I OSK 636/21

I OSK 636/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Piotr Niczyporuk /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 768/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-10-28
Skarżony organ
Lekarz Weterynarii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy sekretarz sądowy Aleksandra Białek po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 768/20 w sprawie ze skargi G. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 13 lutego 2020 r. nr WIW-ZOZ-II.913.4.20.2019.SZ w przedmiocie nakazu zabicia 22 świniodzików oraz zakazu utrzymania w gospodarstwie zwierząt z rodziny świniowatych oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 768/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi G. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z 13 lutego 2020 r. nr WIW-ZOZ-II.913.4.20.2019.SZ w przedmiocie nakazu zabicia [...] oraz zakazu utrzymania w gospodarstwie zwierząt z [...] orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji (pkt 1 sentencji wyroku); zasądzeniu od [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz skarżącego G. L. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania:
a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") i w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi pozbawionej podstaw w ustalonym stanie faktycznym i prawnym, bowiem procedura związana z wydaniem zaskarżonej decyzji oraz jej uzasadnienie było zgodne z przepisami postępowania i prawa materialnego, zaś Sąd I instancji wadliwie ocenił zastosowanie procedury administracyjnej w niniejszej sprawie, oraz zastosowane przepisy prawa materialnego do czego był zobowiązany bez względu na podniesione w skardze zarzuty w granicach danej sprawy;
b) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "k.p.a."), art. 8 k.p.a. i 77 k.p.a. oraz 11 k.p.a., 80 k.pa. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż zaskarżona decyzja narusza ww. artykuły, bowiem jej uzasadnienie jest nieprzekonujące, lakoniczne i niezrozumiałe dla strony i Sądu I instancji, gdy tymczasem organ należycie uzasadnił w decyzji dlaczego nawet pomimo rejestracji stada zasadnym jest utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, zaś wyjaśnienie różnicy pomiędzy rejestracją stada, a identyfikacją stada w okolicznościach niniejszej sprawy nie będzie miało znaczenia, wobec naruszenia przez stronę przepisów ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2019, poz. 1149 ze zm.) - z punktu widzenia których przepisów identyfikacja i rejestracja [...] powinna być oznakowana oraz utrzymana w siedzibie stada zarejestrowanego w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz łącznie musi być objęta obowiązkowym wcześniejszym zezwoleniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zgodnie z art. 119a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 142, ze zm., dalej: "ustawa o ochronie przyrody") - zaś bezspornie strona takiego zezwolenia nie posiadała ze względu na zawieszenie, z początkiem roku 2017 r. wydawania takich zezwoleń w zakresie [...] ze zwierzętami innych gatunków, a także rozmnażania [...] uzyskanych w wyniku takiego krzyżowania przed ich rozrodem;
c) art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji i uznanie, iż organ wadliwie tj. w sposób niewyczerpujący i nieprzekonujący uzasadnił dlaczego zostało wybrane surowsze rozwiązanie przewidziane w art. 48 b ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. 2018, poz. 1967 z późn. zm., dalej "u.o.z.z."), gdy tymczasem organ wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, dlaczego okolicznościach niniejszej sprawy zasadnym jest najsurowsze rozwiązanie kwestii nielegalnego posiadania zwierząt tj. zabicie [...], w kontekście bezspornych w sprawie okolicznościach faktycznych związanych z dużą skalą naruszeń bioasekuracji, utrzymywania zwierząt przez stronę, w szczególności dopuszczenia do rozrodu, a co za
tym idzie niemożności ich identyfikacji;
d) art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., poprzez jego wadliwe zastosowanie i nierozpoznanie przez Sąd całości sprawy sądowo administracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa przez stronę w ustalonym stanie faktycznym, które uniemożliwiają wydanie decyzji polegającej na usunięciu stwierdzonych uchybień w zakreślonym terminie, w szczególności wobec dopuszczenia do rozrodu [...] przez stronę w posiadanej hodowli, bez ustalonego ich pochodzenia.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego;
a) art. 48 b ust. 1 u.o.z.z., poprzez jego wadliwą wykładnię i zastosowanie w niniejszej sprawie i ustalonym stanie faktycznym, a przez to uznanie iż procedura związana z podjęciem zaskarżonej decyzji oraz samo wydanie decyzji w zakresie rozstrzygnięcia polegającego na uśmierceniu [...] było błędne;
b) art. 119a ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem z bezspornych okoliczności sprawy wynikało iż strona nie posiadała zezwolenia, Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na krzyżowanie [...] i aktualnie nie mogła ich uzyskać, bowiem wydawanie takich zgód aktualnie jest wstrzymane, a nadto niemożliwe byłoby uzyskanie ich świadectwa pochodzenia;
Wobec powyższego organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy.
