Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

I OSK 559/23

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

I OSK 559/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka
Maria Grzymisławska-Cybulska
Piotr Niczyporuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1145/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-14
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Niczyporuk (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C., W. M., D, B., E. Z., M. K., A. K. i B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1145/22 w sprawie ze skargi A. C., W. M., D, B., E. Z., M. K., A. K. i B. K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr DO.4.7613.338.2019.EK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1145/22 w ten sposób, że w miejsce znaku zaskarżonej decyzji: "DO-4.7613.338.2019.EK " wpisuje: "DO.4.7613.338.2019.EK"; 2. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1145/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę A. C., W. M., D. B., E. Z., M. K., A. K., B. K. (dalej: "Skarżący", "Skarżący kasacyjnie") na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: "Minister", "organ") z 30 sierpnia 2021 r. nr DO-4.7613.338.2019.EK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie:
1. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a") w zw. z art.
3 § 1 p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: "p.u.s.a.") poprzez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i właściwe wykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi jako w pełni zasadnej i uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra jako wydanej
z oczywistym naruszeniem prawa, co odpowiada również zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez Sąd I instancji zastosowane, mimo naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, jakich dopuścił się Minister przy wydawaniu decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia z 29 listopada 1951 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania za ww. parcele nr [...] i [...];
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a.") oraz 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie przez Sąd I instancji, faktu, iż Minister przy wydawaniu zaskarżonej decyzji opierał się na całkowicie arbitralnych ocenach, niepopartych stosowaną argumentacją faktyczną
i prawną, co przejawiało się między innymi pod postacią formułowania dowolnych ocen, przede wszystkim co do stanu faktycznego, mimo braku ich potwierdzenia
w materiale dowodowym, w tym w dokumentacji archiwalnej i nieuprawnione domniemywanie niekorzystnych dla strony okoliczności faktycznych celem ich "dopasowania" do z góry przyjętego stanowiska Ministra, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego i arbitralnego:
a) przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób niedokładny, bardzo wybiórczy i selektywny z zaniechaniem ustalenia istoty sprawy;
b) braku współpracy pomiędzy sobą organów administracji publicznej w zakresie wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie;
c) zaniechania wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, mimo iż zakończenie sprawy wydaniem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium wymagało szczególnie wnikliwego ustalenia, czy zachodzą wszystkie obligatoryjne przesłanki w tym zakresie, czego organ nie uczynił, w tym czy, a jeśli tak to kiedy decyzja ta została doręczona wywłaszczonym, a Sąd I instancji nie dostrzegł;
d) dowolnego ustalenia w zakresie faktów kluczowych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, wbrew literalnemu brzmieniu kontrolowanego w postępowaniu nieważnościowym orzeczenia przez Ministra, co nie zostało odpowiednio zweryfikowane przez Sąd I instancji;
e) dowolnego ustalenia co do faktów, nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym sprawy, a także mające charakter nadinterpretacji oraz nieuprawnionych domniemań przez organ, co zostało błędnie i bezrefleksyjnie powielone przez Sąd I instancji;
f) całkowicie dowolnego i bezpodstawnego przyjęcia, że orzeczenie odszkodowawcze z 29 listopada 1951 r. zostało doręczone stronom, mimo, iż wnioski organu w tym zakresie nie znajdują oparcia w aktach sprawy, zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a, wszelkie wątpliwości co do stanu faktycznego powinny być rozstrzygane wyłącznie na korzyść strony, czego WSA odpowiednio nie zweryfikował i bezkrytycznie przyjął;
g) bezkrytycznego i bezrefleksyjnego przyjęcia przez organ zaniechania ustalenia kluczowych okoliczności sprawy i odstąpienia od obowiązków organu administracji publicznej w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego przez Ministra, z powołaniem się na znaczny upływ czasu i braki w dokumentacji archiwalnej, w sytuacji, gdy organ w ogóle nie podejmował praktycznie jakichkolwiek działań w celu dokonania ustaleń faktycznych co do rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, czego Sąd I instancji nie dostrzegł;
h) równie bezkrytycznego jak powyżej oparcia się przez organ na jednostronnych wnioskowaniach co do zaistnienia faktów mających znaczenie dla sprawy
i bezrefleksyjnego powielenia tego przez Sąd I instancji, co miało prawdopodobnie na celu wyłącznie utrzymanie przez Sąd I instancja przyjętego na wstępie założenia Ministra o braku rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu orzeczenia odszkodowawczego z 29 listopada 1951 r.;
i) rozstrzygnięcie wbrew treści 81a § 1 k.p.a. wszelkich wątpliwości co stanu faktycznego, zwłaszcza w przedmiocie braku ustalenia, czy kiedykolwiek upoważnienie dla osoby podpisanej pod decyzją w ogóle istniało, na niekorzyść strony z powołaniem się na znaczny upływ czasu i braki w dokumentacji archiwalnej;
j) błędnego i sprzecznego z materiałem dowodowym ustalenia przez Ministra, że organ wypełnił obowiązek zaofiarowania właścicielom wywłaszczonej nieruchomości zamiennej, wywieszając na tablicy ogłoszeń obwieszczenie o nieruchomościach położonych kilkaset kilometrów od domu wywłaszczonych, a tym samym, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu orzeczenia z 29 listopada 1951 r., czego WSA odpowiednio nie zweryfikował;
k) błędnego i sprzecznego z materiałem dowodowym ustalenia przez Ministra, że osoby wywłaszczone nie wyraziły woli otrzymania nieruchomości zamiennych, czego Sąd
I instancji nie dostrzegł;
l) odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia z 29 listopada 1951 r., podczas gdy orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, które to stanowisko zostało bezkrytycznie powielone przez Sąd I instancji;
m) odmowy de facto prowadzenia postępowania dowodowego z powołaniem się na konieczność utrzymania orzeczenia odszkodowawczego w mocy i brak dokumentacji archiwalnej oraz orzeczenia Sądów administracyjnych, które Minister a w ślad za nim bezrefleksyjnie Sąd I instancji znacząco nadinterpretowali. podczas, gdy Sąd
I instancji jest zobligowany do sprawdzenia czy Minister, jako organ administracji publicznej zastosował się do podstawowych zasad procesowych, wynikających z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a, art. 11 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 i 81a
§ 1 k.p.a. prowadząc przedmiotowe postępowanie, a w szczególności czy organ dysponował dokumentami wystarczającymi do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu
i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1949 r., Nr 27, poz. 197, dalej: "dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r.", "dekret") w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. przez Sąd I instancji poprzez błędne
i sprzeczne z materiałem dowodowymi ustalenie, że rozprawa wywłaszczeniowa stanowi dowód na przeprowadzenie obligatoryjnej rozprawy odszkodowawczej,
a tymi samym, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu orzeczenia;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 dekretu 26 kwietnia 1949 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez Sąd I instancji poprzez błędne i sprzeczne z materiałem dowodowym ustalenie, że organ wypełnił obowiązek zaofiarowania właścicielom wywłaszczonej nieruchomości zamiennej, wywieszając na tablicy ogłoszeń obwieszczenie o nieruchomościach położonych kilkaset kilometrów od domów wywłaszczonych,
a tym samym, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu orzeczenia;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z rażącym naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a, i art. 80 k.p.a. przez Sąd I instancji poprzez całkowicie dowolne sformułowanie wniosku o braku wyrażenia woli otrzymania nieruchomości zamiennych przez osoby wywłaszczone, który to wniosek zarówno Minister, jak i Sąd I instancji oparł na braku dokumentacji archiwalnej, z której by wynikało wyrażenie takiej woli;
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przez Sąd I Instancji poprzez:
- nadinterpretowaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wypowiedzi orzecznictwa (nawet nie zacytowanych, tak, aby można się było do nich odnieść), w celu następnie wyciągania w oparciu tak wybiórczo i ogólnikowo przytoczone orzeczenia arbitralnych wniosków;
- przedstawianie jako znajdujące potwierdzenie w materiale dowodowymi okoliczności, co do których nic przedstawiono dowodów potwierdzających zasadność uznania ich za wykazane;
- zaniechanie, realizacji poprzez sposób sformułowania uzasadnienia zasady przekonywania, i zastąpienie obowiązków w tymi zakresie stwierdzeniami
o charakterze arbitralnym;
Zdaniem Skarżących powyższe naruszenia mają charakter rażący, przepisy nimi dotknięte mają, bowiem kluczowe znaczenia punktu widzenia prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej; rzeczywiste wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, łącznie pojawiającymi się w tym zakresie wątpliwościami, a następnie wyczerpująca ocena prawna prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wpływają bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia. Gdyby Minister nie pominął ww. obowiązków, doszłoby do wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych, związanych oprowadzonym postępowaniem odszkodowawczym, a ponadto, przeprowadzenie rzetelnego, nie zaś ogólnikowego wywodu prawnego doprowadziłoby do wydania decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia odszkodowawczego zgodnie z treścią wniosku.
