I OSK 442/25

I OSK 442/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-08-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Marek Stojanowski
Marian Wolanin /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Go 273/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2024-09-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 156 § 1 pkt 2 i art. 40
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2026 poz 143
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Marian Wolanin (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 września 2024 r., sygn. akt II SA/Go 273/24 w sprawie ze skargi L. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 kwietnia 2024 r. nr SKO.Go/442-Sz.M./1156/23 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 25 września 2024 r., sygn. akt II SA/Go 273/24, oddalił skargę L. K. i J. K. (dalej "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z 17 kwietnia 2024 r. nr SKO.Go/442-Sz.M./1156/23 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. w sposób oczywisty, ale nie rażący, co w konsekwencji skutkowało odmową stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza C. z 21 marca 2022 r., znak; RGN-II.6830.2,2021, a także że nie doszło do naruszenia art. 79a § 1 w zw. z art. 8 art. 10 § 1 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania.
Odpowiedzi na skargę nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a." – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza C. z 21 marca 2022 r., znak RGN-II.6830.2.2021 w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w ob. ew. R., gm. R. oznaczonej nr ew. działki [...] (dalej jako "decyzja z 21 marca 2022 r.), wydana w trybie nadzwyczajnym, ustanowionym w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.
W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156–158 k.p.a. różni się zakresem przedmiotowym od postępowania zwykłego. W trybie zwykłym (np. w postępowaniu odwoławczym) organ ponownie rozpoznaje sprawę co do jej istoty, natomiast w trybie stwierdzenia nieważności decyzji organ ogranicza się do ustalenia, czy decyzja obarczona jest jedną z wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W Kodeksie postępowania administracyjnego ustanowiono zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), a stwierdzenie ich nieważności (art. 156 k.p.a.) stanowi wyjątek od tej zasady i może zostać orzeczone jedynie w razie zaistnienia którejkolwiek z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z uwagi na nadzwyczajny charakter tej instytucji wykładnia przesłanek stwierdzenia nieważności powinna mieć charakter zawężający. Oznacza to, że samo – nawet zasadnie podniesione – naruszenie prawa nie wystarcza do wzruszenia ostatecznej decyzji; musi ono wyczerpywać znamiona jednej z wad wymienionych w wyżej przywołanym przepisie, w tym, jak w omawianym przypadku dotyczącej rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji. Dlatego kontrola dokonywana w tym trybie, ogranicza się zatem do ustalenia, czy występuje wada tak istotna, że uzasadnia wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym.
W niezakwestionowanych ustaleniach faktycznych sprawy doszło do naruszenia przepisu art. 40 § 2 k.p.a. przez pozbawienie pełnomocników skarżących kasacyjnie możliwości uczestniczenia w czynnościach z ustalenia przebiegu granic nieruchomości dokonywanych w toku postępowania rozgraniczeniowego, a w konsekwencji pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw wobec ich niezawiadomienia. Ustalono w sprawie, że Burmistrz C. wydając rozstrzygnięcie w sprawie rozgraniczeniowej oparł się m.in. na protokole rozprawy, która odbyła się 17 listopada 2021 r., o terminie której organ, ani też geodeta nie zawiadomili żadnego z pełnomocników L. K. i J. K. ustanowionych w osobach adw. A. K. i E. N. Działaniem tym, w ocenie skarżących kasacyjnie, uniemożliwiono czynny udział w trakcie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, co spowodowało naruszenie nie tylko zasad postępowania administracyjnego, ale też pozbawiono strony możności obrony swego interesu prawnego. Bez znaczenia też w sprawie uznano okoliczność osobistego udziału zainteresowanych w czynnościach, w przypadku gdy osoby te reprezentowane są przez ustanowionych w sprawie zawodowych pełnomocników, którym wyłącznie należy doręczać zawiadomienia.
