I OSK 609/22

I OSK 609/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rudnicka
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Piotr Przybysz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1423/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 65
art. 137 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1423/20 w sprawie ze skargi E.Z., J.C. i A.C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 maja 2020 r. nr 1540/2020 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.Z. (dalej: skarżąca kasacyjnie), J.C. i A.C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: organ) z 25 maja 2020 r., nr 1540/2020, w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, wyrokiem z 19 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1423/20, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca kasacyjnie (w miejsce której wstąpili spadkobiercy – K.Z. i K.S. zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, to jest naruszenie:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z 25 maja 2020 r. (nr 1540/2020) mimo naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak jednoznacznego ustalenia sposobu faktycznego zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, to jest ustalenia, jaki charakter miała pierwotna zabudowa odfotografowana w 1982 r., oraz czy zlokalizowana na wywłaszczonej nieruchomości zieleń stanowiła przejaw zorganizowanej działalności pozostającej w związku z funkcjonowaniem osiedla, czy też stanowiła, jak dowodzi skarżąca i jak wynika z opinii fotogrametry, przejaw przypadkowo rosnącej i niezorganizowanej zieleni, stanowiącej wynik naturalnie zachodzących na wywłaszczonej nieruchomości procesów przyrodniczych,
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaaprobowanie przez Sąd I instancji oceny, że wywłaszczona nieruchomość nie powinna podlegać zwrotowi w sytuacji, gdy Wojewoda Mazowiecki nie podjął wszystkich czynności mających na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ocenił materiał dowodowy w sposób dowolny i nie wywiódł z niego prawidłowych wniosków, a w szczególności błędnie ocenił opinię fotogrametry autorstwa B.B. z 10 sierpnia 2018 r. odnośnie zieleni zlokalizowanej na wywłaszczonej nieruchomości,
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie:
1) art. 137 ust. 1 u.g.n. polegające na bezpodstawnej i przedwczesnej ocenie o zrealizowaniu celu wywłaszczenia w wyniku rozszerzającej interpretacji tego celu (budowa osiedla mieszkaniowego), mimo, iż zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi nr 171/73 i nr 172/73 z 27 czerwca 1973 r. wraz z planem realizacyjnym zamiennym przedsięwzięcia zespołu osiedli "[...] zadanie 1,2,3", zatwierdzonego decyzją nr 13 z 13 lutego 1978 r., wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była pod konkretne zamierzenie inwestycyjne, to jest pod parking, zaś od ulicy [...] pod pas drogowy i zieleń z wyłączeniem części handlowo-usługowej,
2) art. 137 ust. 2 u.g.n., bowiem w sytuacji, w której cel wywłaszczenia nieruchomości został osiągnięty częściowo, zwrotowi podlega ta część nieruchomości lub te części nieruchomości, w których zakresie cel nie został osiągnięty.
Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "p.p.s.a."), zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Wskazane w tym środku zaskarżenia przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do podjęcia działań z urzędu jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w niniejszej sprawie nie występują.
Skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., czyli na naruszeniu przepisów prawa materialnego (pkt 1) i naruszeniu przepisów postępowania (pkt 2).
W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej: u.g.n.), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei, zgodnie z art. 137 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Roszczenie o zwrot nieruchomości nie jest zależne od sposobu (formy) nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości na cele uzasadniające wywłaszczenie. Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., należy przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami stosować odpowiednio m.in. do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie m.in. art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79).
Zasadniczą, merytoryczną przesłanką zastosowania omawianej instytucji jest zatem wykazanie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. To z kolei rzutuje na przedmiot prowadzonego postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji kwestią zasadniczą jest precyzyjne ustalenie przez organ celu wywłaszczenia, gdyż jest to punkt wyjścia do dokonywania dalszych ustaleń, tj. stwierdzenia użycia bądź nie, wywłaszczonej nieruchomości na ten cel. Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego).