II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to naruszenie:
1. art. 44 i art. 47 § 1 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm., dalej: "rozporządzenie o postępowaniu administracyjnym") w zw. z art.
9 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. (w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) poprzez akceptację stanowiska Ministra o zaniechaniu stwierdzenia nieważności orzeczenia odszkodowawczego z 29 listopada 1951 r., mimo iż przy jego wydawaniu przeprowadzono postępowanie z pominięciem prawidłowego ustalenia kręgu stron
w sytuacji, gdy w istniejących okolicznościach stanu faktycznego ustalenie to było obiektywnie możliwe, czego zaś skutkiem stało się skierowanie orzeczenia do osoby zmarłej, które stanowi rażące naruszenie prawa;
2. art. 30 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez akceptację stanowiska Ministra o zaniechaniu stwierdzenia nieważności orzeczenia
z 29 listopada 1951 r., mimo iż wbrew wyraźnemu nakazowi dekretu nie zaofiarowano właścicielom wywłaszczonej nieruchomości zamiennej w sytuacji, gdy nieruchomość składająca się z parceli [...] stanowiła gospodarstwo rolne, a ponadto wywłaszczani nie wnioskowali o przyznanie im odszkodowania w gotówce, a tylko w takim przypadku organ był uprawniony odstąpić od procedury przyznania nieruchomości zamiennej;
3. art. 33 ust. 2 oraz art. 37 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 29 listopada 1951 r., mimo iż przy jego wydaniu zaniechano przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy odszkodowawczej, co stanowiło rażące naruszenie prawa;
4. art. 75 Rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez powielenie przez Sąd I instancji błędnego stanowiska organu
i zaniechanie stwierdzenia nieważności orzeczenia mimo wydania tego orzeczenia przez osobę niebędąca organem właściwym do wydania decyzji, tj. Kierownika Wydziału i) co ważniejsze działającego bez upoważnienia tego organu, podczas gdy tylko osoby wyraźnie i pisemnie upoważnione przez organ do wydawania decyzji administracyjnych mogą go zastępować w wydawaniu decyzji; decyzja wydana przez osobę fizyczną, która nie posiada upoważnienia do wydawania decyzji dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
5. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia
(w części objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności) i doprowadzenie do sytuacji, iż orzeczenie to funkcjonuje w obrocie, mimo iż wydane zostało z oczywistym rażącym naruszeniem prawa;
6. naruszenie art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego), art.
7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. (zasada praworządności) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w obrocie prawnym wadliwego orzeczenia odszkodowawczego.
Wobec powyższego wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji Ministra, a w każdym przypadku o zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego. Nadto, wnieśli o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a.
w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który - w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego - nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W przypadku drugiej podstawy kasacyjnej wymienionej
w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ustawa wymaga ponadto, aby skarżący wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia). Zaznaczyć przy tym trzeba, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się oraz z zarzutami naruszenia przez Sąd
I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym.
Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając wyrok Sądu I instancji
w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, uznał te zarzuty za niezasadne.
Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych
w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Orzeczeniem z dnia 28 kwietnia 1951 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiących własność R. M., M. M., S. M.
i W. M. (pkt 186, 375 i 376 orzeczenia). Następnie, orzeczeniem z dnia 29 listopada 1951 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] przyznało R. M., M. M., S. M. i W. M. odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia ww. nieruchomości.
Pismem z 20 października 2017 r. (data wpływu do organu: 24 października 2017 r.) Skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia 29 listopada 1951 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania na rzecz R. M., M. M., S. M. i W. M. za wywłaszczone nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że za wywłaszczoną nieruchomość nie przyznano nieruchomości zamiennej - wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 30 ust. 1 dekretu, a samo orzeczenie odszkodowawcze z 29 listopada 1951 r. zostało wydane w sposób wadliwy z uwagi na podpisanie go przez osobę, która nie miała do tego stosownego upoważnienia.
