I OSK 39/23

I OSK 39/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1160/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-11
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
art. 15 ust. 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
Dz.U. 2006 nr 220 poz 1601
art. 5 ust 1
Ustawa z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych  oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
Dz.U. 1964 nr 16 poz 94
art. 99 § 1
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Przepisy wprowadzające kodeks cywilny.
Sentencja
Dnia 4 listopada 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1160/22 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 31 lipca 2020 r. nr DLI-IV.7615.21.2020.MW w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2022 r. sygn. IV SA/Wa 1160/22 uchylił decyzję Ministra Rozwoju z dnia 31 lipca 2020 r. nr DLI-IV.7615.21.2020.MW w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 22 listopada 2019 r. nr IF.V.EM1.7724-146/06.MU. Skargę kasacyjną od wyroku wniósł skarżący J. W. zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku.
1. Wskazano, że zaskarżony wyrok jest wadliwy, gdyż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 134 P.p.s.a., poprzez nieuprawnione przyjęcie przez sąd, że pisemna oferta nabycia przedmiotowej nieruchomości była kompletna, w sytuacji, gdy do tej oferty nie zostało dołączone pełnomocnictwo, o którym mowa w przepisach szczegółowych. Podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie zauważył oraz nie dokonał właściwej oceny postępowania organów administracji, które ustaliły ten fakt bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, a to oznacza, że w toku postępowania administracyjnego naruszono art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.), oraz w związku z art. 5 ust 1 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 220, poz.1601 z późn. zm. – dalej: “specustawa") w związku z art. 7 k.p.a. art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 99 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz.U. 1964, Nr 16 poz. 93 z późn. zm., dalej k.c.) i w związku z art. 104 k.c.
2. Zarzucono, że zaskarżony wyrok jest wadliwy, gdyż Sąd pierwszej instancji zaakceptował postępowanie organów administracji, które w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniły, że pasy drogowe na wywłaszczonej nieruchomości w C. zostały wybudowane, a więc cel wywłaszczenia jaki został sformułowany w zaskarżonej decyzji został w całości zrealizowany. Tym samym Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 134 P.p.s.a., poprzez zaakceptowanie postępowania organów administracji, które w toku postępowania nie ustaliły istotnych faktów i nie dokonały ich oceny, przez co naruszyły art. 7 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.
3) Podniesiono, że zaskarżony wyrok jest wadliwy, gdyż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 134 P.p.s.a., poprzez zaakceptowanie postępowania organów administracji, które bezpodstawnie oddaliły trzy wnioski dowodowe skarżącego, których celem było zbadanie zachowania szczególnej staranności i bezstronności przy sporządzaniu operatu szacunkowego o wartości wywłaszczonej nieruchomości, przez co naruszone zostały art. 10 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 78 § 1 i 2 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego. Wskazano, że zaskarżony wyrok jest wadliwy, gdyż Sąd pierwszej instancji zaakceptował postępowanie organów administracji, które ustaliły odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, z naruszeniem art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, gdyż ustalono wartość nieruchomości według jej stanu zagospodarowania na 8 lat przed faktycznym jej wywłaszczeniem, a odszkodowanie naliczono bez uwzględnienia należności za bezumowne korzystanie z tej nieruchomości przez okres 14 lat.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1160/22, uchylenie w całości decyzji Ministra Rozwoju z dnia 31 lipca 2020r, znak DLI- IV.7615.21.2020.MW, uchylenie w całości decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 22 listopada 2019r, znak IF.V.EM1.7724-146/06.MU. Wniesiono o zasądzenie na podstawie art. 203 P.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki uwzględnił skargę J. W. Skarżący nie zgadza się jednak z uzasadnieniem wyroku Sądu pierwszej instancji. Na gruncie p.p.s.a. dopuszczalne jest zaskarżenie, jedynie uzasadnienia wyroku z równoczesnym brakiem kwestionowania jego sentencji. Jeżeli strona, której skargę uwzględniono, kwestionuje wyrażaną w orzeczeniu ocenę prawną może w skardze kasacyjnej domagać się zmiany orzeczenia w tym zakresie (art. 176 p.p.s.a.). W sytuacji objętej dyspozycją z art. 184 - część druga - p.p.s.a. sąd kasacyjny, oddalając skargę, wyrazi w uzasadnieniu orzeczenia właściwą ocenę prawną i wskazania, które będą wiążące (art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a.; por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 829/09, LEX nr 597891; wyrok NSA z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt FSK 2262/04, LEX nr 424587; por. też A. Kwaśniak, O potrzebie zaskarżenia uzasadnień wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych – głos w dyskusji, "Przegląd Prawa Publicznego" 2021 r., nr 9, s. 57-68). Uzasadnienie wyroku, nawet jeśli sentencja wyroku jest zgodna z żądaniem skarżącego, nie jest dla niego obojętne, gdyż: "pisemne uzasadnienie prawomocnego wyroku ma decydujący wpływ na rozstrzygnięcie, które będzie podjęte na etapie jego wykonania" (wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II FSK 716/06, "Glosa" 2007, nr 3, poz. 140). Jeżeli zatem intencją skarżącego jest w istocie polemika z motywami przyjętymi przez Sąd pierwszej instancji, nie zaś z samym rozstrzygnięciem, które uwzględniło jego skargę, to takie ukierunkowanie skargi jest dopuszczalne, aczkolwiek strona musi wówczas wykazać, że uzasadnienie w kształcie przyjętym przez Sąd pierwszej instancji, nawet w powiązaniu z korzystnym dla niej rozstrzygnięciem, narusza obowiązujące przepisy (por. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 173).
