I OSK 557/23

I OSK 557/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2762/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-09-01
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 98 § 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2762/21 w sprawie ze skargi T. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od T. N. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 września 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2762/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T. N., uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2021 r. oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 16 czerwca 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.
Wydanie powyższego wyroku poprzedzone było następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi.
Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2008 r. M. C. wystąpiła do Wojewody Małopolskiego o przyznanie prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez F. C. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości L., gm. [...], pow. [...], woj. stanisławowskie.
W trakcie toczącego się postępowania M. C., za pośrednictwem pełnomocnika T. N., wnioskiem z dnia 21 września 2009 r. wystąpiła o zawieszenie postępowania.
Postanowieniem z dnia 10 listopada 2009 r. Wojewoda Małopolski zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie.
Następnie wnioskiem z dnia 9 listopada 2012 r. M. C. wystąpiła o podjęcie zawieszonego postępowania, a wnioskiem z dnia 26 listopada 2012 r. T. N. zwrócił się w imieniu M. C. o ponowne zawieszenie postępowania.
W związku z ww. wnioskami Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 27 grudnia 2012 r. podjął postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie postanowieniem z tego samego dnia ponownie zawiesił, na podstawie art. 98 § 1 w zw. z art. 123 i art. 101 k.p.a., postępowanie w niniejszej sprawie. W postanowieniu pouczono także stronę o treści art. 98 § 2 k.p.a.
M. C. zmarła w dniu 16 grudnia 2013 r., a spadek po niej, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa - Śródmieścia w Krakowie I Wydział Cywilny z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt I Ns 552/17/S nabył w całości T. N.
Zawiadomieniem z dnia 27 maja 2021 r. Wojewoda Małopolski poinformował stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, oraz do składania dodatkowych wyjaśnień i dokumentów - w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia.
Decyzją z dnia 16 czerwca 2021 r. Wojewoda Małopolski umorzył w całości postępowanie w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowe, wskazując że w ciągu trzech lat od dnia zawieszenia postępowania, strona postępowania nie złożyła wniosku o jego podjęcie.
Po rozpoznaniu odwołania T. N., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 2 września 2021 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Skargę na powyższą decyzję złożył T. N., zarzucając naruszenie: 1) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.; 2) art. 7, 10 § 1, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.; 3) art. 8 § 1 k.p.a.; 4) art. 98 § 2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę odwołał się w swoich rozważaniach do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2249/16 oraz z dnia 15 czerwca 2020 r. w sprawie sygn. akt I OSK 2078/19 i stwierdził, że wykładnia i sposób stosowania art. 98 § 2 k.p.a. powinna uwzględniać fakt śmierci strony postępowania - jako okoliczność uniemożliwiającą złożenie w zakreślonym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Zupełne pominięcie tej okoliczności stanowiłoby przejaw nadmiernego rygoryzmu prawnego, którego skutki byłyby niemożliwe do zaakceptowania na gruncie dyrektyw demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). W tym zakresie należy przede wszystkim podkreślić materialnoprawny i prekluzyjny charakter terminu zastrzeżonego w art. 98 § 2 k.p.a., którego upływ sprawia, iż strona nie uzyska rozstrzygnięcia konkretyzującego jej prawa i obowiązki we wszczętym już postępowaniu.
W ocenie Sądu nie można zatem z punktu widzenia ww. wartości konstytucyjnych zaakceptować sytuacji, w której upływ owego trzyletniego terminu miałby nastąpić w czasie, w którym po śmierci strony nie zostali jeszcze wskazani jej następcy prawni i nie jest możliwe ich wezwanie do udziału w postępowaniu. Powyższe prowadziłoby bowiem do nieuchronnego powstania dotkliwych skutków prawnych, którym następcy prawni zmarłej strony nie mogliby w żaden sposób przeciwdziałać. W takiej sytuacji wykładnia art. 98 § 2 k.p.a. powinna uwzględniać wynikające z art. 97 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. skutki braku możliwości działania w sprawie zmarłej strony postępowania, w sytuacji jednoczesnej niemożliwości wezwania do udziału jej następców prawnych.