Zaskarżoną decyzją z 30 sierpnia 2021 r. nr DO.4.7613.338.2019.EK Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu wniosku Skarżących, o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 29 listopada 1951 r., w części dotyczącej przyznania odszkodowania na rzecz R. M., M. M., S. M. i W. M. – odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z 1951 r.
Zarzucając naruszenie przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał na przepis art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., jednakże nie wskazał, czy do obrazy tych przepisów doszło wskutek błędnej wykładni czy też niewłaściwego zastosowania tych przepisów. Podniósł, że Sąd
I instancji bezzasadnie oddalił skargę niewłaściwie wykonując obowiązek kontroli legalności działalności administracji publicznej, co odpowiada również zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
w związku z art. 135 p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez Sąd I instancji zastosowane. Zarzut ten jest, w przekonaniu składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozbawiony uzasadnionych podstaw.
Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, określa wyłącznie w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. W judykaturze wielokrotnie sygnalizowano, że ww. przepis nie stanowi wzorca, według którego kontrola sądu ma być wykonana,
a niezadowolenie strony z wyniku tej kontroli nie oznacza, że sąd naruszył przepis art.
3 § 1 p.p.s.a. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 275/20; 22 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1178/16; 14 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1621/18; 9 czerwca 2022, sygn. akt II GSK 319/19, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA". Por. A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 33–74). Art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. należą do przepisów ustrojowych, a nie do przepisów postępowania.
O naruszeniu tych regulacji można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Żadna
z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadził kontrolę decyzji objętej zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności
z prawem. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu dyspozycji art.
1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2014 r., o sygn. akt I OSK 2074/13, źródło CBOSA). Wobec powyższego w niniejszej sprawie nie mogło dojść do naruszenia norm ustrojowych. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) bądź c) i art. 151 p.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe, regulując sposób rozstrzygnięcia. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty wskazanych norm odniesienia nie są trafne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt
I OSK 2383/14, źródło CBOSA).
Zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. także nie jest zasadny. Zgodnie z jego treścią sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa
w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten ma charakter wynikowy, ponieważ jego zastosowanie uwarunkowane jest uwzględnieniem skargi przez Sąd pierwszej instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2296/21; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 1 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1269/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 1762/19, źródło CBOSA). Ponadto reguluje on zakres orzekania "w głąb" danej sprawy uprawniając sąd nie tylko do uchylenia zaskarżonej decyzji, ale także usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, o ile jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 30 września 2022 r., sygn. akt III OSK 2824/21; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 1762/19, źródło CBOSA).
W tej sprawie Sąd pierwszej instancji skargę oddalił, a tym samym nie mógł naruszyć art. 135 p.p.s.a. Ponadto art. 135 p.p.s.a. nie nakłada na sąd administracyjny obowiązku uchylania aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, ale stanowi tylko jego uprawnienie. W związku z tym w orzecznictwie podnosi się, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej.
Należy na wstępie podkreślić, że kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowanie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 29 listopada 1951 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania na rzecz R. M., M. M., S. M. i W. M. za wywłaszczone nieruchomości, zatem ocena tej decyzji powinna nastąpić wyłącznie w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W postępowaniu nieważnościom, co do zasady, nie prowadzi się ponownego postępowania dowodowego, a jedynie postępowanie pod kątem przesłanek nieważności decyzji. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest sprawa procesowa: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego [...] zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, [...] jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania
i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31; por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1021/13, LEX nr 1655816), zgodnie z którym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy naruszenia przepisów materialnych, kompetencyjnych i procesowych.
W większości pojęcie rażącego naruszenia prawa odnosi się do przepisów materialnych, jednak się do tego nie ogranicza.
Abstrahując od powyższego wskazać należy, że zasadniczy spór dotyczył w sprawie tego, czy za wywłaszczoną nieruchomość przyznano nieruchomość zamienną, czy przeprowadzono rozprawę odszkodowawczą czy orzeczenie odszkodowawcze z 29 listopada 1951 r. zostało wydane w sposób prawidłowy
i podpisane przez osobę, która miała do tego stosowne upoważnienie i czy weszło do obrotu prawnego.
