej możliwości złożenia przez niego w toku tego postępowania wniosku o przyznanie innego świadczenia (w tym przypadku, świadczenia pielęgnacyjnego).
Sąd I instancji podkreślił, że ocena intencji strony i ustalenie, czy wnosi ona o przyznanie obu tych świadczeń równocześnie, czy tylko jednego z nich, nie jest pozostawiona uznaniu organu, ponieważ o treści żądania decyduje wyłącznie strona. Organ nie może samodzielnie, z własnej inicjatywy uzupełniać ani doprecyzowywać jego treści i ustalać rzeczywistej intencji żądania strony. Niedopuszczalny jest brak określenia rzeczywistych intencji strony, szczególnie że organ nie jest związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania, ani też jego tytułem. To rzeczywista treść żądania, rozumiana jako intencja strony, wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie i która ma znaczenie dla ustalenia zakresu dalszego postępowania, w tym dowodowego. Zatem, organ powinien wezwać stronę do zajęcia jednoznacznego stanowiska i sprecyzowania zakresu żądania, pouczając ją jednocześnie o przysługujących jej prawach i obowiązkach w toku postępowania.
Nie można przyjmować, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie wywoływał skutków w postaci obowiązku jego rozpoznania z uwagi na takie, a nie inne zachowania skarżącego, który nie kwestionował innych przyznanych mu świadczeń. Przyjęte przez organy obu instancji domniemanie niepopierania wniosku z 2013 r. doprowadziło w istocie do braku jego rozpoznania.
Sąd I instancji wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 16 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 285/21, uchylając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 2 września 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z 7 lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 sierpnia 2019 r., stwierdził, że obowiązkiem organów obu instancji było prawidłowe zakwalifikowanie, a następnie rozpatrzenie we właściwym trybie wniosku skarżącego zawartego w piśmie z 23 czerwca 2020 r. o przyznanie i wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego za okres "od 1 stycznia 2013 r. do 31 sierpnia 2019 r.". Żądanie skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostało rozstrzygnięte w części ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 30 kwietnia 2020 r. na skutek uznania, że wniosek został złożony dopiero 20 września 2019 r. (na formularzu), podczas gdy wniosek ten został złożony już 26 stycznia 2019 r., lecz skarżący nie został wezwany do usunięcia jego braków. Jak podkreślił Sąd Wojewódzki w wyroku z 16 sierpnia 2021 r., w obowiązującym stanie prawnym brak jest jakiejkolwiek możliwości przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres wcześniejszy niż od stycznia 2019 r.
W opinii Sądu I instancji, stwierdzony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi brak możliwości przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest równoznaczny z brakiem podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że w sytuacji, gdy strona domaga się rozstrzygnięcia organu opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego, nie można twierdzić, jak uczyniły to organy na gruncie rozpatrywanej sprawy, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe.
Zatem, zdaniem Sądu I instancji, organ nie może uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, gdy na gruncie konkretnej sprawy nie występują przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Czym innym jest kwestia zasadności (bezzasadności) wniosku skarżącego, który powinien zostać rozstrzygnięty merytorycznie po przeprowadzeniu postępowania w decyzji pozytywnej bądź negatywnej dla strony, a czym innym bezprzedmiotowość postępowania. Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony.
W związku z powyższym, Sąd I instancji uznał, że skoro wniosek skarżącego z 23 czerwca 2020 r., co wynika z uzasadnienia wyroku WSA w Łodzi z 16 sierpnia 2021 r., dotyczył ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 sierpnia 2019 r., a w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 8 grudnia 2022 r. uchylająca w całości decyzję Burmistrza K. z 27 października 2022 r. i jednocześnie przyznająca M. P. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r., czyli rozstrzygająca ten wniosek w części, to obecnie obowiązkiem organu powinno być zajęcie merytorycznego stanowiska w przedmiocie prawa M. P. do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2018 r.
Zdaniem Sądu I instancji, nieprawidłowe jest stanowisko organu, że z uwagi na decyzję z 27 października 2022 r., którą odmówiono skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r., wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji wydanej w tożsamej sprawie.
