I OSK 638/23

I OSK 638/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Piotr Niczyporuk
Piotr Przybysz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6103 Przekazanie  powiatom   mienia  Skarbu Państwa
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1870/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-08-05
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 385
art. 13 ust. 2 i 5
Ustawa z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach - t.j.
Dz.U. 2020 poz 194
art. 9 ust. 2 i art. 14a ust. 1
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Kutnowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1870/20 w sprawie ze skargi Powiatu Kutnowskiego na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lipca 2020 r. nr DAP-WN-727-85/2019/WWP w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu Kutnowskiego na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 lipca 2020 r., nr DAP-WN-727-85/2019/WWP, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, wyrokiem z 5 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1870/20, oddalił skargę.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył Powiat Kutnowski zastępowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 kpa poprzez błędne przeprowadzenie fazy kontroli decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8.07.2020 r. nr DAP-WN-727-85/2019/WWP oraz poprzedzającej ją decyzji tego Ministra z 24.10.2019 r. nr DAP-WPK-727-11/2018/lch, pod względem jej zgodności z prawem i oddalenie skargi na decyzję organu II instancji, mimo, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na uznaniu, że decyzja komunalizacja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, pomimo, że Powiat Kutnowski przedstawił dowody, z których wynika, że doszło do wytworzenia dobra narodowego w postaci Muzeum Zamek w O., wpisanego do rejestru zabytków i nie mogącego funkcjonować w innym obiekcie niż Zamek zlokalizowany na nieruchomości oznaczonej jak działka ewidencyjna J.K. w Obrębie J.K. O. co oznacza połączenie muzealium, jakim jest nieruchomość - Zamek w O. i organizatora działalności tego Muzeum (Powiat K.), niemożności oderwania muzealium od organizatora, co zostało potwierdzone wpisami do rejestru i ewidencji zabytków oraz państwowego rejestru muzeów łączącego ściśle organizatora z muzeum rejestrowanym, co skutkowało powstaniem nieodwracalnych skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej,
2. art. 153 p.p.s.a. poprzez ustalenie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19.03.2019 r., I SA/Wa 2175/18 wiążą w sprawie, w sytuacji gdy stan faktyczny tej sprawy nie był tożsamy ze stanem faktycznym ustalonym w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 5.08.2022 r., sygn. I SA/Wa 1870/20, wobec przeprowadzenia nowych dowodów w sprawie przez organ II instancji, co obligowało Sąd I instancji do wnikliwej analizy stanu faktycznego, wyjaśnienia znaczenia podstaw faktycznych i prawnych, jakie miały zastosowanie w rozstrzyganej sprawie i zastosowanie odpowiednich przepisów prawa, czego Sąd nie uczynił poprzestając na jednozdaniowym stwierdzeniu związania wyrokiem i uznając na tej podstawie, że podniesione w tym zakresie zarzuty były nietrafne,
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyrażenie przez Sąd I instancji stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z 19.03.2019 r., I SA/Wa 2175/18, bez dokonania ich oceny pod względem zgodności z prawem, w tym z przepisami ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 385) oraz rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 13 maja 2008 r. w sprawie sposobu prowadzenia Państwowego Rejestru Muzeów, wzoru wniosku o wpis do Rejestru, warunków i trybu dokonywania wpisów oraz okoliczności, w jakich można zarządzić kontrolę w celu ustalenia, czy muzeum spełnia nadal warunki wpisu do Rejestru (Dz. U. Nr 91, poz. 567), co doprowadziło do braku dostatecznego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia oraz powielenia argumentacji o niepowstaniu nieodwracalnych skutków prawnych i w konsekwencji oddalenia skargi.
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 i 6 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zw. z art. 13 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 385) w zw. z art. 9 ust. 2 oraz 14a ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 194 ze zm.) oraz w zw. z § 2 ust. 3 pkt. 8 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 5 kwietnia 2013 r. w sprawie wykazu obiektów stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, w których prowadzona jest, jako podstawowa, działalność kulturalna lub które dla takiej działalności zostały wybudowane i nie mogą być przeznaczone do prowadzenia wyłącznie innej działalności podstawowej, oraz trybu zgłaszania obiektów w celu wpisania ich do wykazu (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 802) w zw. z § 1 ust. 3 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 13 maja 2008 r. w sprawie sposobu prowadzenia Państwowego Rejestru Muzeów, wzoru wniosku o wpis do Rejestru, warunków i trybu dokonywania wpisów oraz okoliczności, w jakich można zarządzić kontrolę w celu ustalenia, czy muzeum spełnia nadal warunki wpisu do Rejestru (Dz. U. Nr 91, poz. 567) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że nie mają zastosowania dla ustalenia powstania nieodwracalnych skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej, w konsekwencji ich niezastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy Muzeum Zamek w O. będące muzeum rejestrowanym nierozerwalnie związanym z organizatorem - Powiatem Kutnowskim, zobowiązanym ustawą do prowadzenia działalności kulturalnej, a której prowadzenie nie jest możliwe bez przedmiotowej nieruchomości, stanowi dobro narodowe w postaci muzealium korzystające ze szczególnej ochrony państwa, a Rzeczpospolita Polska zobowiązana jest strzec dziedzictwa narodowego, co powinno skutkować uwzględnieniem skargi.
Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli uczestnicy postępowania K.K., R.K., G.Z., M.K., E.R., zastępowani przez adwokata, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego oraz o dopuszczenie dowodu z dokumentu - wniosku J.K. z 11.08.1990 r. do Ministerstwa Kultury i Sztuki w Warszawie, Urzędu Wojewódzkiego w P., Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. i Muzeum w O. (wraz z dowodami nadania) na okoliczność rozpoczęcia postępowania o zwrot zespołu zamkowo-parkowego w O. – 33 lata temu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.
W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli.
Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 200 4r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).
Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Naruszenie prawa może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji).
Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie.
Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).
Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).
W świetle art. 174 p.p.s.a. wskazanie szeregu przepisów prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdego z nich, jest nieprawidłowe. Pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo).
Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów. Takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane sądowi pierwszej instancji. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez Sąd Kasacyjny we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem.
Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego".
Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.
Wprawdzie wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09), jednakże może w znacznym stopniu ograniczyć kontrolę Sądu.
Poczynienie powyższych uwag na temat wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna, było konieczne ze względu na to, że oceniana skarga kasacyjna w znacznej mierze ich nie spełnia. Uzasadnienie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego nie rekonstruuje normy prawnej, która wynika z przepisów prawa materialnego, które miał naruszyć Sąd I instancji. Nie wynika z niego również, jaka powinna być prawidłowa wykładnia i zastosowanie tych przepisów. Również zarzut naruszenia przepisów powstępowania sformułowany w punkcie I.1 petitum skargi kasacyjnej jest wadliwie skonstruowany z takich samych powodów.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz ograniczenia wynikające z wadliwej konstrukcji zarzutów kasacyjnych należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są ze sobą powiązane, dlatego zostaną rozpatrzone łącznie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem.
W jednolitym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że dla organu administracji ponownie rozpatrującego sprawę, jak też każdego innego organu orzekającego w danej sprawie, zawarty w orzeczeniu kasacyjnym pogląd dotyczący wyłożonych i zastosowanych przepisów, jak również ocena co do poczynionych przez organ ustaleń faktycznych, jest wiążąca. Oznacza to, że skutki wydanego orzeczenia sądowego wykraczają poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, rzutując tak na ponownie prowadzone postępowanie administracyjne w danej sprawie, jak też na ewentualne postępowanie sądowoadministracyjne w razie ponownego zaskarżenia kolejnego rozstrzygnięcia ostatecznego (por. m.in. wyrok NSA z 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 541/14; z 2 września 2016 r., sygn. akt II OSK 2971/14). Naczelny Sąd Administracyjny jest związany ocenami prawnymi wyrażonymi w orzeczeniu o charakterze kasacyjnym wydanym w sprawie również wówczas, gdy orzeczenie to zostało wydane przez wojewódzki sąd administracyjny.
Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Powszechnie przyjmuje się, że od takiej oceny prawnej można odstąpić, np. gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować inne przepisy prawa, odmienne od wyjaśnionych w poprzednio wydanym wyroku (por. m.in. wyrok NSA z 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07) lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia, zmienił się stan prawny (por. m.in. wyrok NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05).