W przekonaniu składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego,
w okolicznościach przedmiotowej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie zasadnie ocenił postępowanie prowadzone przez Ministra jako prawidłowe, zaś wnioski sformułowane na podstawie wyników tego postępowania jako całkowicie spójne, logiczne i uprawnione. Wywiedzione tą drogą ustalenia faktyczne nie naruszają bowiem granic swobodnej oceny dowodów, przewidzianej w art. 80 k.p.a. Prawidłowo także Sąd Wojewódzki, dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, oparł się na dowodach znajdujących się w aktach sprawy i szczegółowo zanalizowanych w uzasadnieniu decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 30 sierpnia 2021 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ prowadzący postępowanie nieważnościowe zwracał się do innych organów i instytucji (Urząd Miasta [...], Wojewoda Małopolski, Archiwum Narodowe w [...]), jak i pełnomocnika Skarżących w celu skompletowania akt archiwalnych dotyczących przedmiotowej sprawy. W tego typu sprawach (gdy postępowanie zwykłe toczyło się wiele dekad temu), bardzo często organ prowadzący postępowanie w trybie nadzwyczajnym nie
w stanie zgromadzić całych, kompletnych akt postępowania administracyjnego zwykłego. W kontrolowanym postępowaniu, zdaniem sądu, Minister zebrał materiał dowodowy wystarczający do wydania decyzji, rozstrzygającej merytorycznie wniosek Skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji z 29 listopada 1951 r. Nie doszło zatem do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. W szczególności zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 k.p.a. organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3031/19, źródło CBOSA).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie zaakceptował ocenę Ministra, że kontrolowane orzeczenie z 1951 r. weszło do obrotu prawnego i stało się ostateczne bowiem zostało doręczone stronom postępowania
(o czym świadczy chociażby fakt, że organ znał adres współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, a ich spadkobiercy są w posiadaniu przedmiotowego orzeczenia odszkodowawczego opatrzonego pieczęcią i podpisem osoby wydającej go) i nie wniesiono od niego skutecznie (tj. w ustawowym terminie) odwołania. W ocenie organu przesłana przez pełnomocnika wnioskodawców uwierzytelniona kopia orzeczenia stanowi egzemplarz, który został wysłany przez organ wywłaszczeniowy do strony, tj. do R. M. (R. M. została wskazana na pierwszej stronie jako adresat korespondencji). Zdaniem Ministra nie można uznać, aby przesłana kopia została sporządzona z egzemplarza aktowego (aa.) orzeczenia, gdyż brak jest na niej jakichkolwiek adnotacji organu (np. adnotacji o wysyłce, parafki osoby sporządzającej projekt, klauzuli ostateczności itp.). Przesłana kopia orzeczenia potwierdza jego wejście do obrotu prawnego a zatem nie można mówić o naruszeniu art. 81a § 1 k.p.a.
Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. (w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.) przez Sąd I instancji poprzez błędne i sprzeczne z materiałem dowodowymi ustalenie, że rozprawa wywłaszczeniowa stanowi dowód na przeprowadzenie obligatoryjnej rozprawy odszkodowawczej, a tymi samym, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu orzeczenia. W aktach archiwalnych znajduje się wyciąg z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, przeprowadzonej m.in. w dniu 17 kwietnia 1951 r. Rozprawa odbyła się z udziałem rzeczoznawcy S. S.. Na rozprawie obecna była również m.in. R. M., która występowała w imieniu własnym oraz swoich dzieci, tj. S., M. i W. W zasadnej ocenie Sądu I instancji przeprowadzenie rozprawy w przedmiocie wywłaszczenia oraz odszkodowania jednocześnie, nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
Także pozbawiony jest uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 dekretu 26 kwietnia 1949 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez Sąd
I instancji poprzez błędne i sprzeczne z materiałem dowodowym ustalenie, że organ wypełnił obowiązek zaofiarowania właścicielom wywłaszczonej nieruchomości zamiennej, wywieszając na tablicy ogłoszeń obwieszczenie o nieruchomościach położonych kilkaset kilometrów od dom u wywłaszczonych, a tym samym, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu orzeczenia.