Jak wyjaśnił Sąd I instancji, w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji (6 grudnia 2022 r.) o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku z 23 czerwca 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę na okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 sierpnia 2019 r., decyzja z 27 października 2022 r., nie posiadała przymiotu ostateczności, a więc nie zachodził stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Nadto, 8 grudnia 2022 r. Kolegium uchyliło decyzję z 27 października 2022 r. i jedocześnie przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r. Powyższa wadliwość decyzji organu pierwszej instancji nie została dostrzeżona i należycie oceniona w toku postępowania odwoławczego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":
1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 105 § 1 w związku z art. 12 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że w "bezprzedmiotowości postępowania", skutkującej umorzeniem postępowania, nie może mieścić się sytuacja, w której nie jest możliwe ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za część okresu świadczeniowego, bo umorzenie postępowania może nastąpić tylko z przyczyn formalnych a nie merytorycznych, w sytuacji gdy z treści wskazanego przepisu wynika, że katalog przyczyn "bezprzedmiotowości postępowania" jest otwarty i tym samym, zgodnie z intencją ustawodawcy, możliwe jest też umorzenie postępowania, gdy nie jest możliwe ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za część okresu świadczeniowego, czy to wobec związania prawomocnym wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego zgodnie z art. 153 P.p.s.a., czy to wobec "rozstrzygnięcia sprawy za objęty wnioskiem strony okres świadczeniowy później ostateczną już decyzją organu odwoławczego, gdyż w takiej sytuacji rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga rozstrzygnięcia merytorycznego, skoro strona nie jest pozbawiona prawa do odwołania się od takiej decyzji ani nie jest pozbawiona prawa do złożenia skargi do sądu administracyjnego na niezasadną jej zdaniem decyzję organu umarzającą postępowanie";
I) naruszenie przepisów postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 8 lutego 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z 6 grudnia 2022 r. przede wszystkim z powodu nieuwzględnienia, że M. P. złożył na formularzu wywiadu środowiskowego wniosek z 3 grudnia 2013 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz przedłożył w toku postępowania sądowego pismo z 4 stycznia 2014 r. zatytułowane "SKARGA-ODWOŁANIE na brak wydania decyzji w sprawie otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego dotycząca wniosku z dnia 03.12.2013", w sytuacji gdy brak było uzasadnionych podstaw do przyjęcia naruszenia tych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ pismo z 4 stycznia 2014 r. było znane organowi odwoławczemu, gdyż stanowiło odwołanie od innej decyzji; dowód z formularza wywiadu środowiskowego, w którym skarżący miał złożyć wniosek z 3 grudnia 2013 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 stycznia 2013 r., został (prawidłowo) oceniony w zaskarżonej decyzji organu II instancji zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów oraz w świetle obowiązujących przepisów prawa i w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, gdyż w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2013 r., zgodnie z przepisem art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", skarżący mógł wystąpić o specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką, i o niego wystąpił; w celu przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 3 grudnia 2013 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, w którym znlazło się sformułowanie, że skarżący wnosi o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego; decyzją Burmistrza K. z 23 grudnia 2013 r. odmówiono skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką na okres świadczeniowy 2013/2014 a wyżej wymienione pismo z 4 stycznia 2014 r. stanowiło odwołanie od tej decyzji; na skutek odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało M. P. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r.; M. P. nie kwestionował decyzji SKO i występował o specjalny zasiłek opiekuńczy na kolejne okresy świadczeniowe; jednoczesne przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego było wykluczone w myśl przepisów art. 16a ust. 8 pkt 5 i art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r.;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1, art. 135, art. 153 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. polegające na uchyleniu decyzji organu II instancji z 8 lutego 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z 6 grudnia 2022 r. w przedmiocie umorzenia postępowania z tego powodu, że umorzenie postępowania mogło nastąpić jedynie z przyczyn formalnych a nie merytorycznych, w sytuacji gdy brak było uzasadnionych podstaw do przyjęcia naruszenia wyżej wymienionych przepisów prawa a zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, bowiem tylko za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2018 r. było bezprzedmiotowe dalsze prowadzenie postępowania zarówno zgodnie z art. 153 P.p.s.a., w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Łodzi z 16 sierpnia 2021 r., jak i zgodnie z ostateczną i prawomocną decyzją SKO w Łodzi z 8 grudnia 2022 r.