Skarżący kasacyjnie, skupiając się konsekwentnie na stanowisku Sądu I instancji o uznaniu braku rażącej postaci podniesionego słusznie naruszenia przepisu art. 40 § 2 k.p.a., pomijają istotną część motywów rozstrzygnięcia o niekonkurencyjności środków nadzwyczajnych. Za Sądem tym wskazania wymaga, że wzruszenie decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności (art. 156 k.p.a.) nie może być utożsamiane z postępowaniem wznowieniowym (art. 145 k.p.a.). Celem przepisów procesowych jest skonkretyzowanie stosunku materialnoprawnego w ramach postępowania administracyjnego. Przepisy te nie mają więc wartości samoistnej i nie są celem, lecz narzędziem postępowania administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjny z 6 lutego 2021 r., sygn. II OSK 246/21). Przyjmuje się, że ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa procesowego należy objąć sankcją nieważności wówczas, gdy nie jest ono objęte sankcją wzruszalności decyzji w trybie wznowienia postępowania (por. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, Państwo i Prawo 2012, nr 3, s. 49). Tymczasem, pozbawienie pełnomocnika strony udziału w postępowaniu bez jego winy, utożsamiane, o czym szeroko wypowiedział się w swym uzasadnieniu Sąd I Instancji, z pozbawieniem tego udziału strony, stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Zatem procedura wznowieniowa – a nie nieważnościowa – służy przywróceniu stronie możliwości pełnej obrony jej praw w sytuacjach, w których w toku postępowania faktycznie doszło do naruszenia reguł procedury administracyjnej.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że o ile w ramach przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. za rażące naruszenie prawa można uznać naruszenie przepisów proceduralnych - przykładowo gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego albo też prowadziły je w sposób niepozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1018/17), to jednak w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można skutecznie powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Owa niekonkurencyjność tych trybów polega na tym, że nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Zarówno w doktrynie, jak i judykaturze przyjmuje się, że za rażące naruszenie przepisów można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postepowaniu, z wyjątkiem właśnie przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. Inaczej, najważniejszą różnicą omawianych instytucji jest materialnoprawny charakter w przypadku stwierdzenia nieważności i proceduralna istota wznowienia postępowania. W przypadku stwierdzenia nieważności wada decyzji ma swoje źródło w prawie materialnym, tj. tkwi w samej decyzji. Natomiast w odniesieniu do wznowienia postępowania wada dotyczy sposobu podejmowania tej decyzji, a zatem wadą jest dotknięte samo postępowanie, czyli warunki prowadzące do powstania decyzji. Dlatego wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy dana wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia, co powoduje, że skutki prawne decyzji wzruszalnych są uznane przez prawo, a nowym aktem pozbawia się jedynie zdolności ich wywoływania w przyszłości (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12, tak też w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3033/15, 3 grudnia 2024 r., II GSK 2396/23, z 9 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 751/20 i z 5 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 581/24 oraz B. Adamiak, J. Borkowski. Postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne, LexisNexis Warszawa 2011, także M. Jaśkowska, w: Komentarz aktualizowany do postępowania administracyjnego).
Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do niedopuszczalnego zatarcia granic między wskazanymi trybami nadzwyczajnymi i w praktyce umożliwiałoby obejście rygorów czasowych przewidzianych dla wznowienia postępowania. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej, oparte na twierdzeniu o (pośrednim) pominięciu strony, nie mogły skutkować uwzględnieniem żądania w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Dlatego zarzut pozbawienia pełnomocników skarżących udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli w ogóle miałby znaczenie prawne, mógłby być – co do zasady – podnoszony w postępowaniu o wznowienie tego postępowania, a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej. Wykazanie, że pełnomocnicy strony nie mogli uczestniczyć w postępowaniu lub nie mogli przedstawić swojego stanowiska, co skutkowałoby ograniczeniem strony praw, jest jedną z potencjalnych podstaw wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), ale nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 k.p.a.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów art. 79a § 1 w zw. z art. 8 art. 10 § 1 k.p.a., ograniczyli się skarżący kasacyjnie do ich wymienienia, w uzasadnieniu tego środka odwoławczego brak jest umotywowania postaci obrazy tych przepisów, poza wskazaniem ich treści i przedstawieniem stanowiska o oczywistości i rażącej postaci tego naruszenia. Tymczasem granice rozpoznania sprawy w postępowaniu kasacyjnym wyznaczają sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty. Jak wyjaśniono powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego rekonstruowania lub domniemywania podstaw kasacyjnych na podstawie ogólnych wywodów zawartych w uzasadnieniu środka zaskarżenia.
Analizując uzasadnienie dostrzegł też Naczelny Sąd Administracyjny, że wymieniając przepisy których rzekomo naruszenia dopuścił się organ przy wydaniu decyzji której stwierdzenia nieważności skarżący kasacyjnie żądają, przywołano również art. 9 k.p.a., nawet art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm.). Nie sformułowali jednakże zarzutu tego rodzaju, w uzasadnieniu nie podano też na czym owe naruszenie miałoby polegać. Ogólne powołanie się na uchybienie wskazanym przepisom, ograniczając się jedynie do przywołania ich treści bez jakiejkolwiek argumentacji prawniczej oraz bez powiązania z konkretnym zarzutem kasacyjnym nie może odnieść zamierzonego skutku procesowego i nie daje podstaw do podważenia zaskarżonego wyroku. W konsekwencji, jak w przypadku akapitu poprzedniego, podnoszona przez stronę argumentacja, nieprzybierająca postaci odrębnego zarzutu kasacyjnego, nie mogła podlegać merytorycznej ocenie w ramach kontroli kasacyjnej.
W słusznym przekonaniu Sądu I instancji, aprobującym decyzje organów administracyjnych, w sprawie tej nie doszło do rażącego naruszenia prawa strony biorącej udział w postępowaniu rozgraniczeniowym, zaskarżona decyzja nadawała się do wykonania, nie wywołuje czynu zagrożonego karą, nie zawierała także wad powodujących nieważność z mocy prawa, oparta została przede wszystkim na istniejącej podstawie prawnej.
Mając więc powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.