Rozpoznana z uwzględnieniem powyższego, skarga kasacyjna J. W. nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Istota sporu w niniejszej sprawie, zainicjowanego skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, koncentruje się wokół trzech zasadniczych osi tematycznych. Po pierwsze, skarżący kwestionuje formalną skuteczność oferty nabycia nieruchomości złożonej przez organ, podnosząc zarzut braku należytego umocowania osoby podpisanej pod ofertą. Po drugie, skarżący stoi na stanowisku, iż wywłaszczenie nieruchomości było niedopuszczalne, albowiem cel publiczny określony w decyzji jako "budowa pasów drogowych" został już zrealizowany na wiele lat przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Po trzecie, skarżący zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów proceduralnych poprzez wadliwą ocenę oddalenia przez organy administracji jego wniosków dowodowych, mających na celu weryfikację operatu szacunkowego.
Przechodząc do rozpoznania tak zakreślonych zarzutów, należy w pierwszej kolejności zauważyć, iż skarga kasacyjna zdaje się częściowo abstrahować od realiów procesowych niniejszej sprawy. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił bowiem skargę i uchylił decyzje organów obu instancji. Podstawą takiego rozstrzygnięcia, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku były stwierdzone wady operatu szacunkowego, stanowiącego kluczowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania. W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej, w szczególności te dotyczące naruszenia przepisów postępowania w kontekście operatu szacunkowego (zarzut nr 3 skargi kasacyjnej), tracą na znaczeniu, albowiem Sąd pierwszej instancji, uchylając decyzje właśnie z uwagi na wady postępowania dowodowego w zakresie wyceny, w istocie przychylił się do fundamentalnej tezy skarżącego o wadliwości ustaleń dotyczących wysokości odszkodowania. Skarżący nie wykazał, w jaki sposób ewentualne odmienne uzasadnienie przez Sąd pierwszej instancji przyczyn uchylenia decyzji (np. poprzez odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. zamiast ogólnego zakwestionowania operatu) mogłoby polepszyć jego sytuację prawną, skoro osiągnął on korzystny dla siebie rezultat w postaci wyeliminowania kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego.
Niezależnie od powyższego, rozpoznając merytorycznie zarzuty skargi kasacyjnej, należy stwierdzić ich bezzasadność. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego (art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 specustawy oraz przepisami k.p.a. i k.c.), opartego na twierdzeniu o nieskuteczności oferty nabycia nieruchomości z dnia 9 stycznia 2006 r. z uwagi na brak dołączenia do niej pełnomocnictwa dla pani J.B., Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji. Wbrew twierdzeniom skarżącego, pełnomocnictwo udzielone przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dla Zastępcy Dyrektora Oddziału GDDKiA we Wrocławiu w osobie J.B., jako dokument zawierający stosowne umocowanie do działania w imieniu organu, nie stanowi integralnej części samej oferty w rozumieniu art. 15 ust. 1 specustawy. Jego jednoczesne fizyczne nieprzedstawienie (niedoręczenie) skarżącemu wraz z pismem zawierającym ofertę nie mogło samoistnie stanowić o nieważności tej czynności prawnej, jak błędnie wywodzi skarżący, powołując się na art. 104 k.c. Przepis ten dotyczy bowiem działania bez umocowania (jako rzekomy pełnomocnik), a nie sytuacji, w której pełnomocnik posiadał stosowne umocowanie (co Sąd pierwszej instancji ustalił na podstawie pełnomocnictwa z 13 maja 2005 r. znajdującego się w aktach), lecz jedynie nie okazał go w momencie składania oświadczenia woli. Istotne jest, że umocowanie istniało w chwili dokonywania czynności, co w sprawie miało miejsce. Sąd pierwszej instancji słusznie zatem uznał, że brak ten nie dyskwalifikował oferty i nie uniemożliwiał wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Stanowisko tożsame Naczelny Sąd Administracyjny wyraził już w swoim orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2025 r., sygn. I OSK 98/22). Zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i 134 p.p.s.a. w tym zakresie są zatem chybione.