Niewątpliwie w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie przepis art. 30 ust. 1 dekretu, przewidujący obowiązek zaoferowania wywłaszczonemu nieruchomości zamiennej. W rozważanym przypadku wywłaszczenie doprowadziło bowiem do sytuacji, w której de facto właściciel utracił całość gospodarstwa, gdyż część pozostała po wywłaszczeniu nie nadawała się do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele. Jednakże zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko Ministra, że przepis ten nie został naruszony, ponieważ wykonawcy narodowych planów gospodarczych wystosowali (działając przez pełnomocnika M. K.) do właścicieli nieruchomości zawiadomienie z dnia 15 stycznia 1950 r. (brak numeru), w którym wskazano na możliwość otrzymania nieruchomości zamiennej. Wraz z tym zawiadomieniem na tablicy ogłoszeń Prezydium Gminnej Rady Narodowej w [...] wywieszono wykaz nieruchomości zamiennych, położonych w województwach: szczecińskim, koszalińskim, zielonogórskim i wrocławskim. Z treści oświadczenia pełnomocnika inwestorów z dnia 31 sierpnia 1950 r. wynika natomiast, że żaden
z właścicieli, pomimo wywieszenia przedmiotowego zawiadomienia, nie wyraził woli otrzymania nieruchomości zamiennej.
Odnosząc się do zarzutu zaaferowania nieruchomości położonych na ziemiach obejmujących ówczesne województwa: szczecińskie, koszalińskie, zielonogórskie lub wrocławskie, które to tereny były w tej dacie intensywnie zagospodarowywane i na których Skarb Państwa dysponował dużą ilością nieruchomości, należy wskazać, że prawidłowo Minister przyjął, że ze względu na rozmiar wywłaszczeń pod budowę [...] powyższe rozwiązanie znajdowało swoje uzasadnienie w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Ponadto Sąd Wojewódzki zasadnie wskazał, że ustawodawca określił, iż zaoferowana nieruchomość powinna jedynie "o ile możności", znajdować się w tej samej miejscowości. Nie zdecydował się na związanie organów sztywnymi ograniczeniami (np. poprzez nałożenie obowiązku poszukiwania potencjalnej nieruchomości zamiennej, w następstwie stwierdzenia braku możności przyznania jej na obszarze miejscowości, w której znajdowała się nieruchomość wywłaszczona, kolejno na obszarze gminy, powiatu, województwa, ewentualnie poprzez wskazanie maksymalnej odległości miejsca położenia oferowanej nieruchomości zamiennej, liczonej czy to od miejsca położenia nieruchomości wywłaszczonej, czy to od miejsca zamieszkania byłego właściciela), posługując się elastyczną formułą. Uznanie, że zaoferowanie nieruchomości zamiennej położonej na ziemiach odzyskanych stanowiło w danej sprawie oczywiste obejście prawa wymagałoby jednoznacznego wykazania
w oparciu o niebudzące wątpliwości dowody, że "możność" przyznania nieruchomości, w szczególności w tej samej miejscowości, realnie istniała i była organowi znana, co
w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie miało miejsca.
Dalej w skardze kasacyjnej podniesiono, że w przedmiotowej sprawie współwłaściciele nieruchomości odmówili przyjęcia nieruchomości zamiennej,
a w konsekwencji doszło do wydania arbitralnego orzeczenia o odszkodowaniu
w postaci pieniężnej. W myśl art. 30 ust. 3 dekretu wypłata odszkodowania
w pieniądzach może nastąpić tylko na wniosek wywłaszczonego, złożony prezydium wojewódzkiej rady narodowej, lub gdy wywłaszczony odmówi przyjęcia nieruchomości zamiennej, uznanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej za odpowiadającą wymogom ust. 2.
Powyższa kwestia została szczegółowo przeanalizowana zarówno
w uzasadnieniu decyzji Ministra, jak też w uzasadnieniu kwestionowanego skargą kasacyjna wyroku. Należy wskazać, że z treści oświadczenia pełnomocnika inwestorów wynika zaś, że żaden z właścicieli nie wyraził woli otrzymania nieruchomości zamiennej pomimo wywieszenia ww. zawiadomienia. Ponadto z akt sprawy wynika, że
w przedmiotowej sprawie R. M. w imieniu swoim oraz swoich dzieci, tj. S., M. i W. na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w dniu 17 kwietnia 1951 r. wniosła o przyznanie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości ([...]) oraz znajdujący się na nich dom mieszkalny. Sąd I instancji, jak i Minister prawidłowo wskazali, że zarówno dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r., jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie dostarczania nieruchomości zamiennych w zamian za nieruchomości niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 355) nie nakazywały bezwzględnie dostarczenia nieruchomości zamiennej w sąsiedztwie wywłaszczanej nieruchomości, a jedynie w przypadkach istnienia takich możliwości. Z uwagi natomiast na niezwykle rozległy charakter wywłaszczeń pod budowę Miasta [...], którymi objęto łącznie ok. 1240 ha gruntu w kilku sąsiadujących ze sobą miejscowościach (m.in. [...]) niewątpliwie nie było możliwe zapewnienie nieruchomości zamiennej w tej samej miejscowości.
