I OSK 358/22

I OSK 358/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Sz 610/21 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2021-10-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 610/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 października 2021 r. II SA/Sz 610/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę E. Spółki z o.o. w S. (Skarżąca, Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (Kolegium) z 22 marca 2021 r. nr SKO.SL/455/336/2021 w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej.
Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucając mu naruszenie:
1) prawa materialnego, a mianowicie art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm., dalej: kc). w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 z późn. zm., dalej: u.o.g.r.l.) w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 i pkt 10 u.o.g.r.l. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, iż wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu z uwagi na fakt, iż w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej nie jest czynnością związaną ze zwykłą eksploatacją rzeczy, do dokonania której wystarczająca jest zgoda jedynie większości współwłaścicieli, gdyż wystąpienie z wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolniczej prowadzi do zmiany legalnego przeznaczenia nieruchomości rozumianego jako sposób jej użytkowania, który jest zgodny z prawem, a więc wynikającego z zapisów ewidencji gruntów, w której widnieje jako użytek rolny o symbolu lIla, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy wyłączenie gruntu w postaci części działki nr [...] z produkcji rolniczej stanowi w rzeczywistości czynność zwykłego zarządu, gdyż nie będzie skutkować zasadniczą zmianą sposobu użytkowania działki nr [...], albowiem działka ta jest de facto wykorzystywana przez współwłaścicieli wyłącznie jako droga dojazdowa do sąsiadujących nieruchomości, który to sposób użytkowania nie jest sprzeczny z jej legalnym przeznaczeniem wynikającym z zapisów ewidencji gruntów, albowiem stosownie do art. 2 ust. 1 pkt. 10 u.o.g.r.l. gruntami rolnymi są także grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych, wobec czego uznać należy, iż aktualny sposób korzystania z nieruchomości jako drogi nie jest sprzeczny z jej legalnym przeznaczeniem, a tym samym faktyczny sposób korzystania przez współwłaścicieli powinien być brany pod uwagę przy ocenie, czy w realiach niniejszej sprawy złożenie wniosku o wyłączenie z produkcji rolnej części działki nr [...] stanowi czynność zwykłego zarządu czy też czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, gdyż w sytuacji gdy współwłaściciele korzystają ze spornej działki nr [...] jako drogi dojazdowej, to nie sposób jest mówić o zasadniczej zmianie przeznaczenia nieruchomości wskutek wystąpienia z wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolniczej;
2) prawa materialnego, a mianowicie art. 201 kc poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, pomimo iż w okolicznościach niniejszej sprawy wyłączenie gruntu w postaci części działki nr [...] z produkcji rolniczej stanowi czynność zwykłego zarządu, albowiem jest to czynność zmierzającą do umożliwienia korzystania z działki nr [...] w ramach dotychczasowego jej przeznaczenia tj. jako drogi dojazdowej do sąsiadujących nieruchomości, gdyż na skutek wydania zezwolenia na jej wyłączenie z produkcji rolniczej dojdzie jedynie do utwardzenia dalszej części dotychczasowej drogi dojazdowej, a przy tym czynność ta nie narusza, ani też nie zagraża Interesom współwłaścicieli niedziałających, albowiem współwłaściciele działki nr [...] mając świadomość przeznaczenia tej działki oraz sąsiadujących z nią działek na cele inne niż związane z produkcją rolniczą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego liczyli się, albo też postępując racjonalnie powinni liczyć się z koniecznością wyłączenia tego gruntu z produkcji rolniczej,
3) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 kpa, poprzez zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji przejawiające się w niedostrzeżeniu przez Sąd, iż zebrany przez organ materiał dowodowy jest niewystarczający w zakresie ustalenia rzeczywistego charakteru działki nr [...] i wynikającego z niego faktycznego sposobu korzystania z działki nr [...] przez jej współwłaścicieli jako drogi dojazdowej do gruntów rolnych (nieruchomości sąsiadujących podlegających kolejno wyłączeniu w produkcji rolniczej) wskutek ograniczenia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do ustaleń organów dokonanych wyłącznie na podstawie wypisu z ewidencji gruntów, gdzie działka nr [...] została oznaczona jako użytki orne klasy lIIa i lI,
4) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do uchylenia w całości decyzji Kolegium z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu zarzuty skargi kasacyjnej zostały szerzej umotywowane.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Organy obu instancji odmówiły Skarżącej wydania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych stanowiących użytki orne klasy lIla o powierzchni 0,4202 ha z działki nr [...] o całkowitej powierzchni wynoszącej 0,6278 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], w gminie [...].