Równie bezzasadny okazał się zarzut drugi, dotyczący naruszenia prawa procesowego poprzez błędne przyjęcie, iż możliwym było wywłaszczenie nieruchomości mimo wcześniejszego zrealizowania na niej celu publicznego w postaci budowy pasów drogowych. Skarżący zdaje się pomijać specyfikę postępowań prowadzonych w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dale jakoj: specustawa). Celem tego postępowania jest przede wszystkim doprowadzenie do nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową. Zawarte w specustawie regulacje (np. dotyczące zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i nadania mu rygoru natychmiastowej wykonalności) wprost dopuszczają zajęcie nieruchomości i wydanie pozwolenia na budowę jeszcze przed ostatecznym zakończeniem procesu wywłaszczeniowego i ustaleniem odszkodowania. W konsekwencji, sam fakt fizycznego zrealizowania inwestycji drogowej, pod którą nastąpiło zajęcie nieruchomości, nie wpływa na dalszą dopuszczalność i celowość rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia, tj. przymusowego nabycia własności. Co więcej, celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (do którego odsyła art. 23 specustawy) jest nie tylko budowa dróg publicznych, ale również ich utrzymywanie. Pojęcie "utrzymania" należy rozumieć szeroko, jako obejmujące również dbałość o zapewnienie integralności i stałości lokalizacji infrastruktury, w tym działania zmierzające do uregulowania i zachowania tytułu prawnego Skarbu Państwa do nieruchomości, na których obiekty te posadowiono (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. I OSK 2825/12). Tym samym, nawet po wybudowaniu drogi, organ miał podstawy do prowadzenia postępowania w celu sfinalizowania nabycia tytułu prawnego do gruntu zajętego pod tę drogę. Sąd pierwszej instancji, akceptując stanowisko organów w tym zakresie, nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.
Odnosząc się do zarzutu trzeciego, jak już zasygnalizowano na wstępie, jest on całkowicie chybiony w świetle sentencji zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji, uchylając decyzje organów obu instancji z powodu wadliwości operatu szacunkowego, w istocie w pełni zrealizował postulat skarżącego dotyczący konieczności rzetelnej weryfikacji tego dowodu. Skoro Sąd pierwszej instancji zakwestionował operat jako całość, zbędne stało się szczegółowe odnoszenie się do zarzutu naruszenia przez organy art. 78 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie konkretnych wniosków dowodowych strony. Uchylenie decyzji oznacza bowiem, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wyceny nieruchomości w sposób prawidłowy. Skarżący nie wykazał, aby rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, mimo iż formalnie nie odnosiło się wprost do zarzutu oddalenia wniosków dowodowych, w jakikolwiek sposób naruszało jego interes prawny lub miało wpływ na wynik sprawy, skoro doprowadziło do wyeliminowania z obrotu wadliwej wyceny.
Wreszcie, zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ustalenie odszkodowania z pominięciem nakładów poczynionych przez skarżącego oraz należności za bezumowne korzystanie, jest w obecnej sytuacji procesowej całkowicie przedwczesny. Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję ustalającą odszkodowanie. Oznacza to, że kwestia wysokości odszkodowania oraz jego składników będzie przedmiotem ponownego badania przez organ administracji. Skoro zaskarżony wyrok wyeliminował z obrotu prawnego rozstrzygnięcie o odszkodowaniu jako wadliwe, to wewnętrznie sprzeczne jest twierdzenie skargi kasacyjnej, iż wyrok ten sankcjonuje naruszenie zasady słusznego odszkodowania. Wręcz przeciwnie, Sąd pierwszej instancji, uchylając decyzję, otworzył drogę do ponownego ustalenia odszkodowania w sposób zgodny z prawem, w tym z zasadami konstytucyjnymi, co będzie musiało nastąpić w toku dalszego postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.