W przekonaniu składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji przyjął również, że niekompletność dokumentacji postępowania odszkodowawczego, spowodowana upływem czasu, nie może podważyć przesłanek uzasadniających przyjęcie, że poprzednicy prawni obecnych Skarżących odmówili przyjęcia oferowanych im nieruchomości zamiennych. Powyższe w myśl art. 30 ust. 3 dekretu otworzyło drogę do ustalenia odszkodowania pieniężnego.
Nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Należy zauważyć, że w myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno
w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesu myślowego, który doprowadził organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia
i wskazanie argumentów wyjaśniających, dlaczego takie stanowisko było prawidłowe
w określonym stanie faktycznym. Podkreślić przy tym należy, że tylko na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji sąd administracyjny może dokonać sprawdzenia prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów podjętego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1351/16 (źródło CBOSA) podkreślił, że do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Aby naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 107 § 3 k.p.a. mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji, koniecznym jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taki wpływ w skardze kasacyjnej nie został wykazany. Nadto uważna analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, że nie występuje w niej rozbieżność wskazana w skardze kasacyjnej.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. Nie negując możliwości powołania się na ten przepis, jako zasadę ogólną k.p.a. podkreślić należy, że sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To jednak nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu
w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez Sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W niniejszej sprawie należy uznać, że Sąd
I instancji prawidłowo ocenił, że organy sprostały wskazanym wyżej przepisom procedury i wydały rozstrzygnięcie w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowym.
Należy zatem wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopuścił się naruszenia przepisów dekretu wskutek oddalenia skargi na decyzję Ministra w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 29 listopada 1951 r.
W dalszej części skargi kasacyjnej jej autor zarzuca błędną wykładnię
i niewłaściwe zastosowanie art. 44 i art. 47 § 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym w zw. z art. 9 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. (w związku z art. 156
§ 1 pkt 2 k.p.a.). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzut ten dotyczy akceptacji stanowiska Ministra o zaniechaniu stwierdzenia nieważności orzeczenia odszkodowawczego z 29 listopada 1951 r., mimo iż przy jego wydawaniu przeprowadzono postępowanie z pominięciem prawidłowego ustalenia kręgu stron
w sytuacji, gdy w istniejących okolicznościach stanu faktycznego ustalenie to było obiektywnie możliwe, czego zaś skutkiem stało się skierowanie orzeczenia do osoby zmarłej, które stanowi rażące naruszenie prawa.
Także i ten zarzut pozbawiony jest uzasadnionych podstaw. Jak zasadnie zauważył Sąd I instancji ocena całości akt postępowania prowadzi do wniosku, że adresatami kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji z 1951 r. była R. M. i jej dzieci: M., S. i .. Z akt archiwalnych, z protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo - administracyjnej z 17 kwietnia 1951 r. wynika, m. in., że na przedmiotowej rozprawie była obecna M. R., wdowa po W. M., która oświadczyła, że jest współwłaścicielką w 5/8 wywłaszczonego domu, zaś dzieci: M., S. i W. po 1/8 części. Wniosła o wypłacenie odszkodowania jej jak również jej dzieciom w należnych częściach. Kwestionowane orzeczenie odszkodowawcze z 29 listopada 1951 r. jako współwłaścicieli wywłaszczonych nieruchomości wskazywało: R. M. w 5/8 części, M. M. w 1/8 części, S. M. w 1/8 części i W. M. w 1/8 części i przyznawało odszkodowanie w kwocie 45 942, 02 zł, wskazując, że wyżej wymieniona kwota odszkodowania przypada w podanych częściach na rzecz wywłaszczonych. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że w kwestionowanym orzeczeniu omyłkowo podano imię adresata decyzji, wskazując że chodzi o grunty należące do "M. W.", zamiast prawidłowo do "M. W.". Tego typu uchybienie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi kwalifikowanej wady, uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji.