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto, wniesiono o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podkreśliło, że organy administracji, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., były związane prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 16 sierpnia 2021 r., w uzasadnieniu którego stwierdzono, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest jakichkolwiek możliwości przyznania M. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres wcześniejszy niż od stycznia 2019 r. Ponadto, decyzją z 8 grudnia 2022 r. Kolegium przyznało M. P. świadczenie pielęgnacyjne za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r., która to decyzja stała się ostateczna i prawomocna.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną organu, oznacza to, że postępowanie "stało się bezprzedmiotowe". Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 105 § 1 K.p.a. przyjmując, że w bezprzedmiotowości postępowania, skutkującej umorzeniem postępowania, nie może mieścić się sytuacja, w której nie jest możliwe ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za część okresu świadczeniowego, ponieważ umorzenie postępowania może nastąpić tylko z przyczyn formalnych a nie merytorycznych. Katalog przyczyn "bezprzedmiotowości postępowania" jest otwarty i tym samym, w niniejszej sprawie było możliwe umorzenie postępowania ze względu na związanie wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 153 P.p.s.a.), czy wobec rozstrzygnięcia sprawy "za objęty wnioskiem strony okres świadczeniowy później ostateczną już decyzją organu odwoławczego". Strona nie jest pozbawiona prawa do złożenia odwołania od takiej decyzji (o umorzeniu postępowania administracyjnego) ani skargi do sądu administracyjnego.
W odpowiedzi, M. P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Podkreślił, że niedopuszczalne jest stwierdzenie, że w 2013 r. złożył wniosek tylko o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jego zdaniem, obowiązkiem organów w sprawie było, jak wynika z wyroku WSA w Łodzi z 16 sierpnia 2021 r., prawidłowe zakwalifikowanie a następnie rozpatrzenie we właściwym trybie, wniosku zawartego w piśmie z 23 czerwca 2020 r. o przyznanie i wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 sierpnia 2019 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty kasacyjne zasługują na uwzględnienie.
Przede wszystkim nie był zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 105 § 1 w związku z art. 12 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że w "bezprzedmiotowości postępowania", skutkującej umorzeniem postępowania, nie może mieścić się sytuacja, w której nie jest możliwe ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za część okresu świadczeniowego, bo umorzenie postępowania może nastąpić tylko z przyczyn formalnych a nie merytorycznych.
Trzeba zgodzić się z Sądem I instancji, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, pociągającą za sobą brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę co do istoty (w sposób pozytywny lub negatywny dla strony). Dlatego też przypadki umorzenia postępowania oraz przyczyny jego bezprzedmiotowości - jako wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy - muszą podlegać wykładni dosłownej oraz ścieśniającej, w żadnym zaś razie wykładni rozszerzającej. Wobec tego, jeśli strona domaga się rozstrzygnięcia organu opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego, nie można twierdzić, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. W takiej sytuacji organ nie może uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że czym innym jest kwestia zasadności takiego wniosku, która powinna zostać rozstrzygnięta merytorycznie po przeprowadzeniu postępowania. Trzeba bowiem dostrzegać zasadniczą różnicę pomiędzy bezzasadnością wniosku a bezprzedmiotowością postępowania. Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony, co powinno powodować odmowę uwzględnienia żądania strony, oczywiście jeżeli zachodzą ku temu przesłanki. Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Ewentualna bezzasadność żądania nie może wobec tego prowadzić do umorzenia postępowania, albowiem w ten sposób, organ niezgodnie z prawem, uchyla się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też umorzenie postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, stanowi naruszenie art. 105 § 1 K.p.a.
Zasadnie też wytknął Sad I instancji organowi odwoławczemu, że lektura motywów decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi nie daje jasnej odpowiedzi co do przyczyn uchylenia przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wniosku M. P. z 23 czerwca 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę A. A. na okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 sierpnia 2019 r. i ponownego orzeczenia w tym zakresie o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku M. P. z 23 czerwca 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę A. A. na okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2018 r. Rację należy przyznać Sadowi I instancji, że świadczy to o naruszeniu przepisów prawa procesowego - art. 107 § 3, art. 11., art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 K.p.a.
