I OSK 481/26

I OSK 481/26 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-06-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-04-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SAB/Wa 101/25 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-10-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 174, art. 141 § 4, art. 135 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 8, art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 i § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Marian Wolanin (sprawozdawca) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2025 r. sygn. akt IV SAB/Wa 101/25 w sprawie ze skargi Z. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w sprawie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 października 2025 r., IV SAB/Wa 101/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę Z. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w sprawie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] obręb [...], położoną w W. (dalej: sporna działka, sporna nieruchomość).
W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącej Spółki zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: (1) art. 151 p.p.s.a w zw. art. 149 § 1 pkt 3 i § 2 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi na bezczynność i przewlekle prowadzone postępowanie pomimo bezspornej okoliczności faktycznej, iż postępowanie w sprawie wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę — Miasto W.1 prawa własności spornej nieruchomości jest obiektywnie przewlekle prowadzone przez Wojewodę Mazowieckiego, co nakazywało uwzględnić skargę i orzec, iż przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (2) art. 134 p.p.s.a i art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez nierozpoznanie istoty sprawy na skutek błędnego uznania, iż wniesiona do sądu skarga na bezczynność oraz przewlekle prowadzone postępowanie przez Wojewodę Mazowieckiego nie dotyczyła postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę w przedmiocie stwierdzenia nabycia na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (dalej: ustawa z dnia 13 października 1998 r.), a w konsekwencji również wadliwego sporządzenia uzasadnienia faktycznego wyroku; (3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy oddalającym skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, a treścią uzasadnienia wyroku wprost ustalającego, iż postępowanie w sprawie nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę — Miasto W.1 prawa własności spornej nieruchomości zostało wszczęte wnioskiem z dnia 29 grudnia 2005 r i zakończone decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 marca 2025 r., nr 1075/2025 wydaną po wniesieniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego; (4) art. 135 w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez bezpodstawną odmowę kontroli działalności administracji publicznej i podjęcia z urzędu czynności środki niezbędnych w celu usunięcia naruszenia prawa. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKPC), która gwarantuje każdemu prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez bezstronny sąd.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Zasadnicza kwestia sprowadza się w sprawie do tego, czy WSA rozpoznał jej istotę i prawidłowo oddalił skargę. Sąd ten przyjął, że przedmiotem skargi jest bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z 29 grudnia 2005 r. – jak wskazał skarżący – o wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za sporną nieruchomość, która przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie WSA wniosek ten dotyczy jednak potwierdzenia w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nabycia przez gminę – miasto W.1 prawa własności spornej nieruchomości, nie stanowi on natomiast wniosku o odszkodowanie na podstawie wskazanego przepisu. Sąd ten uznał, że wniosek, na który powołuje się strona dotyczy innego zakresu postępowania i nie może zastąpić wniosku o odszkodowanie z art. 73 ww. ustawy. Wojewodzie w tym stanie faktycznym nie można zatem zarzucić, że dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie wniosku o odszkodowanie, który faktycznie nie został złożony, a więc termin jego załatwienia nigdy nie zaczął biec. Stwierdzając, że przed tym organem administracji nie toczy się postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za sporną działkę na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., WSA uznał skargę za bezzasadną.
Natomiast według skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji, pomimo jednoznacznego wskazania w skardze na bezczynność Wojewody, błędnie uznał, że wniesiona do sądu skarga na bezczynności oraz przewlekle prowadzone postępowanie nie dotyczyła postępowania prowadzonego przed Wojewodą Mazowieckim w przedmiocie stwierdzenia nabycia nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 ww. ustawy. Skarżąca Spółka wskazała w szczególności, że postępowanie w przedmiocie skargi było prowadzone w oparciu o akta postępowania administracyjnego w sprawie wniosku z 29 grudnia 2005 r. o stwierdzenie nabycia nieruchomości, gdyż skarga w oczywisty sposób dotyczyła tego właśnie wniosku. Okoliczności faktyczne będące podstawą skargi, tj. przywołany w niej wniosek oraz niepodejmowanie przez lata czynności w sprawie przez Wojewodę Mazowieckiego, mogły się odnosić tylko do postępowania w sprawie przejęcia własności nieruchomości, które było prowadzone w oparciu o ten wniosek przez właściwy organ, tj. Wojewodę Mazowieckiego. Zdaniem Spółki, potwierdza to także fakt wniesienia tej skargi, jak i wcześniejszego ponaglenia, do organu prowadzącego zaskarżone postępowanie, tj. Wojewody Mazowieckiego. W przypadku, gdyby przedmiotem skargi była przewlekłość postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania, to zarówno ponaglenie, jak i skarga, zostałyby wniesione do właściwego organu, tj. Prezydenta m. st. Warszawy.