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Małopolski zawiesił postępowanie postanowieniem z dnia 27 grudnia 2012 r., zaś M. C. zmarła rok później, tj. 16 grudnia 2013 r. - w okresie biegu trzyletniego terminu z art. 98 § 2 k.p.a. Termin ten ekspirował w dniu 27 grudnia 2015 r., a zatem przed ustaleniem spadkobiercy zmarłej strony, co nastąpiło dopiero postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa - Śródmieścia w Krakowie I Wydział Cywilny z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt I Ns 552/17/S, a więc po upływie 5 lat od zakończenia biegu tego terminu.
W takiej sytuacji Sąd stwierdził, że decyzję umarzającą postępowanie uznać należy za naruszającą prawo, tj. art. 105 k.p.a. w zw. z art. 98 § 2 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarzucając naruszenie:
1) prawa materialnego, tj.:
a) art. 98 § 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie art. 98 § 2 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd, że:
- w przypadku, gdy ziści się warunek zawarty w art. 98 § 2 k.p.a. (jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania strony nie zwrócą się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane) to jest możliwe przyjęcie innego skutku niż opisanego w art. 98 § 2 k.p.a. (uznanie żądania wszczęcia za wycofane), podczas gdy prawidłowe zastosowanie winno prowadzić do konkluzji, że w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 98 § 2 k.p.a.), należy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć postępowanie w formie decyzji;
b) art. 98 § 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 98 § 2 k.p.a. polegającą na przyjęciu przez Sąd, że:
- w przypadku śmierci strony wykładnia art. 98 § 2 k.p.a. winna uwzględniać wynikające z art. 97 § 2 k.p.a. skutki braku możliwości działania w sprawie zmarłej strony postępowania podczas, gdy kodeks postępowania administracyjnego odrębnie reguluje instytucję zawieszenia na wniosek strony jak również zawieszenia z urzędu i prawidłowa wykładnia winna prowadzić do wniosku, iż te dwie oddzielne podstawy zawieszenia nie powinny być stosowane zamiennie;
2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, że wydana w niniejszej sprawie decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana z naruszeniem art. 9 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy opisane powyżej naruszenie przepisów k.p.a. po stronie organów administracji nie miało miejsca.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi;
2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych;
3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Zasadnie wskazał Sąd I instancji, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie o wzajemne relacje pomiędzy podstawą fakultatywną (art. 98 § 1 k.p.a.) i obligatoryjną (art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.) zawieszenia postępowania - w sytuacji śmierci strony w trakcie biegu trzyletniego okresu zawieszenia postępowania na wniosek.
Jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie można zgodzić się z konkluzją stanowiska prawnego wyrażonego w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak również ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2078/19, na który powołał się Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Dla rozstrzygnięcia powyższego sporu w pierwszej kolejności należy rozważyć relacje prawne jakie zachodzą pomiędzy obligatoryjną instytucją zawieszenia postępowania administracyjnego (art. 97 k.p.a.), a możliwością fakultatywnego zawieszenia postępowania (art. 98 k.p.a.). Podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania określone zostały w art. 97 § 1 pkt 1 (w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony, albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe art. 105) do pkt 5. Tym samym spełnienie się podstawy wskazanej w art. 97 § 1 pkt 1 do pkt 5 obliguje organ do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania i wprowadzenia go do obrotu prawnego, albowiem przepisy k.p.a. nie znają instytucji zawieszenia postępowania z mocy samego prawa. W postanowieniu o zawieszeniu postępowania należy wskazać podstawę zawieszenia, tak aby znane były okoliczności uzasadniające podjęcie postępowania. Dalej art. 97 § 2 k.p.a. stanowi, gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Zgodnie zaś § 3 organ administracji podejmie postępowanie, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 5, na wniosek Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Z powołanego art. 97 § 2 k.p.a. wynika istotna zasada, że obligatoryjnie zawieszone postępowanie na podstawach wskazanych w § 1 pkt 1-4 może być podjęte zarówno z urzędu jak i na żądanie strony. Nadto z instytucją obligatoryjnego zawieszenia postępowania łączą się jeszcze szczególne obowiązki organu. Mianowicie, zgodnie z art. 99 k.p.a. organ administracji publicznej, który z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1-3a zawiesił postępowanie wszczęte z urzędu, poczyni równocześnie niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. Tak samo postąpi organ w razie zawieszenia z tej samej przyczyny postępowania wszczętego na żądanie strony, jeżeli interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy. Czyli istotną cechą obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego z przyczyn wskazanych w art. 97 § 1 pkt 1-3a jest nałożenie na organ obowiązku podjęcia stosownych kroków w celu usunięcia przeszkody i podjęcia zawieszonego postępowania. Należy również zwrócić uwagę, że powołany art. 99 k.p.a. w zróżnicowany sposób nakłada na organ obowiązki podjęcia stosownych kroków w zależności, czy zawieszone zostało postępowanie wszczęte z urzędu czy na żądanie strony. Jak wynika z art. 100 k.p.a. szczególne obowiązki zostały nałożone na organ administracji publicznej w przypadku gdy doszło do obligatoryjnego zawieszenia postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, czyli gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Natomiast instytucja fakultatywnego zawieszenia postępowania uregulowana została w art. 98 k.p.a. Zgodnie z § 1 organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu, a § 2 stanowi, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Z kolei art. 101 § 2 k.p.a. stanowi, że w przypadku zawieszenia postępowania na żądanie strony lub jednej ze stron (art. 98 § 1 k.p.a.) organ pouczy je o treści przepisu art. 98 § 2. Wskazane przepisy, tj. art. 98 i art. 101 § 2 k.p.a. to jedyne, które dotyczą fakultatywnego zawieszenia postępowania. Zauważyć tym samym należy, że w przypadku fakultatywnego zawieszenia postępowania jego podjęcie możliwe jest tylko na wniosek strony, bez żadnych wyjątków, a nadto w przypadku tego zawieszenia ustawodawca nie nałożył na organ żadnych obowiązków, wykonanie których miałoby usunąć powód zawieszenia postępowania. Szczególnej uwagi wymaga jeszcze regulacja zawarta w art. 98 § 2 k.p.a. a szczególnie dwa zagadnienia, tj. skutek upływu trzyletniego terminu od zawieszenia jeżeli w tym terminie strona nie zwróci się o podjęcie postępowania oraz charakter prawny tego terminu. Jeśli chodzi o pierwsze zagadnienie to skutkiem upływu tego terminu jest przyjęcie, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wycofane i w takim przypadku następuje umorzenie postępowania, czyli umorzenie postępowania następuje bez uprzedniego podjęcia zawieszonego postępowania, inaczej niż w przypadku obligatoryjnego zawieszenia postępowania, które najpierw musi być podjęte a następnie dopiero może być zakończone z przyczyn formalnych. Drugie zagadnienie związane jest z charakterem prawnym trzyletniego terminu. W orzecznictwie niesporne jest stanowisko, że termin ten ma charakter materialnoprawny a nie procesowy, takie też stanowisko prezentuje Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku. Brak zatem podstaw do kwestionowania stanowiska Sądu Wojewódzkiego dotyczącego charakteru terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela bowiem w pełni pogląd, iż termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, określony w ww. przepisie, jest terminem prekluzyjnym, o czym świadczy ugruntowane stanowisko doktryny i orzecznictwa (vide: wyroki NSA z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1692/14 oraz z dnia 11 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2358/14, a także Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 11, 2011, s. 382). Bez względu więc na okoliczności jest to termin o charakterze nieprzywracalnym a zatem do wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. nie znajdują zastosowania przesłanki zawarte w art. 58-60 k.p.a., dotyczące przywrócenia terminu procesowego. Powyższe stanowisko dotyczące charakteru prawnego trzyletniego terminu ma fundamentalne znaczenie dla wykładni art. 98 § 2 k.p.a. Dodatkowo można zaznaczyć, że w obowiązującym systemie prawa można wskazać przykłady, w których ustawodawca w zakresie problematyki administracyjnej wprowadza terminy o charakterze materialnoprawnym, upływ których powoduje, że postępowanie podlega umorzeniu, albo nie może być wszczęte, śmierć strony nie wpływa na bieg takich terminów, albowiem terminy te dotyczą stron i spadkobierców. Np. art. 136 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym uprawnienie do zwrotu o którym mowa w ust. 3 (dotyczy wywłaszczonej nieruchomości) wygasa, jeżeli od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku o zwrot, czy art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.
Powyższe uwagi wskazują, że oba tryby zawieszenia postępowania są niezależne od siebie, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują sytuacji zmiany podstaw zawieszenia postępowania z fakultatywnego na obligatoryjne w trakcie trwającego zawieszenia. Trafnie wskazał na powyższą okoliczność Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, powołując się na wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2078/19 (błędnie wskazano I OSK 2078/18), w konsekwencji uznając, że postępowanie w niniejszej sprawie podlega zawieszeniu na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. i podstawa ta nie uległa zmianie także po śmierci strony.