Nie można jednak zgodzić się z Sądem I instancji, że z motywów wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego nie można w ogóle wywieść z uzasadnienia decyzji z 8 lutego 2023 r., zwłaszcza że przedstawione w uzasadnieniu ustalenia znajdują oparcie w aktach sprawy. Nie można też przyznać racji Sądowi I instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego w przedmiocie umorzenia postępowania w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2018 r., zamiast rozstrzygnięcia merytorycznego, było tego rodzaju uchybieniem, że rzutowało w stopniu istotnym na wynik sprawy, o czym szerzej poniżej.
Przede wszystkim należy zaznaczyć, że w odniesieniu do skarżącego począwszy od 1 stycznia 2013 r. zostało wydanych kilkanaście decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego, dwa wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i jeden wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wydawanie decyzji w przedmiocie obu tych świadczeń na poszczególne okresy zasiłkowe nie następowało chronologicznie, a wnioski skarżącego na przestrzeni tego okresu dotyczyły obu tych świadczeń. W rezultacie przyczyniło się to do skomplikowania wszystkich spraw skarżącego w przedmiocie świadczeń rodzinnych i utrudniło prawidłowe sformułowanie rozstrzygnięcia administracyjnego w niniejszej sprawie - nie tylko co do rodzaju rozstrzygnięcia, ale także badanego okresu żądania skarżącego.
Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, że wniosek skarżącego, którego dotyczą kontrolowane obecnie decyzje organów, jest datowany na 23 czerwca 2020 r. Żądanie zawarte w tym wniosku dotyczy okresu od 1 stycznia 2013 r. do 31 sierpnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 16 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 285/21 wskazał, że obowiązkiem organów było prawidłowe zakwalifikowanie, a następnie rozpatrzenie we właściwym trybie wniosku skarżącego zawartego w piśmie z 23 czerwca 2020 r. Sąd ten wskazał, że żądanie skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zostało w istocie rozstrzygnięte w części ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 30 kwietnia 2020 r. (przyznano stronie świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1 września 2019 r. do 31 grudnia 2019 r.).
Kolejno, po wyroku WSA, z niespornych okoliczności wynika, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 8 grudnia 2022 r. przyznano skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r. Żądanie skarżącego zostało zatem zrealizowane w części odnoszącej się do okresu od 1 stycznia 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r. - inną decyzją.
Należało więc przyjąć, że w kontrolowanym obecnie postępowaniu administracyjnym rozpoznaniu podlega pozostała część żądania skarżącego dotycząca okresu od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2018 r. Z tego powodu należało uznać, że prawidłowe było ograniczenie przedmiotu postępowania do okresu wskazanego w decyzji organu odwoławczego.
Natomiast jeśli chodzi o sposób załatwienia sprawy, to w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2018 r., wniosek skarżącego powinien być rozpoznany merytorycznie, jak prawidłowo wskazał Sąd i instancji. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że w obrocie prawnym funkcjonowało sześć decyzji przyznających skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy na kolejne okresy zasiłkowe w związku ze sprawowaniem przez skarżącego opieki nad matką od 2013 r. do 31 października 2018 r. Z akt sprawy wynika, że decyzją Burmistrza K. z 23 grudnia 2013 r. nr 82562/0007/SR.2709/12/2013 odmówiono M. P. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką A. A. na okres świadczeniowy 2013/2014. Decyzją z 12 lutego 2014 r. nr SKO.4110.39.20l4 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało M. P. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością opieki nad A. A. na okres od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. w wysokości 520,00 zł miesięcznie.
W dniu 24 września 2014 r. M. P. złożył wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką A. A. na okres świadczeniowy 2014/2015. Decyzją Burmistrza K. z 2 października 2014 r., nr 82560/00004/SR.2709/10/2014 przyznano M. P. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką A. A. w wysokości 520,00 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r.
W dniu 19 października 2015 r. M. P. złożył wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką A. A. na okres świadczeniowy 2015/2016.
Decyzją Burmistrza K. z 26 października 2015 r. nr 82560/00007/SR.2709/10/2015 przyznano M. P. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką A. A. w wysokości 520,00 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2015 r. do 31 października 2016 r.