Stanowisko skarżącej kasacyjnie nie jest trafne.
We wniosku z 29 grudnia 2005 r. skierowanym do "Wojewody województwa mazowieckiego" profesjonalny pełnomocnik, działający w imieniu M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. – W.1 (obecnie: Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W.), wystąpił o:
"- wszczęcie postępowania na podstawie art. 73 ustawy z dnia 3 października 1998 r "Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (...), mającego na celu wydanie decyzji określającej, iż teren położony w Warszawa-W.1 w granicach działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] lub poza jej obrysem ewidencyjnym, został zajęty przed dniem 01.01.1999r pod drogi publiczne bądź obszar ww działki zawarty jest i leżący w pasie drogowym.
- w przypadku ustalenia w trakcie niniejszego postępowania, że działki będące przedmiotem wniosku z art. 73 ustawy z dnia 3 października 1998 r "Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (...) były objęte wywłaszczeniem na podstawie art 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości lub art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wnoszę o przekazanie postępowania do właściwego organu celem wydania orzeczenia w zakresie art. 98 o gospodarce nieruchomościami, oraz zawieszenie na ten czas niniejszego postępowania w zakresie wydania orzeczenia z art. 73 ustawy z dnia 3 października 1998 r "Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (...) do czasu wydania orzeczenia w przedmiocie roszczenia z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
- po ustaniu przyczyn zawieszenia postępowania, wnoszę o przeprowadzenie postępowania administracyjnego i stwierdzenie istnienia przesłanek nabycia na własność przez Miasto Stołeczne Warszawa Dzielnica-W.1, będącego władającym części nieruchomości w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] obrębu [...], bądź w innych granicach zajętości pasa drogowego na dzień 01.01.99 przez Miasto Stołeczne Warszawa, woj. mazowieckie, jako zajętych przed dniem 01.01.1999r. pod drogi publiczne."
W skardze skierowanej do WSA w Warszawie na "przewlekłość i bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego, działającego na podstawie art. 73 Ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z dnia 13 października 1998 r. (...) tj. Wniosku z dnia 29 grudnia 2005 roku o wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za Nieruchomość, stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] obr. [...], która przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego (obecnie będącej własnością Miasta Stołecznego Warszawy) wskutek wydania decyzji o podziale nieruchomości.", sporządzonej przez zawodowego pełnomocnika skarżącej Spółki, wystąpiono o:
"1) zobowiązanie Wojewody Mazowieckiego do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt; 2) stwierdzenie, że postępowanie administracyjne dot. rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą Nieruchomość prowadzone jest przez Wojewodę Mazowieckiego dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy tj. że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz, że przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) stwierdzenie, że Wojewoda Mazowiecki nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. tj., że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu Wniosku Skarżącego z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą Nieruchomość oraz, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; 5) zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Skarżącego kosztów postępowania."
Przed wystąpieniem z ww. skargą do WSA, pismem z 23 stycznia 2025 r. radca prawny reprezentujący skarżącą Spółkę, na podstawie art. 37 k.p.a., wniósł do Ministra Rozwoju i Technologii "ponaglenie na bezczynność Wojewody Mazowieckiego, a także na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę Mazowieckiego w sprawie wniosku Wnioskodawcy, działającego na podstawie art. 73 Ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z dnia 13 października 1998 r. (...) - z dnia 29 grudnia 2005 roku, w którym wniósł o wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość, stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], która przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego (obecnie będącej własnością Miasta Stołecznego Warszawy) wskutek wydania decyzji o podziale nieruchomości." W piśmie tym sformułowano wniosek o:
"1) wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia przedmiotowej sprawy oraz ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminach z art. 35 k.p.a.; 2) podjęcie niezbędnych środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. 3) wydanie przez organ wyższej instancji postanowienia stwierdzającego, że postępowanie administracyjne dot. rozpoznania wniosku Wnioskodawcy z dn. 29 grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą Nieruchomość prowadzone jest przez Wojewodę Mazowieckiego dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy tj. że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz, że przewlekle prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) wydanie przez organ wyższej instancji postanowienia stwierdzającego, że Wojewoda Mazowiecki nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. tj., że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Wnioskodawcy z dn. 29 grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą Nieruchomość, oraz, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5) zobowiązanie Wojewodę Mazowieckiego do załatwienia sprawy w terminie 1 (jednego) miesiąca od dnia zwrotu akt."