Nadto wniósł na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci pisma Głównego Lekarza Weterynarii z 23 lutego 2018 r. oraz pisma Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z 2 listopada 2016 r. wraz ze stanowiskiem Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z 20 października 2016 r. na okoliczność niemożności zastosowania w niniejszym stanie faktycznym art. 48 b ust. 1 pkt 1 u.o.z.z. polegającego na nakazaniu usunięciu stwierdzonych uchybień u Strony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji (dałem cały stan faktyczny ale uzasadnienie będzie zawierać ograniczoną formę).
Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu Wojewódzkiego w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak również norm prawa materialnego. Należało mieć jednak na uwadze, że podniesiony w skardze kasacyjnej jedyny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego pozostaje w ścisłym związku z większością zarzutów procesowych. W konsekwencji powyższego koniecznym było łączne rozpoznanie zarzutów z obu podstaw kasacyjnych.
Na wstępie należy zaznaczyć, że zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w ich ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzował zarzutu, nie przytoczył właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwił ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 77 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżący kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Powyższe rozważania należy również odnieść do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. oraz art. 48 b ust. 1 u.o.z.z. zawartych w petitum skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).
Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada stwierdzić, iż przedmiotowe skargi kasacyjne oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., co generalnie wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prezentowanych w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż uchybienia tym przepisom były wynikiem wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, dlatego w pierwszej kolejności zajął się oceną zasadności tej podstawy.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną (środek odwoławczy) stwierdzić należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, iż nietrafnie podniesiono zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania.
Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.
W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd I instancji oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2063/22). Sąd I instancji przeanalizował i ocenił znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a.
Tym bardziej zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może odnieść skutku w połączeniu z zarzutem obrazy art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji. O naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby zatem mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organów w zakresie zgłoszonych zarzutów do postępowania, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może bowiem służyć do kwestionowania dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt IFSK 1862/09; z 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06, źródło CBOSA).
Granice sprawy, o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., to granice sprawy administracyjnej w rozumieniu materialnym. Na sprawę tę składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe, przy badaniu tożsamości sprawy zatem należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Granice sprawy wyznacza istota stosunku administracyjnoprawnego, podlegającego załatwieniu danym, zaskarżonym rozstrzygnięciem administracyjnoprawnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt FSK 2261/04. Poglądy te zostały także zaaprobowane w doktrynie (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, Państwo i Prawo 2007/4/s. 31 i nast.; J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Łódź 1996, s. 52). W tym zakresie nie można przyjąć, że WSA w Warszawie wyszedł poza granice skargi, ponieważ treść jego rozstrzygnięcia dotyczy wydanych w sprawie decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z 13 lutego 2020 r. w przedmiocie nakazu zabicia [...] oraz zakazu utrzymania w gospodarstwie zwierząt z rodziny [...].
Natomiast z przepisu art. 151 p.p.s.a. wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie zasadnie nie zastosował art. 151 p.p.s.a ale na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do sformułowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że art. 151 p.p.s.a. jest przepisem na mocy którego sąd pierwszej instancji oddala skargę, jeżeli uzna, że zaskarżony akt odpowiada prawu.
W niniejszej sprawie podstawą do uchylenia decyzji z uwagi na nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego mógłby być jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przywołanymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.
W związku z tym zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. także okazał się nieskuteczny.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 11 k.p.a., w którym to przepisie została ustawiona tzw. zasada przekonywania, będąca jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Konsekwencją tej zasady jest ciążący na organie obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania.
Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych treść uzasadnienia decyzji powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy powinno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zasada przekonywania nabiera szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych z punktu widzenia strony rozstrzygnięć, które powinny być przekonująco i jasno uzasadnione. Istotną rolę w omawianym zakresie przypisuje się uzasadnieniu decyzji administracyjnej, które stanowi integralną część każdej decyzji i jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Legalność decyzji administracyjnej wymaga bowiem jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego.
Mając na względzie z jednej strony powyższe rozważania, z drugiej zaś treść wydanych w sprawie decyzji, zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak samo decyzja nie odpowiada wymogom ww. przepisów prawa.
Nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób wskazany w skardze kasacyjnej, gdyż zarzuty skargi kasacyjnej nie pozostają w związku ze stanem faktycznym przyjętym w sprawie, a podnoszona argumentacja prowadzona jest w oderwaniu od argumentacji Sądu I instancji. Skarżący kasacyjnie organ podnosi, że wydanie decyzji z art. 48 ust. 1 pkt 2 u.o.z.z. nie jest związane z jakąkolwiek oceną, w szczególności pod kątem zasady proporcjonalności, a następuje bez analizowania skali uchybień i kierowania ponownych wezwań do usunięcia naruszenia, gdy podmiot nie dostosuje się do nakazu określonego w decyzji wydanej na podstawie art. 48b ust. 1 pkt 1 u.o.z.z.. Tak prowadzona argumentacja abstrahuje od okoliczności sprawy i rzeczywistej podstawy prawnej, na jakiej została wydana zaskarżona decyzja.
Argumentacja skargi kasacyjnej byłaby adekwatna, gdyby w stanie sprawy najpierw doszło do wydania decyzji na podstawie art. 48b ust. 1 pkt 1 u.o.z.z., nakazującej usunięcie stwierdzonych uchybień w określonym terminie, a posiadacz zwierząt do tego nakazu się nie dostosował. W takim przypadku, zgodnie z art. 48b ust. 3 u.o.z.z., powiatowy lekarz weterynarii wydaje decyzję, o jakiej mowa w art. 48b ust. 1 pkt 2 u.o.z.z., nakazującą zabicie lub ubój zwierząt oraz zakazuje utrzymywania w gospodarstwie zwierząt tych gatunków. W takim przypadku wydanie decyzji ma charakter związany, pozbawione jest elementu oceny i miarkowania, wystarczającym warunkiem do wydania takiej decyzji jest wyłącznie stwierdzenie, że nie został wykonany uprzednio orzeczony nakaz z art. 48b ust. 1 pkt 1 u.o.z.z., takie stanowisko co do stosowania art. 28b ust. 3 u.o.z.z. jest prawidłowe i przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1251/21; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2023 r., sygn. akt I OSK 141/21, źródło CBOSA).
W niniejszej sprawie nie doszło jednak do zastosowania art. 48b ust. 3 u.o.z.z. i nie było podstaw w stanie faktycznym do jego stosowania. W sprawie nie miało miejsca uprzednie wydanie decyzji z art. 48b ust. 1 pkt 1 u.o.z.z., zobowiązującej stronę do usunięcia w określonym terminie nieprawidłowości, a nakaz zabicia zwierząt i zakaz ich utrzymywania zostały wydane bezpośrednio na podstawie art. 48b ust. 1 pkt 2 ustawy, a nie na skutek zaniechania przez posiadaczkę zwierząt wykonania orzeczonego nakazu usunięcia nieprawidłowości, czyli bez związku z art. 48b ust. 3 u.o.z.z. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie znajduje wobec tego potwierdzenia, skoro ani nie odnosi się do okoliczności faktycznych sprawy, ani do zastosowanego prawa materialnego.
