Pełny tekst orzeczenia I OSK 473/05

I OSK 473/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-04-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /sprawozdawca/
Joanna Runge - Lissowska /przewodniczący/
Maria Czapska - Górnikiewicz
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Sygn. powiązane
II SA/Rz 472/04 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2005-02-10
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.), Maria Czapska-Górnikiewicz, Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 472/04 w sprawie ze skargi Z. P. i J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 10 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 472/04, po rozpoznaniu sprawy z skargi Z. P. i J. M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z [...] nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] nr [...]. W uzasadnieniu przytoczył ustalenia stanu faktycznego. Wnioskiem z 5 marca 2002 r. J. M. domagała się sprostowania oczywistego błędu w ewidencji gruntów w części dotyczącej działki nr 2246 własności E. W., położonej w W., który to grunt wg mapy katastralnej winien przylegać do szosy, zaś na aktualnej mapie jego granica przebiega ok. 300 m od drogi. Prowadząc postępowanie organ ustalił, że istnieją rozbieżności pomiędzy stanem wynikającym z dokumentów własności, a stanem uwidocznionym na mapie obowiązującej w części dotyczącej działek nr 2246 i nr 2252. Dochodząc do wniosku, iż na gruncie istnieje spór graniczny, decyzją z dnia 4 czerwca 2002 r. odmówił wprowadzenia żądanych zmian. Decyzja ta została uchylona prze organ odwoławczy, który po rozpatrzeniu odwołań J. M. i Z. P. decyzją z 24 lipca 2002 r. przekazał sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji ze wskazaniem, iż nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący, zaś istniejący spór o własność jest konsekwencją stanu wykazanego w dokumentach ewidencyjnych Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2003 r. sygn. SA/Rz 1723/02 po rozpoznaniu skargi J. D. na powyższą decyzję, skargę tę oddalił podając w uzasadnieniu, że istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, a Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie nie naruszył art. 138 § 2 Kpa. Prowadząc ponownie sprawę organ I instancji – przy braku zgody wszystkich stron – sporządził projekt odtworzenia stanu prawnego działki nr 2252, po czym decyzją z dnia [...] orzekł o wprowadzeniu zmian w jednostkach rejestrowych 132 oraz 734. Decyzja ta utrzymana została w mocy rozstrzygnięciem stanowiącym przedmiot skargi.
Z akt wynika, że aktem własności ziemi nr L.UMG-6042/13/533/76 J. D. nabyła własność działek nr 2249, 2251 i 2252 położonych w [...] o łącznej powierzchni l,67 ha. Również aktem własności ziemi z tej samej daty, nr L.UMG-6042/13/539/76 E. W. nabyła własność działek nr 2246, 2247, 2248 i 2250 o łącznej powierzchni 2,85 ha. Uwłaszczenie dokonane zostało w oparciu o mapę w skali 1:2880. W dniu 25 października 1980 r. E. W. zmarła, a wchodzące do spadku gospodarstwo rolne nabyły córki J. D., Z. P. i J. M. – po 1/3 części. Z kolei na wniosek J. D. z 23 lutego 1988 r. PBN w [...] założyło księgę wieczystą nr 15597 z wpisem w dziale I-0 działek nr 2249, 2251 i 2252 o pow. 2,24 ha, a w dziale II – dokonało wpisu prawa własności na rzecz J. D. Jako podstawę wpisu prawa własności wskazało akt własności ziemi nr L.UMG-6042/13/533/76. Z ustaleń organów wynika, że podczas odnowienia ewidencji gruntów w latach 1980–1983 i zakładaniu mapy w skali 1:2000, przy zachowaniu numeracji działek z okresu uwłaszczeń, część działki nr 2246 dołączono do działki nr 2252; spowodowało to zmianę konfiguracji i zwiększenie powierzchni działki nr 2252.
Sąd wskazał, że słusznie organ przyjął, iż kwestie związane z prowadzeniem ewidencji gruntów reguluje art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.). Przepis ten w ustępie 1 ma brzmienie: ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:
1) gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty,
2) budynków – ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych,
3) lokali – ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.
Natomiast zgodnie z ustępem 2 tego artykułu, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także:
1) właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części,
2) miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 1,
3) informacje o wpisaniu do rejestru zabytków,
4) wartość nieruchomości.
Dalsze unormowania ustawy stanowią, że ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie (art. 22 ust. l), a osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z decyzji właściwych organów (ustęp 2).
Ze wskazanych przepisów jednoznacznie wynika, że ewidencja gruntów to jedynie zbiór informacji o gruntach i budynkach, ich właścicielach oraz osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami i budynkami.
Na tle wskazanych unormowań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od lat ugruntowane jest stanowisko, że zapisy w ewidencji mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny, a dokonywane zmiany nie mogą rozstrzygać o prawie własności oraz przedmiocie własności. Akceptując wskazaną linię orzecznictwa Sąd stwierdził, że żądanie wnioskodawczyni J. M. nie mogło być przed organem ewidencyjnym zrealizowane, gdyż sprowadza się do rozstrzygnięcia przez organ ewidencyjny sporu o własność, a do rozstrzygania tych kwestii ewidencja nie służy. Istnieje bowiem spór odnośnie do granic między działką nr 2246, a działką nr 2252. Podkreślenia wymaga przy tym, że działki o tych właśnie numerach (aczkolwiek na podstawie innej mapy i w innej skali) stanowiły przedmiot nabycia prawa własności w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250). Okoliczność powyższa ma ten skutek, że akt własności ziemi stanowi tytuł prawny własności określonej w nim osoby do konkretnej działki, ale nie jest wiążący co do powierzchni i granic nieruchomości. Oznacza to, że ustawa uwłaszczeniowa uregulowała jedynie poświadczenia nabycia własności nieruchomości, nie zajmując się w tym postępowaniu kwestią rozgraniczenia. Zatem w sytuacji, gdy strony postępowania kwestionują zarówno stan z okresu uwłaszczenia w części dotyczącej granic pomiędzy działkami, jak i aktualny stan ewidencyjny (po odnowieniu ewidencji gruntów), to spór ten może być rozstrzygnięty jedynie w postępowaniu rozgraniczeniowym, a nie w trybie przepisów o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów.