Mając na uwadze treść ww. dokumentów należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż skarga na bezczynność Wojewody Mazowieckiego i przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania dotyczyła nierozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za sporną nieruchomość. Strona jednoznacznie określiła przedmiot skargi, domagając się stwierdzenia, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 29 grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania oraz że postępowanie to jest prowadzone przewlekle. Także w uzasadnieniu skargi powoływano się na wniosek strony o "wydanie decyzji ustalającej należne odszkodowanie za nieruchomość" oraz o "ustalenie wartości i wypłatę odszkodowania za nieruchomość". Również w ponagleniu skierowanym do Ministra Rozwoju i Technologii wskazywano na zaniechanie rozpoznania przez Wojewodę wniosku skarżącej o wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za sporną nieruchomość.
Zakres przedmiotowy skargi i zawarte w niej żądanie (podobnie jak i przedmiot ponaglenia) nie odpowiadają zatem przedmiotowi postępowania i żądaniu określonym przez stronę we wniosku z 29 grudnia 2005 r., w którym wystąpiono o wszczęcie przez Wojewodę Mazowieckiego postępowania na podstawie art. 73 ustawy z dnia 3 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i wydanie decyzji określającej, że sporna nieruchomość została zajęta przed 1 stycznia 1999 r. pod drogi publiczne i przeszła na własność m. st. Warszawy. Wymaga podkreślenia, że wszystkie wymienione wyżej dokumenty zostały sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika, ich treść jest jasna, jednoznacznie określono w nich żądanie strony.
Wobec powyższego Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę. Skoro bowiem do Wojewody Mazowieckiego nigdy nie wpłynął wniosek skarżącej Spółki w przedmiocie ustalenia przez Wojewodę odszkodowania za sporną nieruchomość, to nie rozpoczął biegu termin załatwienia sprawy, a w konsekwencji nie można temu organowi przypisać bezczynności i przewlekłego procedowania.
Bezpodstawne są zatem zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania. W ramach tych zarzutów skarżąca Spółka, kwestionując oddalenie skargi i pomijając jasną, jednoznaczną treści skargi, odwołuje się do treści wniosku z 29 grudnia 2005 r. utrzymując, że wniesiona do sądu skarga dotyczyła bezczynności Wojewody Mazowieckiego i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości przez gminę. W skardze kasacyjnej strona zmierza zatem de facto do modyfikacji treści skargi wniesionej do WSA w jej przedmiotowym zakresie, co należy uznać za niedopuszczalne. Sąd I instancji prawidłowo ustalił treść i żądanie skargi, jakie im nadała sama strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wbrew zarzutowi skarżącej kasacyjnie, Sąd ten nie odmówił dokonania kontroli działalności administracji publicznej, lecz dokonał jej w zakresie wyznaczonym przez stronę wnoszącą skargę. Oddalenie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego nastąpiło z powodu stwierdzenia rozbieżności pomiędzy żądaniem skargi, a treścią wniosku Spółki z 29 grudnia 2005 r. WSA nie wypowiadał się natomiast w przedmiocie bezczynności i przewlekłego procedowania Wojewody Mazowieckiego w sprawie wynikającej z wniosku z 29 grudnia 2005 r. Wskazanej rozbieżności pomiędzy treścią skargi a treścią ww. wniosku nie mogły wyeliminować zarzuty skargi kasacyjnej. Nie można bowiem przez zarzuty skargi kasacyjnej zmieniać treści i zakresu skargi na bezczynność organu czy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wymagane tym przepisem elementy, wobec czego możliwa jest jego kontrola instancyjna i prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, w tym poznanie przesłanek, które stały się podstawą oddalenia skargi. W motywach wyroku Sąd I instancji logicznie i rzeczowo ustosunkował się zarzutu skargi. W ramach zarzutu naruszenia ww. przepisu ustawy nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, merytorycznej poprawności tego stanowiska.
Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie ustalenia, że w sprawie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość nie wystąpiła bezczynność oraz przewlekłe procedowanie Wojewody Mazowieckiego, to w konsekwencji bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.