Wydanie decyzji z art. 48b ust. 1 pkt 2 u.o.z.z. może mieć miejsce w dwóch przypadkach, z których tylko jeden jest konsekwencją zastosowania art. 48b ust. 3 u.o.z.z. Sąd I instancji przyjął, że art. 48b ust. 1 u.o.z.z. pozwala organowi administracji na zastosowanie jednego z dwóch alternatywnych rozstrzygnięć. Organ nakazuje usunięcie uchybień w określonym terminie, a dopiero w sytuacji, gdy uchybienia nie zostaną usunięte, nakazuje zabicie lub ubój zwierząt, albo od razu sięga po bardziej radykalny środek, jakim jest nakaz zabicia (uboju) zwierząt. Alternatywa rozstrzygnięć nie może być jednak rozumiana w taki sposób, który dopuszczałby arbitralny wybór. Oznacza to, po pierwsze, że organ musi wyczerpująco uzasadnić, dlaczego wybrał takie, a nie inne z dwóch alternatywnych rozstrzygnięć. Po drugie, skoro ustawodawca dopuszcza w tej sytuacji wydanie rozstrzygnięć istotnie ingerujących w sferę praw jednostki, co odnosi się zwłaszcza do decyzji opartej o art. 48 ust. 1 pkt 2 u.o.z.z., która – z uwagi na swój radykalny charakter – powinna być podejmowana jedynie w ostateczności, dokonując wyboru koniecznego do rozstrzygnięcia organ ma obowiązek przestrzegania zasady proporcjonalności. Radykalność opisanego rozstrzygnięcia podkreśla fakt, że zgodnie z art. 48b ust. 5 u.o.z.z., za zwierzęta zabite lub poddane ubojowi z nakazu powiatowego lekarza weterynarii, o którym mowa w ust. 1 i 3, nie przysługuje odszkodowanie ze środków budżetu państwa. W konsekwencji oznacza to, że posiadacz zwierząt ponosi całkowity ekonomiczny koszt uśmiercenia należących do niego zwierząt.
Przy takiej interpretacji art. 48b ust. 1 u.o.z.z., Sąd I instancji zasadnie wskazał na konieczność wykazania przez organ, że zastosował środek proporcjonalny, sięgając bezpośrednio po decyzję z art. 48b ust. 1 pkt 2 u.o.z.z. i nakazując ubój zwierząt. Zwłaszcza w sytuacji, gdy decyduje się na rozwiązanie bardziej radykalne, jakim jest nakaz uboju zwierząt, organ musi wykazać w uzasadnieniu, dlaczego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało zastosować środek dalej idący, dlaczego nie wystarczyło nakazanie usunięcia stwierdzonych uchybień, a dopiero w razie niedopełnienia tych obowiązków, organ wydałby decyzję o nakazie zabicia zwierząt. Przyjmując taką wykładnię, Sąd I instancji prawidłowo ocenił następnie zastosowanie tego przepisu przez organy w okolicznościach sprawy.
Nie doszło do naruszenia art. 119 a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który to przepis zabrania się rozmnażania zwierząt uzyskanych w wyniku krzyżowania i krzyżowania zwierząt objętych ochroną ścisłą, ochroną częściową, zwierząt gatunków obcych oraz zwierząt łownych, ze zwierzętami z innych gatunków, a także ze zwierzętami z form i odmian hodowlanych, bez zezwolenia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Skarżący nie posiada obowiązującego zezwolenia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, wydanego w trybie przywołanego powyżej przepisu. Należy wskazać, iż będąca przedmiotem kontroli zaskarżona decyzja została wydana przez [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii a jej materialnoprawną podstawą były przepisy u.o.z.z. Krzyżowanie osobników gatunku [...] z osobnikami innych gatunków, a także na rozmnażanie osobników uzyskanych w wyniku takiego krzyżowania nie było przedmiotem kontrolowanego postępowania. Ponadto, o fakcie, że z początkiem roku 2017 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podjął decyzję o zawieszeniu w całym kraju wydawania zezwoleń w trybie art. 119a ust.1 wyżej cytowanej ustawy w zakresie krzyżowania [...] ze zwierzętami innych gatunków, a także rozmnażania [...] uzyskanych w wyniku takiego krzyżowania [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do wniosków dowodowych, które Sąd oddalił wskazać należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie uzupełniającego dowodu nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem rolą sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Innymi słowy, postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych. Sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego - kontroluje jedynie prawidłowość takiego postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne. Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stan sprawy nie uzasadniał konieczności przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.
Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.
Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.