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy wskazały art. 5 ust. 1 oraz art.11 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, dalej: "u.o.g.r.l.")
Podstawę faktyczną stanowiło ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność Skarżącej w udziale 40/100, P. Spółka z o.o. z siedzibą w miejscowości W., w udziale 20/100, B. Spółka z o.o. z siedzibą w S., w udziale 20/100 oraz A. Spółka Cywilna [...] z siedzibą w M., z udziałem wynoszącym 20/100.
Do wniosku inicjującego niniejsze postępowanie załączono m. in. pisemną zgodę na jego przeprowadzenie postępowania udzieloną przez B. Sp. z o.o. z siedzibą w S. z 27 listopada 2018 r oraz A. S.C. [...] z siedzibą w M. z 10 października 2018 r. Nie dołączono natomiast zgody P. Sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości W.
Zgody tej nie przedłożono ani w toku postępowania przed organem pierwszej ani przed organem drugiej instancji pomimo kierowanych do Skarżącej stosowanych pism.
Organy uznały, że trwałe wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej przekracza czynności zwykłego zarządu, a zatem w celu uzyskania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie wymagana jest pisemna zgodna wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że wystąpienie z wnioskiem o zezwolenie na trwałe wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą. W jego ocenie, tak daleko idąca zmiana polegająca na wskazaniu innego niż dotychczasowy sposobu użytkowania gruntu, prowadząca w istocie do trwałej zmiany przeznaczenia nieruchomości i w rezultacie do jej odrolnienia wymaga uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Analiza okoliczności sprawy, a w szczególności treści zarzutów kasacyjnych wskazuje, iż kontrowersja na obecnym etapie postępowania sprowadza się do kwestii ustalenia czy wystąpienie z wnioskiem o zezwolenie na trwałe wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą.
Wprawdzie podnoszone są zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to jednak uznać należy, że zarzuty procesowe są konsekwencją naruszenia prawa materialnego, w związku z tym w pierwszej kolejności należy odnieść się do naruszeń przepisów prawa materialnego.
Na wstępie wskazać należy, że ustawodawca w Kodeksie cywilnym nie zdefiniował pojęcia czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Regulujące instytucję współwłasności przepisy kodeksu cywilnego przewidują zasady zarządu rzeczą wspólną. Zgodnie z art. 199 kc, do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W przypadku braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Art. 201 kc stanowi, że do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W przypadku braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności.
W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że przez "czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu" rzeczą wspólną należy rozumieć czynności rozporządzenia rzeczą wspólną (wyzbycie się własności, obciążenie rzeczy prawem rzeczowym ograniczonym albo wynajęcie, wydzierżawienie czy użyczenie, względnie czynności, które zmieniają dotychczasowy sposób korzystania z rzeczy, jak. np. budowa nowych budynków, rozbudowa istniejących, czy zmiana profilu działalności prowadzonej w tych budynkach, itp., por. postanowienie SN z 19.09.2018 r., I CSK 576/17, LEX nr 2559411), czynności zmieniające dotychczasowe przeznaczenie rzeczy, a także m.in. modernizację, nadbudowę i przebudowę, podział nieruchomości.
Do czynności zaś, które nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu, należy zaś załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłym korzystaniem z rzeczy zgodnym z jej przeznaczeniem, zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym (np. dokonywanie bieżących napraw) w ramach aktualnego przeznaczenia (por. J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Warszawa 1997, s. 130; Kodeks cywilny z komentarzem pod red. J.Winiarza, Warszawa 1989, s. 178; S. Rudnicki, G. Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe", LexisNexis 2011, s. 287). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację (wyrok NSA z 4 lipca 2018 r., II OSK 3238/17).