Należy też zaznaczyć, że w opisanym przypadku winien mieć zastosowanie § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 454), zgodnie z którym przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:
1) w postępowaniu rozgraniczeniowym,
2) w celu podziału nieruchomości,
3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów,
4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości,
5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej,
6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków.
Z tych też przyczyn w sprawie nie może mieć zastosowania instytucja aktualizacji ewidencji określona przepisem § 45 wymienionego wyżej rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454), bowiem aktualizacja następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych; nie może więc zastępować innych postępowań, których celem jest określenie granic działek.
J. M. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 134 § 1 i § 2 i art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), jak również § 9, § 36, § 37, § 44 pkt 2, § 45 ust. 1, § 46 ust. 1 i 2, § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) polegające na przyjęciu przez Sąd, że może rozstrzygać poza granicami danej sprawy oraz wydać orzeczenie na niekorzyść skarżącego przy braku naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności, jak i nie udzielać wskazań co do dalszego postępowania, a nadto, że w sprawie nie może mieć zastosowania instytucja aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w celu skorygowania oczywistej omyłki pisarskiej przewidzianej powołanymi wyżej przepisami.
Na tej podstawie wnosiła o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania,
2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wywodziła, że Sąd dokonał błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, nie uwzględnił, że działka o pierwotnym numerze 2246 zniknęła z ewidencji gruntów w wyniku oczywistej omyłki pisarskiej urzędnika, polegającej na błędnym odczytaniu na gruncie zdjęcia lotniczego. W sprawie nie istnieje jakakolwiek udokumentowana czynność prawna, z której wynikałoby, że działka nr 2246 została prawnie włączona do działki nr 2252. W sprawie nie można dopatrzyć się jakiegokolwiek sporu o własność działki nr 2246. Usunięcie oczywistej omyłki nie jest sporem o własność czy sporem granicznym.
Decyzja usuwająca skutki oczywistej omyłki pisarskiej nie rozstrzyga żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem tytułu własności i nie służy dokonywaniu zmian w tym zakresie. Podjęcie zaskarżonych decyzji było dopuszczalne na podstawie § 9, § 47 pkt 2, § 45 ust. 1, § 46 ust. 1 i § 47 ust. 3 powołanego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów. Nie ma podstaw do stosowania § 36 tego rozporządzenia. Przy czym wymaga podkreślenia, że § 37 tego rozporządzenia zezwala na ustalenie przebiegu granic działek na podstawie terenowych podziałów geodezyjnych lub fotogrametrycznych.
Naczelny sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Sąd wadliwie przyjął, że ewidencja gruntów ma wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny. Prawidłowo natomiast wywiódł, że ewidencja gruntów nie stanowi postępowania w sprawie rozstrzygania sporów o własność. Sąd w sprawie nie dokonał pełnej oceny treści rozstrzygnięcia sprawy i pod tym kątem weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ustalenia te miały zasadniczy wpływ na ocenę prawną w zakresie właściwej drogi, rozstrzygnięcia żądania strony. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył "Z ustaleń organów wynika, że podczas odnowienia ewidencji gruntów w latach 1980–1983 i zakładania mapy w skali 1:2000, przy zachowaniu numeracji działek z okresu uwłaszczeń, część działki nr 2246 dołączono do działki nr 2252; spowodowało to zmianę konfiguracji i zwiększenia powierzchni działki nr 2252". Wymagało rozważenia ustalenia stanu faktycznego w zaskarżonej decyzji co do popełnienia oczywistej omyłki w zakresie ewidencji gruntów. W oparciu o te ustalenia można dopiero przyjąć jako zasadną ocenę, że w sprawie nie chodzi o aktualizację ewidencji gruntów, a o spór o własność. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jednak takich ustaleń, a zatem ocena, że jest to spór o własność nie jest poparta argumentami stanu faktycznego sprawy.
Z tego względu zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia § 36, § 37, § 44 pkt 2, § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Według § 36 powołanego rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych wykonuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego. Nie można zatem przyjąć, że dokumentacja geodezyjna na potrzeby uwłaszczenia nie powinna mieć znaczenia. W razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w nich dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniami przebiegu tych granic na gruncie (§ 37 powołanego rozporządzenia). Zgodnie z § 44 pkt 2 powołanego rozporządzenia, starosta ma obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. § 47 powołanego rozporządzenia nakłada obowiązek podjęcia czynności, w tym postępowania administracyjnego.
Wadliwa jest zatem przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia, że ewidencja gruntów ma jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny. Powołane przepisy rozporządzenia z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków dają podstawy do dokonania ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych w prowadzonym w tym zakresie postępowaniu administracyjnym.
Zasadnie też zarzucono naruszenie art. 134 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ogólnikowa ocena, nie poparta dokładnym ustaleniem na podstawie materiału dowodowego, wyłączająca drogę administracyjną i uchylająca zaskarżoną decyzję, częściowo korzystna dla strony skarżącej jest naruszeniem zakazu reformationis in pius w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Odstąpiono od orzekania w zakresie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na brak podstaw w art. 203 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do uwzględnienia wniosku.