I OSK 465/23

I OSK 465/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Jolanta Górska
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1308/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-09-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
aet. 229
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1308/22 w sprawie ze skargi M. S., I. Z. i M. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 kwietnia 2021 r. nr 1089/2021 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 września 2022 r. oddalił skargę M. S., I. Z. i M. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 kwietnia 2021 r. nr 1089/2021 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
I. obrazę prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że Sąd nie uwzględnił w swych rozważaniach treści art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami i uznał, że roszczenie nie przysługuje, gdyż ustanowiono wieczyste użytkowanie przy czym nie zauważył, że decyzja stwierdzająca nabycie prawa użytkowania została wydana w 2004 r. co powoduje, że roszczenie skarżących jest zasadne. Stan faktyczny odnośnie tego zarzutu jest bezsporny i potwierdzony przez Sąd I instancji;
II. Naruszenie art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez jego pominięcie, mimo że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Dokonane wywłaszczenie od początku nie spełniało wymogu celu publicznego (skarżący nie mają dowodu, iż przekazano jakiekolwiek odszkodowanie), a zamiast zwrotu nieruchomość została przekazana przez Wojewodę w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej bez wiedzy i zgody skarżących. Tym samym zostało naruszone prawo powrotnego nabycia nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela czego nie uwzględnił Sąd I instancji.
III. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na jego wynik, tj. art. 134 p.p.s.a. w ten sposób, że Sąd I instancji zamiast badać sprawę w granicach złożonego wniosku pominął go i orzekł nie uwzględniając materiału dowodowego zebranego w sprawie i oparł swe orzeczenie na konstatacji, że ustanowienie użytkowania wieczystego kończy sprawę i uniemożliwia zbadanie prawidłowości, a wręcz ważności decyzji poprzedzających umowę użytkowania wieczystego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania S. S.A. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w takich granicach skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do podniesionych w niej zarzutów przypomnieć należy istotę sprawy. Jak wspomniano na wstępie, zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki oddalił skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości położonej w rejonie ulic [...] i [...] w W., oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [..] oraz działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Sąd I instancji za trafne uznał stanowisko organu, że decydujące znaczenie dla wyniku rozpoznawanej sprawy ma niesporna okoliczność ustanowienia użytkowania wieczystego na przedmiotowych nieruchomościach. Prowadzenie zatem ustaleń czy wywłaszczona nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia nie było konieczne. Przeszkodą w skutecznym roszczeniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nawet gdy stanowi ona własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu jest bowiem oddanie jej we władanie osoby trzeciej poprzez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego.
Ze stanowiskiem tym nie zgodzili się skarżący kasacyjnie podnosząc, że działka nr [...] ani przez moment od daty wywłaszczenia nie służyła celowi użyteczności publicznej, ani innej określonej decyzją wywłaszczeniową. Zdaniem skarżących kasacyjnie, w sytuacji takiej jak omawiana - oddania w wieczyste użytkowanie nieruchomości bez wiedzy i zgody pierwotnego właściciela - roszczenie o zwrot w okolicznościach sprawy jest uzasadnione, a na przeszkodzie jego realizacji stoi wyłącznie fakt wyzbycia się przez podmiot publiczny danej nieruchomości ze swoich zasobów. Zarzucono, że Sąd I instancji przesłankę tę wykorzystał na niekorzyść skarżących nie badając, czy nabycie prawa użytkowania wieczystego nie miało źródła w decyzji wywłaszczeniowej obarczonej wadliwością powodującą jej nieważność. W ten sposób doprowadził do sanacji nieprawidłowej decyzji o wywłaszczeniu działki i z naruszeniem art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, usankcjonował obarczoną wadą prawną umowę nabycia użytkowania wieczystego gruntu, który ipso iure przysługiwał pierwotnemu właścicielowi zarówno w dacie wywłaszczenia, jak i w roku 2004, gdy nastąpiło oddanie w użytkowanie wieczyste, bez uprzedniego zapytania o zgodę pierwotnego właściciela.