Natomiast nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który powołując się na pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2078/19, stwierdza że wykładnia i sposób stosowania art. 98 § 2 k.p.a. winien uwzględniać fakt śmierci strony - jako okoliczność uniemożliwiającą złożenie w zakreślonym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Zupełne pominięcie tej okoliczności stanowiłoby przejaw nadmiernego rygoryzmu prawnego, którego skutki byłyby niemożliwe do zaakceptowania na gruncie dyrektyw demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Dalej Sąd I instancji podnosi, że nie można z punktu widzenia ww. wartości konstytucyjnych zaakceptować sytuacji, w której upływ owego trzyletniego terminu miałby nastąpić w czasie, w którym po śmierci strony nie zostali jeszcze wskazani jej następcy prawni i nie jest możliwe ich wezwanie do udziału w postępowaniu. Odnosząc się do powyższego stanowiska, to przede wszystkim zauważyć należy, Sąd I instancji nie wskazuje jak należy dokonać wykładni art. 98 § 2 k.p.a. aby rezultat tej wykładni uwzględniał fakt śmierci strony, jako okoliczność uniemożliwiającą złożenie wniosku w terminie, o którym mowa w tym przepisie. Ponadto przedstawione stanowisko Sądu I instancji pozostaje w sprzeczności z wcześniej przyjętymi i aprobowanymi poglądami, a w szczególności dotyczącymi charakteru prawnego trzyletniego terminu z art. 98 § 2 k.p.a. Jeżeli niekwestionowany jest pogląd, a taki pogląd przyjmuje również Sąd I instancji, że trzyletni termin jest terminem materialnoprawnym, prekluzyjnym, co oznacza, że jego bieg nie ulega przerwaniu, ani zawieszeniu bez względu na okoliczności, to błędne jest stwierdzenie, że wykładania i sposób stosowania art. 98 § 2 k.p.a. winien uwzględniać fakt śmierci strony. Jeżeli termin określony przez ustawodawcę jest terminem materialnoprawnym, prekluzyjnym to charakter prawny tego terminu pozostaje cały czas taki sam. Niedopuszczalna jest zatem taka wykładnia, w wyniku której w zależności od okoliczności tzn. czy strona na wniosek której postępowanie zostało fakultatywnie zawieszone żyje, czy też zmarła w trakcie trzyletniego terminu zawieszenia, charakter prawny tego terminu byłby różny. Tym samym termin określony w art. 98 § 2 k.p.a. ma charakter terminu materialnoprawnego, prekluzyjnego, którego bieg nie podlega przerwaniu, a termin nie podlega przywróceniu w żadnych okolicznościach sprawy, a jakakolwiek czynność procesowa podjęta po upływie takiego terminu nie wywołuje żadnych skutków procesowych. Charakter prawny zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron odbiera organowi administracji możliwość ingerowania w sprawę w trakcie jej zawieszenia i w samo zawieszenie. Konstrukcja instytucji zawieszenia postępowania, o którym mowa w art. 98 § 1 k.p.a. na zasadzie dyspozycyjności stron rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność stron.
Dodatkowo należy podkreślić, na co trafnie zwraca uwagę Sąd I instancji, a o czym szerzej było już wcześniej, że instytucja obligatoryjnego zawieszenia postępowania i instytucja fakultatywnego zawieszenia postępowania to odrębne instytucje, a przepisy k.p.a. nie przewidują sytuacji zamiany podstaw zawieszenia postępowania z fakultatywnego na obligatoryjne w trakcie trwającego zawieszenia. Tak więc w przypadku fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. śmierć strony nie powoduje zmiany podstawy prawnej zawieszenia. Stąd też stanowisko Sądu I instancji, iż wykładnia i stosowanie art. 98 § 2 k.p.a. powinno uwzględniać fakt śmierci strony jest niezasadne i pozostaje w sprzeczności zarówno z charakterem prawnym terminu określonego w tym przypisie jak również prawną odrębnością instytucji fakultatywnego zawieszenia postępowania.
Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna jest zasadna, zasadny jest bowiem zarzut dotyczący naruszenia art. 98 § 2 k.p.a.
W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
O kosztach postępowania kasacyjnego w pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.