Ustosunkowując się do argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że przychyla się do stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż nie ma znaczenia w sprawie faktyczny sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości jako drogi dojazdowej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. dla kwalifikacji gruntów rolnych wiążące są dane o gruntach rolnych zawarte w ewidencji gruntów. Z przepisów tych bezsprzecznie wynika, że to właśnie dane z ewidencji gruntów są wiążące dla ustalenia rolniczego charakteru określonych gruntów. Regulacje ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nakładają na właścicieli gruntów rolnych prawny obowiązek ich rolniczego wykorzystania, dopuszczając w tym przedmiocie wyjątki wiążące się z koniecznością uzyskania zezwolenia w drodze decyzji.
Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wniesienie do właściwego organu podania o zezwolenie na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych niewątpliwie stanowi czynność przekraczającą zakres wspólnego zarządu prowadzi bowiem do zmiany przeznaczenia rzeczy w sensie prawnym.
Należy mieć również na względzie fakt, iż zezwolenie na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej powoduje zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących użytków gruntowych, a tym samym wpływa na wymiar zobowiązań podatkowych. "Decyzja ustawodawcy, aby pozostawić orzecznictwu i doktrynie określenie, które spośród czynności zarządu przekraczają jego zwykły zakres, wynika z dostrzeżenia wielkiej różnorodności tych czynności. Ocena musi być zatem dokonywana w okolicznościach konkretnego wypadku. Za przydatne kryteria wypada tu uznać skutki, które dana czynność spowoduje w rzeczy wspólnej, oraz koszty, na jakie będą narażeni współwłaściciele" (por. G. Karaszewski [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, wyd. II, red. M. Balwicka-Szczyrba, A. Sylwestrzak, Warszawa 2024, art. 199.)". W związku z tym nie można zgodzić się ze Skarżącą, że poprzez wyłączenie przedmiotowej działki z produkcji rolniczej dojdzie jedynie do utwardzenia dalszej części dotychczasowej drogi dojazdowej, co nie stanowi czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu rzeczą. Ewentualne uwzględnienie wniosku Skarżącej prowadziłoby bowiem do prawnej zmiany przeznaczenia rzeczy.
Zwrócić należy uwagę Skarżącej, że przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2018 r. II OSK 1081/16 dotyczył innego stanu faktycznego, to jest instalowania takich urządzeń, jak przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne na nieruchomości stanowiącej współwłasność. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można stawiać znaku równości pomiędzy przyłączeniem inwestycji do instalacji wodno-kanalizacyjnej przebiegającej w działce drogowej a prawną zmianą przeznaczenia gruntu, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.
W konsekwencji zarzuty naruszenia prawa materialnego objęte punktem 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzuty naruszenia art. 199 i 201 k.c. w zw. z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 i pkt 10 u.o.g.r.l. uznać należało za niezasadne.
Oznacza to, że wbrew stanowisku Skarżącej organy w wystarczający sposób zebrały materiał dowodowy oraz poczyniły trafne ustalenia w sprawie, biorąc pod uwagę prawną kwalifikację działki jako gruntu rolnego oraz konsekwencje wyłączenia jej z produkcji rolniczej. Nie zasługują więc na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie za podstawę wyrokowania wadliwie ustalonego stanu faktycznego.
Zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.p.s.a. również jest niezasadny. Przepis ten należy do przepisów o charakterze ustrojowym, reguluje bowiem kompetencję sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem. Z uprawnienia tego korzystał Sąd pierwszej instancji, badając legalność zaskarżonej decyzji.
Podsumowując nie można postawić Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi. Wbrew stanowisku Skarżącej, zaskarżona decyzja nie naruszała ani przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, w konsekwencji brak było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i jej uchylenia.
Oznacza to, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw a w konsekwencji podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.