W dniu 31 października 2016 r. M. P. złożył wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką A. A. na okres świadczeniowy 2016/2017.
Decyzją Burmistrza K. z 6 grudnia 2016 r. nr 82560/00008/SR.2709/12/2016 przyznano M. P. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego związku z opieką nad matką A. A. w wysokości 520,00 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r.
W dniu 10 października 2017 r. M. P. złożył wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką A. A. na okres świadczeniowy 2017/2018.
Decyzją Burmistrza K. z 9 listopada 2017 r. nr 82560/0008/SR.2709/11/2017 przyznano M. P. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką A. A. w wysokości 520,00 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r.
W dniu 22 listopada 2018 r. M. P. złożył wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką A. A. na okres świadczeniowy 2018/2019.
Decyzją Burmistrza K. z 19 grudnia 2018 r., Nr 82562/00007/SR.2709/12/2018 odmówiono M. P. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką A. A. na okres świadczeniowy 2018/2019. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 24 stycznia 2019 r. nr SKO.4110.17.2019 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Sprzeciw M. P. od tej decyzji został oddalony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 3 września 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 201/18. Następnie po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją Burmistrza K. z 2 kwietnia 2020 r. nr 82562/00012/SR.2709/04/2020 odmówiono M. P. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką na okres świadczeniowy 2018/2019. W dniu 8 kwietnia 2020 r. M. P. złożył oświadczenie, że nie będzie wnosił odwołania od powyższej decyzji.
Wobec powyższego oczywiste jest, że nie było prawnie możliwe wydanie – w czasie obowiązywania decyzji o specjalnym zasiłku opiekuńczym - innych decyzji, które na te same okresy przyznawałaby skarżącemu konkurencyjne świadczenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwracano uwagę, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Wskazywano, że konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ostatnich orzeczeniach zwrócono jednak uwagę, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne, Komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane). W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywiste jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. Zaznaczyć trzeba, że na podstawie art. 16 K.p.a. ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego powodu organ, podobnie jak i sąd administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia.
Ponadto, istotną okolicznością w sprawie jest związanie, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a., wynikające z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 16 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 258/21 uchylającego zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 2 września 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z 7 lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 sierpnia 2019 r. W uzasadnieniu tego wyroku WSA uznał, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest jakichkolwiek możliwości przyznania M. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres wcześniejszy niż od stycznia 2019 r.
Sąd I instancji w kontrolowanej obecnie sprawie wywiódł z tego wyroku, że stwierdzony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi brak możliwości przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest równoznaczny z brakiem podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy i skoro strona domaga się rozstrzygnięcia organu opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego, to nie można twierdzić, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe.
W tym zakresie, jak była o tym mowa, należy przyznać rację Sądowi I instancji, że wniosek skarżącego powinien być rozpoznany merytorycznie. Natomiast wobec wskazywanego wcześniej braku możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres przed 1 stycznia 2019 r. z powodu przyznania skarżącemu na ten sam okres konkurencyjnego świadczenia, rozstrzygnięcie organu umarzające postępowanie w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego za ten okres nie może być postrzegane jako istotnie naruszające prawo.
Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenie przepisów postępowania, należy bowiem mieć na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:
- niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji,
- uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień,
- błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529).
Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r. sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1490/11l). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się przy tym, że w sytuacji gdy organy administracji publicznej nie orzekły o odmownym załatwieniu wniosku, ale umorzyły postępowanie, bądź odwrotnie, to należy zakwalifikować to jako uchybienie, ale nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy (por. przykładowo wyrok NSA z 16 listopada 2000 r. sygn. akt I SA 1539/99). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy umorzenie postępowania, jak i odmowa przyznania świadczenia sprowadzają się bowiem do tego, że skarżący nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego we wnioskowanym okresie.