Stanowisko Sądu I instancji należało uznać za słuszne.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1140 ze zm., dalej: u.g.n.). Zgodnie z tym przepisem roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 (o zwrot wywłaszczonej nieruchomości), nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z niekwestionowanych ustaleń poczynionych przez organ wynika, że sporne działki pozostają w użytkowaniu wieczystym. Podstawą wpisu prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] były decyzje Wojewody Mazowieckiego z 21 kwietnia 2004 r. stwierdzające nabycie prawa użytkowania wieczystego na rzecz C. oraz S. (obecnie S. w W.). Natomiast podstawą wpisu prawa użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...] była decyzja Wojewody z 15 lutego 2007 r. w przedmiocie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego przez C. Nie ulega zatem wątpliwości, że ujawnienie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości w księdze wieczystej nie mogło nastąpić przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed 1 stycznia 1998 r. (jak wymaga tego art.229 u.g.n.). Z tego względu przepis ten nie znajdował w sprawie zastosowania. Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 229 u.g.n., nie mogło zatem dojść do jego naruszenia w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istniała rozbieżność stanowisk co do tego, jaki wpływ na bieg postępowania o zwrot nieruchomości ma zbycie po dniu 1 stycznia 1998 r. nieruchomości wywłaszczonej osobie trzeciej z pominięciem zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o zamiarze zbycia i niepoinformowanie o możliwości złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Według pierwszego stanowiska w takim przypadku zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest możliwy, zaś zgodnie z drugim stanowiskiem w kontekście ustawowych przesłanek zwrotu nieruchomości nie można wydać decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości tylko dlatego, iż nieruchomość ta została zbyta osobie trzeciej. Niektóre ze składów orzekających prezentowały też stanowisko, iż kwestią wstępną, od jakiej zależy rozpoznanie wniosku jest rozstrzygnięcie dotyczące ważności czynności rozporządzających nieruchomością.
W uchwale składu siedmiu sędziów z 13 kwietnia 2015 r., I OPS 3/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że realizacja konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości znalazła wyraz w art. 136 ust. 3 u.g.n. Na podstawie tego przepisu możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że : "Roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Jednakże, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I CSK 573/2010 LexPolonica nr 3873652) - "Jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd (powszechny)".
Przytoczona uchwała ma także zastosowanie do sytuacji, gdy wprawdzie właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa, lecz nieruchomość pozostaje w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu. Zgodnie bowiem z art. 233 kodeksu cywilnego prawo użytkowania wieczystego korzysta z takiej samej ochrony, jak prawo własności. Przepisy kodeksu cywilnego nie pozwalają na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości prywatnej (art. 232 § 1 i § 2 k.c.). Dlatego ewentualny zwrot nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym C. S.A. oraz S. w W. doprowadziłby do powstania użytkowania wieczystego na gruncie prywatnym, co w sposób oczywisty pozostawałoby w sprzeczności z przepisami kodeksu cywilnego. Decyzja nakazująca zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia użytkowania wieczystego, ani nie jest podstawą do wypowiedzenia umowy użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 138 ust. 1 i 2 u.g.n. wygaśnięcie, jako skutek decyzji zwrotowej dotyczyć może jedynie trwałego zarządu, najmu, dzierżawy lub użyczenia. W tej sytuacji decyzja nakazująca zwrot wywłaszczonej nieruchomości, pozostającej w użytkowaniu wieczystym ww. podmiotów, byłaby decyzją niewykonalną, bez względu na to, że prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej po 1 stycznia 1998 r. (por. wyrok NSA z 11 września 2020 r., sygn. akt I OSK 210/20, publ. www.nsa.gov.pl).
Słusznie zatem Sąd I instancji wywiódł, że zachodziły przeszkody prawne do uwzględnienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W tej sytuacji zbędne było czynienie dalszych ustaleń co do realizacji celu wywłaszczenia (por. wyrok NSA z 7 lutego 2017 r., sygn. I OSK 3497/15, publ. www.nsa.gov.pl). W postępowaniu tym nie jest też dopuszczalne badanie prawidłowości dokonanego wywłaszczenia, stąd zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez jego pominięcie, nie mógł zostać uwzględniony.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarzut naruszenia tego przepisu może być uzasadniony, jeżeli sąd nie zauważy lub nie weźmie pod uwagę niewskazanego w skardze naruszenia lub niezastosowania istotnego dla sprawy przepisu prawnego albo pominie ważną okoliczność faktyczną. Chodzi zatem o sytuacje, które wskazują na to, że w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, względnie gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez wojewódzki sąd administracyjny pominięte (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., II GSK 96/17), nie zaś o przypadki, w których Sąd ocenił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności w ramach prawidłowo przyjętego stanu sprawy, jednakże ocena ta – zdaniem skarżącej kasacyjnie strony - była błędna. Taka sytuacja, co wykazano wyżej, nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji oddalając skargę rozważył wszystkie istotne okoliczności i przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie, a wnioski do jakich doszedł po ich analizie, nie mogą być rozważane w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.