Z powyższego wynika, że granicą obowiązywania omawianego związania jest tożsamość istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz brak zmiany stanu prawnego. Wymaga w tym miejscu przypomnienia, że w uzasadnieniu wyroku z 19 marca 2019 r., I SA/Wa 2175/18, którym uchylono pierwotnie wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "(...) przy wydaniu decyzji Wojewody Łódzkiego z 20 lipca 2004 r. o nieodpłatnym przekazaniu Powiatowi Kutnowskiemu prawa własności mienia Skarbu Państwa obejmującego, między innymi, działkę nr J.K. z obrębu 0014 O. doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem decyzją tą rozdysponowano prawo do nieruchomości nie stanowiącej własności Skarbu Państwa. (...) Ponadto, przy ocenie wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych organ nadzoru błędnie przyjął, że dla tej oceny znaczenie prawne mają skutki społeczno-gospodarcze, jakie wywołała sporna decyzja w zakresie realizowania przez powiat zadań o charakterze ponadgminnym dotyczących kultury i ochrony dóbr kultury wynikających z art. 4 ust. 1 pkt 7 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Wyjaśnić trzeba, że decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Same zaś nieodwracalne skutki prawne to takie, których organ administracji nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego. W tak rozumianym pojęciu nieodwracalnych skutków prawnych nie mieszczą się podnoszone przez Ministra i uczestników postępowania skutki społeczno-gospodarcze wywołane sporną decyzją w zakresie realizowania przez powiat zadań o charakterze ponadgminnym dotyczących kultury i ochrony dóbr kultury. (...) W tym stanie rzeczy brak stwierdzenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z 20 lipca 2004 r., w części dotyczącej działki nr J.K., i ograniczenie rozstrzygnięcia organu do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem prawa (także w odniesieniu do wymienionej działki) narusza w sposób istotny art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (...)."
Wobec wyraźnie i jednoznacznie wyrażonego poglądu prawnego narzucającego organowi administracji (oraz sądowi administracyjnemu) - gdy chodzi o jego zasięg - określony sposób interpretacji oraz zastosowania prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a także sposób oceny faktów, a w konsekwencji kierunek rozstrzygnięcia, zakres wiążącej oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku z 19 marca 2019 r., I SA/Wa 2175/18, nie mógł pozostawiać żadnych wątpliwości, a co za tym idzie - co nie mniej istotne - nie mógł również tworzyć pola, na którym mogłyby być podejmowane jakiekolwiek zabiegi zmierzające do wykazania związania przywołaną oceną prawną w innym zakresie, niż wynikający z tego orzeczenia.
Twierdzenie, że przedstawione przez stronę skarżącą kasacyjnie dowody dotyczące wytworzonego dobra narodowego w postaci Muzeum Zamek w O. nakazują przyjęcie powstania nieodwracalnych skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej w rozumieniu wskazanym w uzasadnieniu wyroku z 19 marca 2019 r., I SA/Wa 2175/18, nie zostało poparte stosowną argumentacją prawną. Trudno za taką argumentację uznać przywołania treści przepisów różnej rangi dotyczących problematyki ochrony dóbr kultury – w sytuacji, gdy nie wskazano, w jaki sposób normy wyrażone w przywołanych przepisach rzutują na wykładnię pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych i mieszczą się w ramach wykładni tego pojęcia wskazanej w uzasadnieniu wyroku z 19 marca 2019 r., I SA/Wa 2175/18. Ponadto, jak zauważył Sąd I instancji, dowody te dotyczą okoliczności utworzenia muzeum, jego statutu i organizacji, a więc okoliczności istnienia na przedmiotowej nieruchomości Muzeum w Zamku w O., która to okoliczność była znana Sądowi poprzednio rozpoznającemu sprawę i który uznał, że okoliczność ta nie mieści się w pojęciu nieodwracalnych skutków prawnych.
Zauważyć ponadto należy, że strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że przedstawione przez nią wspomniane powyżej dowody prowadzą do tak znaczącej zmiany stanu faktycznego sprawy, że uzasadnia to odstąpienie od związania ocenami prawnymi wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku z 19 marca 2019 r., I SA/Wa 2175/18.
W świetle przedstawionych argumentów - w tym wobec braku zarzucenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a., a także wobec braku wykazania, że wiążąca ocena prawna sformułowana w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie I SA/Wa 2175/18 utraciła moc wiążącą - za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że zarzuty sformułowane w punktach I.1, I.2 oraz II petitum skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za zasadne, a co za tym idzie, nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą kasacyjnie.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (punkt I.3 petitum skargi kasacyjnej) również należy uznać za niezasadny. Należy mieć na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 19 marca 2019 r., I SA/Wa 2175/18, nie wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Sąd I instancji, działając w warunkach związania ww. wyrokiem z mocy art. 153 p.p.s.a., nie mógł zatem dokonać ponownej oceny materiału dowodowego, na podstawie którego został wydany wyrok z 19 marca 2019 r. Sąd I instancji odniósł się przy tym do twierdzeń i dowodów podniesionych przez stronę skarżącą kasacyjnie po wydaniu ww. wyroku. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że Sąd I instancji dostatecznie wyjaśnił podstawę faktyczną i prawną wydanego rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadził dowodu wnioskowanego przez uczestników postępowania, ponieważ nie dotyczy on okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Sąd nie orzekł w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestników postępowania ze względu na brak podstawy prawnej dla takiego rozstrzygnięcia. Stosownie bowiem do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2019 r., II OSK 1156/18).
Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.