Zasadnie przy tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uznało, że w niniejszej sprawie organy administracji, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., były związane przyjętym przez WSA w wyroku z 16 sierpnia 2021 r. ustaleniem, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest jakichkolwiek możliwości przyznania M. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres wcześniejszy niż od stycznia 2019 r. Obalenie tego związania mogłoby nastąpić na skutek zmiany stanu faktycznego lub prawnego. Okoliczności takie nie zostały jednak wykazane przez Sąd I instancji. Należy podkreślić, że rozważania Sądu I instancji koncentrujące się wokół wniosku skarżącego z 3 grudnia 2013 r., czy pisma z 4 stycznia 2014 r., nie zostały sprecyzowane na tyle jasno, aby można był przyjąć, że z tego powodu Sąd I instancji uznał, że związanie wynikające z ww. wyroku upadło.
Ponadto dokładna analiza akt sprawy pozwala na przyjęcie za prawdziwe ustaleń organów wskazujących, że wniosek z 3 grudnia 2013 r. został rozpoznany decyzją z 23 grudnia 2013 r. o odmowie przyznania M. P. specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres 2023/2014. Jak było już wspomniane, decyzja ta została uchylana decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 12 lutego 2014 r., którą jednocześnie przyznano stronie specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowania opieki nad matką na wskazany okres. Decyzja ta nie została zakwestionowana co do rodzaju przyznanego świadczenia i pozostaje w obrocie prawnym, a zatem korzysta z domniemania legalności i z tego powodu organ, podobnie jak i sąd administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia.
Przedłożone w toku postępowania sądowego pismo z 4 stycznia 2014 r. zatytułowane "SKARGA-ODWOŁANIE na brak wydania decyzji w sprawie otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego dotycząca wniosku z dnia 03.12.2013", również nie podważa skutecznie stanowiska o braku możliwości przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za okres wcześniejszy niż od stycznia 2019 r. Jak wynika z akt sprawy, pismo skarżącego z 4 stycznia 2014 r. było znane organowi odwoławczemu, gdyż stanowiło odwołanie od innej decyzji, zostało ocenione w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Zasadnie w skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38113, Dz. U. poz. 1443), w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r., zgodnie z art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, skarżący mógł wystąpić o specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką i tak zakwalifikowano jego wniosek. Organ przyznał, że w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 3 grudnia 2013 r. znajduje się sformułowanie skarżącego, że wnosi o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże, jak wynika z akt sprawy, postępowanie to zakończyło się wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzji z 12 lutego 2014 r. nr SKO.4110.39.2014 uchylającej odmowną decyzję Burmistrza K. z 23 grudnia 2013 r. nr 82562/0007/SR.2709/12/2013 i jednocześnie przyznającej M. P. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością opieki nad matką na okres od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. Natomiast wskazane w wyroku Sądu I instancji pismo z 4 stycznia 2014 r. stanowiło odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza K.. Z akt sprawy wynika, że M. P. decyzji z 12 lutego 2014 r. nie kwestionował (nie złożył od niej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi) i występował o specjalny zasiłek opiekuńczy na kolejne okresy świadczeniowe.
Co do braku w aktach sprawy wniosku skarżącego z 23 czerwca 2020 r., którego dotyczą kontrolowane obecnie decyzje organów obu instancji, a także kolejnych rozstrzygnięć wydawanych wobec M. P., na które powołuje się w motywach zaskarżonej decyzji Kolegium, należy zauważyć, że zarówno fakt istnienia wniosku z 23 czerwca 2020 r., jak i fakt funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznawanych za kolejne okresy zasiłkowe, były potwierdzone chociażby wyrokiem WSA z 16 sierpnia 2021 r. Poza tym dokumenty te mogły być uzupełnione na wezwanie Sądu I instancji w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a.
Wobec powyższego zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 8 lutego 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z 6 grudnia 2022 r. Pomimo częściowo wadliwego rozstrzygnięcia organu odwoławczego i częściowo wadliwych motywów decyzji, w swym końcowym wyniku decyzja drugiej instancji odpowiada prawu, skoro żądanie skarżącego w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego od chwili złożenia wniosku nie mogło już być uwzględnione.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny kierował się w niniejszej sprawie wynikającym z art. 7 P.p.s.a. nakazem szybkiego załatwienia sprawy.
Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. W sytuacji gdy, skarżący zwolniony jest z mocy prawa z obowiązku uiszczania kosztów sądowych oraz ubiegał się o świadczenie ze środków publicznych dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, to w sprawie należało odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi art. 207 § 2 P.p.s.a.