Następnie, przechodząc do analizy zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że wymieniony w punkcie I.1) skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego obejmuje szereg przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.), w ramach których skarżąca kasacyjnie podnosi brak jednoznacznego ustalenia sposobu faktycznego zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, to jest ustalenia, jaki charakter miała pierwotna zabudowa odfotografowana w 1982 r. oraz czy zlokalizowana na wywłaszczonej nieruchomości zieleń stanowiła przejaw zorganizowanej działalności pozostającej w związku z funkcjonowaniem osiedla, czy też stanowiła, jak dowodzi skarżąca kasacyjnie i jak zdaniem skarżącej kasacyjnie wynika z opinii fotogrametry, przejaw przypadkowo rosnącej i niezorganizowanej zieleni, stanowiącej wynik naturalnie zachodzących na wywłaszczonej nieruchomości procesów przyrodniczych.
Pierwsza część zarzutu jest niezasadna wobec tego, że w realiach niniejszej sprawy bez znaczenia pozostaje charakter pierwotnej zabudowy odfotografowanej w 1982 r. Kluczową kwestią było bowiem ustalenie, czy cel wywłaszczenia, określony w decyzjach nr 171/73 i nr 172/73 z dia 27 czerwca 1973 r. i skonkretyzowanych planem realizacyjnym zamiennym I przedsięwzięcia zespołu osiedli "[...] zadanie 1,2,3", zatwierdzonym decyzją nr 13 z 13 lutego 1978 r., znak UA-AR-97/78 z 1976 r., został zrealizowany w terminie, zakreślonym de facto wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 3[...]71, tj. na dzień złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie później jednak niż na dzień 22 września 2004 r. (zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami). Bez znaczenia zatem pozostaje to, czy w 1982 r., a zatem wiele lat przed zakończeniem ww. okresu, na działkach projektowanych o numerach [...]1, [...]2, [...]3, [...]4, [...]5 i [...]6 znajdowało się zaplecze budowlano-magazynowe dla powstającego w sąsiedztwie centrum handlowego. Kluczowe ma bowiem znaczenie czy cel ten został zrealizowany najpóźniej do 22 września 2024 r., co w niniejszej sprawie nie budzi jakichkolwiek wątpliwości.
Drugą część ww. zarzutu oraz zarzut z punktu I.2) Naczelny Sąd rozpoznał łącznie wobec ich wzajemnego powiązania. Zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie. Podkreślić bowiem należy, że przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia nie można odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu obiektów osiedla mieszkaniowego. Zatem okoliczność, że jakiś teren stanowi spory obszar zieleni (w tym nieurządzonej) nie oznacza, że należy ocenić ten stan rzeczy jako przejaw zbędności terenu dla celów zabudowy osiedlowej, o ile z materiału dowodowego wynika, że teren ten miał w chwili wywłaszczenia czy nabycia przypisaną taką właśnie funkcję. Ocena, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w przypadku, gdy celem takim była budowa osiedla mieszkaniowego, jest dokonywana przez pryzmat traktowania osiedla jako swego rodzaju mikroorganizmu urbanizacyjnego, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2122/17).
Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy przypomnieć należy, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia. Przedmiotem wniosku o zwrot, który zainicjował postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, była nieruchomość stanowiąca część działki ewidencyjnej nr [...]7 z obrębu [...], a konkretnie na działkach proj. o nr: [...]1, [...]2, [...]3, [...]4, [...]5 i [...]6 z obrębu [...] o łącznej powierzchni 2297 m2.
Część przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej działki projektowane o nr: [...]1, [...]2, [...]3, [...]4, [...]5 i [...]6 z obrębu [...], została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]" i ulic miejskich - zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi nr 171/73 i nr 172/73 z 27 czerwca 1973 r. Według zaś planu realizacyjnego zamiennego I przedsięwzięcia zespołu osiedli "[...] zadanie 1,2,3", zatwierdzonego decyzją nr 13 z 13 lutego 1978 r., przedmiotowy teren przeznaczony był pod parking, od ul. [...] pod pas drogowy i zieleń.
Jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia organu pierwszej instancji, podstawą poczynionych ustaleń były zdjęcia lotnicze, wykonane w latach 1982, 1987, 1990, 1997
i 2005 r., pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Stanowiły one przedmiot opinii fotogrametry uprawnionego z 20 marca 2016 r. oraz opinii uzupełniającej z 10 sierpnia 2018 r. Z opinii tych wynika, że sytuacja odfotografowana zarówno na zdjęciu z 1990 r., jak i z 1997 r., pokazuje, że projektowane działki o numerach [...]4, [...]5 i [...]6 oraz część projektowanej działki nr [...]2 w obu ww. datach znajdowały się na obszarze parkingu samochodowego powstałego zgodnie z planem realizacyjnym dla tej części osiedla. Pozostałą część projektowanej działki nr [...]2 oraz nr [...]1 stanowił trawnik. Na części działek nr [...]2 i nr [...]3 stanowiącej wcześniej trawnik, w 1997 r. znajdowała się część pawilonów usługowych z przyległym do nich, utwardzonym terenem, zaś projektowana działka nr [...]1 stanowiła w 1997 r. część ogrodzonego trawnika.
Zatem z ww. opinii ewidentnie wynika, że już w 1990 r. został zrealizowany cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a zatem jeszcze przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości 23 czerwca 2003 r. - projektowane działki o numerach [...]4, [...]5 i [...]6 były w całości zajęte pod parking samochodowy, natomiast projektowana działka nr [...]2 i [...]1 stanowiły trawnik, który niewątpliwe jest elementem infrastruktury osiedla mieszkalnego niezbędnym do realizacji zaspokojenia potrzeb jego mieszkańców, co słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny. W kontekście zaś jego usytuowania – pomiędzy parkingiem a pasem drogi, bez znaczenia pozostaje, że jak twierdzą skarżący, zieleń ta to podobno dziko rosnąca trawa samosiejka, bowiem nie sposób uznać, że teren ten w chwili wywłaszczenia czy nabycia miał inną funkcję niż zieleń osiedlowa dzieląca pas drogi i parking osiedlowy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych szeroko prezentowane jest stanowisko wskazujące, że nie każda forma zagospodarowania nieruchomości roślinnością w sposób naturalny bądź zamierzony spełnić może kryterium zieleni osiedlowej, przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że może być ona mniej lub bardziej nieuporządkowana w zależności od zasobności podmiotu gospodarującego terenem. W odniesieniu do zieleni towarzyszącej istotne jest powiązanie z innymi obiektami osiedla mieszkaniowego oraz ich przeznaczeniem. Przyjęcie terenów zielonych, a tym bardziej infrastruktury parkingowej, znajdujących się na terenie osiedla mieszkaniowego za realizację celu wywłaszczenia jest możliwe, jeżeli ich istnienie jest wynikiem zorganizowanej działalności właściciela terenu, pozostającej w powiązaniu z funkcjonowaniem istniejącej zabudowy stanowiącej część osiedla mieszkaniowego (wyrok NSA z 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 789/18, wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2072/19).
Niewątpliwie zatem zagospodarowanie spornych działek w ww. sposób wyczerpuje w swym zakresie realizację celu wywłaszczenia, jakim było szeroko rozumiane osiedle mieszkaniowe wraz z niezbędną infrastrukturą.
Nie sposób zatem uznać, że w tym kontekście Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie ocenił opinię fotogrametry.
Przechodząc następnie do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, że również i one nie znalazły aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego. W zakresie zarzutów niezastosowania art. 137 ust. 1 oraz art. 137 ust. 2 u.g.n. wskazać należy, że przepisy te miałyby jedynie zastosowanie, gdyby uznano, że zaistniały przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Taka sytuacji nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Zajęcie zaś części działki [...]2 pod pawilon usługowy z przyległym do niego utwardzonym terenem miało miejsce już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, a zatem pozostaje bez wpływu na wynik w niniejszej sprawie.
W tym miejscu należy odwołać się do ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, wskazującego, iż zrealizowanie celu wywłaszczenia wyłącza dopuszczalność zwrotu nieruchomości, nawet jeśli później nieruchomość będzie wykorzystywana na inny cel (vide: wyrok NSA z 20 lutego 2001 r., I SA 2139/99; wyrok NSA z 6 grudnia 2006 r., I OSK 193/06; wyrok NSA z 5 lipca 2016 r., I OSK 610/15; wyrok NSA z 5 marca 2015 r., I OSK 1584/13). Zagospodarowanie przedmiotowej działki w sposób odpowiadający planom realizacyjnym osiedla mieszkaniowego, a więc jako teren zieleni, uniemożliwia jej zwrot, pomimo iż później działka ta została zagospodarowana w sposób, którego nie można uznać za stanowiący realizację celu wywłaszczenia.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.