I OSK 556/25

I OSK 556/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 493/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-11-27
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 174, art. 154 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 35 § 5, art. 102, art. 103
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu 30 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. C., J. C., A. O., H. W., E. C., M. N., R. S., M. B., D. M., T. K. i K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 listopada 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 493/24 w sprawie ze skarg W. C., J. C., A. O., H. W., E. C., M. N., R. S., M. B., D. M., T. K. i K. S. na niewykonanie przez Prezydenta m. st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 239/17 oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 listopada 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 493/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargi W. C., J. C., A. O., H. W., E. C., M. N., R. S., M .B., D. M., T. K. i K. S. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na niewykonanie przez Prezydenta m. st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 239/17.
W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie: (1) art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. polegające na błędnym założeniu, iż nie została wypełniona jedna z przesłanek wynikających z tego przepisu, mianowicie organ nie pozostawał w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. (i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie decyzji). Wyrok sądu administracyjnego zobowiązujący Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku z 11 października 2011 r. został wydany 19 grudnia 2017 r. Do dnia dzisiejszego upłynęło od tego momentu ponad 8 lat, co więcej pomiędzy wydaniem ww. wyroku, a zawieszeniem postępowania upłynęło 6 lat, zatem nie ma wątpliwości, iż organ pozostawał w bezczynności. Wyrok zobowiązujący do wydania decyzji przez organ jest prawomocny, wypełnione zostały wszystkie przesłanki umożliwiające wniesienie skargi na niewykonanie wyroku. Z tego wynika, iż oddalając skargę Sąd działa niezgodnie z procedurą administracyjną, która powinna stanowić podstawę jego działania. Ponadto zważywszy, iż skarga jest zasadna wniosek skarżących o wymierzenie organowi grzywny powinien zostać uwzględniony; (2) art. 154 §1 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w oparciu o bezkrytyczne danie wiary zasadności zawieszenia postępowania w tej sprawie przez organ, mimo że materiał dowodowy zgromadzony w tej sprawie - w tym prawomocny wyrok Sądu - jasno wskazuje, że F. M. skutecznie nabył przedmiotową nieruchomość w 1945 r. i jego następcy prawni mają roszczenie odszkodowawcze w tej sprawie, a zatem powody zawieszenia postępowania w tej sprawie wskazywane przez organ są pozorne i w rzeczywistości nieistniejące; (3) art. 154 § 2 p.p.s.a poprzez wydanie orzeczenia nieuwzględniającego obowiązki wynikające z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r, w sytuacji, gdy okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy nie pozostawiają wątpliwości, iż organ jawnie od wielu lat (jak opisane powyżej) pozostaje w bezczynności i ignoruje postanowienia ww. wyroku; (4) art. 154 § 7 p.p.s.a. polegające na nieadekwatnym do okoliczności sprawy oddaleniu skargi, pomimo faktu, iż zostały wypełnione wszystkie przesłanki stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi oraz w konsekwencji przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżących; (5) art. 103 k.p.a. w zw. z art. 35-37 k.p.a. polegające na błędnym założeniu, iż z uwagi na zawieszenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy postanowieniem nr 131/SD/2024 z dnia 2 sierpnia 2023 r. skarga jest bezzasadna. W mniemaniu skarżących ww. postanowienie o zawieszeniu postępowaniu w żaden sposób nie wyłącza możliwości realizacji wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dnia 19 grudnia 2017 r. Warto zaznaczyć, iż są to dwa oddzielne postępowania i zawieszenie postępowania przed Prezydentem m.st. Warszawy nie powinno wpływać na wykonanie przez organ wyroku Sądu. Skarżący w złożonej skardze nie wnosili o ponowne stwierdzenie bezczynności organu (które rzeczywiście nie byłoby zasadne z uwagi na zawieszone postępowanie), a skargę w przedmiocie niewykonania wyroku. Jednakże bezczynność organu niewątpliwie nastąpiła, gdyż między wyrokiem WSA, a zawieszeniem postępowania upłynęło 6 lat i do dnia dzisiejszego decyzja nie została wydana przez organ pomimo faktu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny wyznaczył na tę czynność 2 miesięczny termin; (6) art. 45 Konstytucji RP poprzez prowadzenie przez organ postępowania w sposób przewlekły, cyklicznie wzywając do złożenia nowej dokumentacji, uniemożliwiając wnioskodawcom realizację swojego prawa do odszkodowania wynikającego z art. 21 Konstytucji RP i przedłużając w postępowanie, biorąc pod uwagę, iż wszystkie wymagane dokumenty zostały przedłożone przy złożeniu wniosku i wówczas organ nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń co do załączonej dokumentacji; (7) art. 6 i art. 8 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, poprzez brak dbałości o słuszny interes strony i prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, uniemożliwiając skarżącym realizację swoich praw.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku w całości i wymierzeniem Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2023 r., ewentualnie za uchyleniem zaskarżonego wyroku w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 t.j.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.
Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Przez "niewykonanie wyroku" sądu administracyjnego, o którym mowa w przywołanym przepisie, należy rozumieć pozostawanie przez organ administracji publicznej w bezczynności lub w stanie przewlekłości w prowadzeniu postępowania, w podjęciu lub kontynuacji postępowania mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej prawem przewidzianej formie. Niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania występuje w sytuacji, gdy bezskutecznie upłynął termin wyznaczony przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz (w:) red. R. Hauser, M. Wierzbowski, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2023 r., s. 827).
Z niekwestionowanych przez skarżących kasacyjnie ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd I instancji wynika, że odpis prawomocnego wyroku z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I SAB 239/17 (dalej: wyrok z 2017 r.) - na mocy którego Prezydent m. st. Warszawy został zobowiązany do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość w terminie dwóch miesięcy – został doręczony organowi administracji wraz z uzasadnieniem i aktami administracyjnymi 22 marca 2018 r., co oznacza, że termin załatwienia sprawy upłynął 22 maja 2018 r.
Orzeczeniami z 12 października 2021 r. (sygn. akt I SA/Wa 992/21), z 25 stycznia 2023 r. (sygn. akt I SA/Wa 2005/22) oraz z 29 czerwca 2023 r. (sygn. akt I SA/Wa 412/23) WSA w Warszawie wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w związku z niewykonaniem wyroku z 2017 r., gdyż stosowne rozstrzygnięcie do dnia wniesienia kolejnych skarg nie zostało wydane przez organ.
Postanowieniem z 2 sierpnia 2023 r. (nr 385/SD/2023) Prezydent m. st. Warszawy zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z 27 sierpnia 2003 r., z 14 marca 2011 r. oraz z 11 października 2011 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość do czasu wykazania następstwa prawnego po dawnym właścicielu przedmiotowej nieruchomości oraz ustalenia wszystkich następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości. Zażalenie na to postanowienie nie zostało wniesione. Natomiast postanowieniem z 7 lutego 2024 r. (nr 131/SD/2024) organ administracji odmówił podjęcia ww. postępowania, z uwagi na nieustanie przyczyn jego zawieszenia.
Z art. 35 § 5 k.p.a. wynika, że do terminów załatwienia sprawy przez organy administracji publicznej, określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się między innymi okresów zawieszenia postępowania.
Zgodnie z art. 102 k.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Natomiast w myśl art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie.
Zawieszenie postępowania to taki stan, w którym nadal trwa stan zawisłości sprawy, lecz tok postępowania ulega wstrzymaniu z powodu wystąpienia okoliczności uniemożliwiających dalszy prawidłowy bieg postępowania. Sprawa spoczywa wówczas bez biegu i zasadniczo nie są podejmowane żadne czynności procesowe. Zatem jeżeli zawieszono postępowanie administracyjne, a postanowienie w tym przedmiocie nie zostało zaskarżone, to organ administracji co do zasady nie może podejmować w sprawie żadnych czynności, z wyjątkiem tych, które dotyczą podjęcia postępowania lub są niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. W szczególności zaś w czasie zawieszenia organ administracji nie może wydać rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro w datach wniesienia w niniejszej sprawie skarg na niewykonanie wyroku z 2017 r. postępowanie administracyjne było zawieszone, to brak jest podstaw do skutecznego podnoszenia zarzutu niewykonania wyroku przez okres, w którym trwa stan tego zawieszenia. Pozostające w obrocie prawnym prawomocne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego wyklucza bowiem możliwość wystąpienia w okresie zawieszenia stanu bezczynności lub przewlekłości, związanych z upływem terminu załatwienia sprawy (tak np. NSA w uzasadnieniu wyroku z 2.12.2021 r., sygn. akt II OSK 1037/21).
Podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia zasadności zawieszenia postępowania przez Prezydenta m. st. Warszawy nie podlega weryfikacji w niniejszym postępowaniu, które prowadzone jest w sprawie niewykonania wyroku z 2017 r. Postanowienie o zawieszeniu postępowania (lub o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania) podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego, po uprzednim wyczerpaniu toku postępowania przed organami administracji.
Zarzuty sformułowane w punktach 6 i 7 petitum skargi kasacyjnej są nieskuteczne, ponieważ naruszenie przepisów procedury administracyjnej (art. 6 i art. 8 k.p.a.) oraz art. 45 Konstytucji RP przypisano organowi administracji. Tymczasem, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną należy oprzeć na zarzutach naruszenia prawa przez sąd I instancji. Należy przy tym podkreślić, że naruszenie przepisów procedury administracyjnej może być przedmiotem zarzutu kasacyjnego wobec sądu I instancji przy wykazaniu, że sąd ten dokonał błędnej ich wykładni lub niewłaściwie je zastosował. Przepisy procedury administracyjnej normują bowiem postępowanie przed organami administracji, dlatego ich naruszenie przez sąd administracyjny może być oceniane jedynie w sposób określony w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.