Także zarzut naruszenia art. 75 ust. 1 Rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym (w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) tj. wydania kontrolowanego orzeczenia z 1951 r. przez osobę niebędącą organem właściwym do wydania decyzji, tj. Kierownika Wydziału, działającego bez upoważnienia właściwego organu, pozbawiony jest uzasadnionych podstaw. Minister w sposób prawidłowy przeanalizował tę kwestię
w zaskarżonej decyzji a jego ocenę Sąd I instancji prawidłowo podzielił. Orzeczenie odszkodowawcze podpisał B. K. - Kierownik Wydziału Społeczno-Administracyjnego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Zasadnie Minister wskazał na przepis § 24 ust. 1 uchwały Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 1950 r. Instrukcji nr 2 w sprawie składu, podziału pracy i trybu działania prezydiów rad narodowych (M.P. z 1950 r. nr A-57, poz. 654 ze zm.) wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. R. P. Nr 14, poz. 130), zgodnie z którym przewodniczący prezydium rady i jego zastępcy mogli upoważnić kierowników odpowiednich wydziałów do wydawania orzeczeń (decyzji). Tym samym kierownicy wydziałów jako pracownicy organu mogli podpisywać decyzje administracyjne za prezydium. Za całkowicie uprawnioną należy uznać ocenę organu zaakceptowaną przez Sąd I instancji, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego brak jest podstaw do twierdzenia, że ww. kierownik wydziału działał bez upoważnienia Prezydium. Nie można takiego wniosku wyciągnąć w szczególności z faktu, że upoważnienie nie zachowało się w aktach archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji brak jakiegokolwiek dokumentu w aktach archiwalnych (tu sprzed siedmiu dekad) nie stanowi dowodu na niepodjęcie danej czynności procesowej przez orzekający wówczas organ. Brak akt archiwalnych świadczy jedynie o tym, że nie zachowały się dokumenty oraz, że na dane czynności nie ma dowodu w aktach, a nie że nie zostały one przeprowadzone. Sporne orzeczenie zostało wydane ponad 70 lat temu, a zarzuty w zakresie procedury, jaka wówczas miała miejsce, podnoszą podmioty, które nie były jej uczestnikami, tj. nie były stronami postępowania i nie brały
w nim udziału. W rezultacie zarzuty te należy uznać jedynie za domniemanie Skarżących, jak trafnie uznał Sąd I instancji.
Ponadto wskazać należy, że przepisy Konstytucji RP są przepisami
o charakterze wyjątkowo ogólnym i stanowią wzorzec dla oceny wszystkich aktów prawnych obowiązujących w Polsce. Wśród przepisów tych wyróżniają się zwłaszcza przepisy, mające rangę zasad konstytucyjnych. Jedną z tych zasad jest zasada nadrzędności Konstytucji RP, która wyraża się w tym, iż organy państwa są obowiązane do uszczegółowiania przepisów konstytucyjnych w aktach niższego rzędu oraz, że akty te nie będą sprzeczne z Konstytucją. Z tych powodów niezasadne było także odwoływanie się w zarzutach kasacyjnych do regulacji konstytucyjnych, zawartych
w art. 2 Konstytucji RP oraz w art. 7 Konstytucji RP także w powiązaniu z art. 6 k.p.a.
w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Oceniając całokształt zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy podkreślić, że zarówno Minister, jak i Sąd I instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, szczegółowo przeanalizowały powyższe kwestie w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy. Na podstawie dokonanej oceny zasadnie przyjęto, że brak podstaw do stwierdzenia nieważności, ponieważ przy wydaniu decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia z dnia 29 listopada 1951 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa w postaci wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.
W przekonaniu składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna tego stanowiska skutecznie nie podważyła.
Reasumując, trafnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżonej decyzji nie można skutecznie postawić zarzutu istotnego uchybienia przepisom procedury administracyjnej. Przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi zatem do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, a tym samym Sąd I instancji zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.
O sprostowaniu oczywistej omyłki w rubrum wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1145/22 orzeczono na podstawie art. 156 § 3 w zw. z art. 156 § 1 p.p.s.a.