I OSK 298/17

I OSK 298/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-02-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne
Bezrobocie
Sygn. powiązane
II SA/Rz 271/16 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2016-11-04
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 149
art. 33 ust. 4 pkt 10, art. 80 ust. 2
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
Tezy
Bezrobotny skierowany na szkolenie decyzją starosty i pobierający stypendium z tego tytułu, ma określone obowiązki w zakresie zachowania dyscypliny odbywania szkolenia. W przypadku jej naruszenia, do takiej osoby nie ma zastosowania przepis art. 33 ust. 4 pkt 7, lecz przepis art. 33 ust. 4 pkt 10 u.p.z., przepisy te mają bowiem odmienny zakres podmiotowy.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 27116 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Wojewody [...] od M. B. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. II SA/Rz 271/16 uwzględnił skargę M. B. i uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r., nr [...] oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] wydane w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:
Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] Starosta Powiatu [...] uznał skarżącego za osobę bezrobotną od dnia [...] marca 2015 r. i odmówił przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Następnie skarżący został skierowany na szkolenie zawodowe w zakresie funkcji operatora obrabiarek sterowanych numerycznie do Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr [...] w [...] na okres od [...] czerwca do [...] lipca 2015 r. W dniu [...] czerwca 2015 r. Zespół Szkół poinformował Powiatowy Urząd Pracy (PUP) o nieobecności skarżącego na zajęciach w dniach [...],[...] i [...] czerwca 2015 r. W piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. Dyrektor Zespołu Szkół poinformował PUP, że skarżący nie ukończył szkolenia z powodu dalszej nieobecności tak na samym szkoleniu, jak i na egzaminie.
W konsekwencji decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Starosta [...] pozbawił skarżącego z dniem [...] czerwca 2015 r. statusu bezrobotnego na okres 120 dni, ze względu na przerwanie szkolenia z winy skarżącego jako osoby bezrobotnej, podając w podstawie prawnej przepis art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015, poz. 149 ze zm., dalej u.p.z.). Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że niewątpliwie skarżący w dniu [...] czerwca 2015 r. przerwał szkolenie. W odpowiedzi na wezwanie wykazał na podstawie zaświadczenia lekarskiego, że w dniach [...] czerwca – [...] lipca 2015 r., [...] lipca - [...] lipca 2015 r. oraz w dniach [...] lipca - [...] lipca 2015 r. był niezdolny do pracy, co oznacza, że niezdolność do uczestnictwa w szkoleniu wystąpiła dopiero od dnia [...] czerwca 2015 r. Ponadto skarżący powołał się na konieczność opieki nad chorym członkiem rodziny (matką w wieku [...] lat, która posiada orzeczenie o niepełnosprawności). Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie dokonał wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności związanych ze sprawowaniem przez skarżącego opieki nad chorą matką, a także nie rozważył treści art. 33 ust. 4 pkt 10 w zw. z art. 80 ust. 1 i 2 u.p.z. Konieczne jest ustalenie czy w okresie nieobecności na szkoleniu w dniach od [...] czerwca do [...] czerwca 2015 r. skarżący był niezdolny do pracy w związku z opieką nad chorym członkiem rodziny i czy dysponuje właściwym zaświadczeniem lekarskim (wystawionym na druku ZUS ZLA) potwierdzającym tę niezdolność.
Decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] Starosta [...] pozbawił skarżącego z dniem [...] czerwca 2015 r. statusu bezrobotnego, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 37, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a) w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 10 i ust. 4 a oraz art. 80 ust. 1 i 2 u.p.z. W uzasadnieniu wyjaśniono, że strona nie przedstawiła żadnego zaświadczenia lekarskiego, które usprawiedliwiałoby jej nieobecność na szkoleniu w dniach [...]-[...] czerwca 2015 r. wskutek choroby lub sprawowania opieki nad członkiem rodziny. Skarżący został przy tym prawidłowo pouczony przed zarejestrowaniem jako osoba bezrobotna o obowiązku, terminie i formie dokumentowania niezdolności do pracy. Podobne pouczenie zawarte było w skierowaniu na szkolenie. Pierwszym usprawiedliwionym dniem niezdolności do pracy był dopiero dzień [...] czerwca 2015 r. Z tych względów pozbawiono skarżącego statusu bezrobotnego od pierwszego dnia nieobecności na szkoleniu, tj. od dnia [...] czerwca 2015 r. Organ podniósł także, że przywoływana przez skarżącego okoliczność związana z koniecznością sprawowania ciągłej opieki nad chorą [...]-letnią matką (dotkniętą znacznym stopniem niepełnosprawności i wymagającą – zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] września 2009 r. – stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji) budzi wątpliwości wobec zgłoszenia przez skarżącego w dniu [...] marca 2015 r. gotowości do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy oraz wobec wyrażonej w dniu [...] czerwca 2015 r. gotowości do uczestnictwa w szkoleniu zawodowym oraz jego ukończenia poprzez przystąpienie do egzaminu.
W odwołaniu skarżący zarzucił, że wadliwe jest stanowisko organu, jakoby sprawowanie opieki nad chorym członkiem rodziny mogło być wykazane jedynie za pośrednictwem zaświadczenia lekarskiego. Z przedłożonych dokumentów (m.in. orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] września 2009 r., kart informacyjnych leczenia szpitalnego matki skarżącego, w tym w zakresie leczenia okulistycznego w dniu [...] maja 2015 r. oraz skierowania do szpitala w dniu [...] czerwca 2015 r.) jednoznacznie wynika, że w dniach od [...] czerwca do [...] czerwca 2015 r. musiał sprawować opieką nad chorym członkiem rodziny, a tym samym jego nieobecność na szkoleniu była w pełni usprawiedliwiona.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że podstawę prawną decyzji stanowi art. 33 ust. 4 pkt 10, a nie art. 33 ust. 4 pkt 7 u.p.z. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 10 u.p.z. starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie przedstawił zaświadczenia o niezdolności do pracy wskutek choroby, o którym mowa w art. 80 ust. 2 ustawy. Zgodnie zaś z art. 80 ust. 1 u.p.z., obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, bezrobotny zachowuje prawo do zasiłku i stypendium za okres udokumentowanej niezdolności do pracy, przypadający w okresie przysługiwania zasiłku lub odbywania stażu, przygotowania zawodowego dorosłych i szkolenia, za który na podstawie odrębnych przepisów pracownicy zachowują prawo do wynagrodzenia lub przysługują im zasiłki z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa. W ust. 2 art. 80 u.p.z. nałożono jednak na bezrobotnego, który jest niezdolny do pracy z powodu choroby czy też sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, obowiązek przedstawiania zaświadczeń o niezdolności do pracy wskutek choroby na druku określonym w odrębnych przepisach. Wypełnienie tego obowiązku stanowi przesłankę zachowania statusu bezrobotnego, a więc nieprzedstawienie zaświadczenia w wymaganej formie skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego z pierwszym dniem niezdolności do pracy. Starosta w sposób prawidłowy ustalił zatem stan faktyczny sprawy, który mieści się w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisach art. 33 ust. 4 pkt 10 i art. 80 ust. 2 u.p.z. Organ odwoławczy zauważył, że w decyzji odwoławczej z dnia [...] września 2015 r. wyraźnie wskazano, że niezdolność do pracy wskutek opieki nad chorym członkiem rodziny może być wykazana tylko odpowiednim zaświadczeniem lekarskim i dopiero w razie wykazania tej okoliczności należy ocenić czy stanowi ona o "braku winy".
W skardze do sądu administracyjnego M. B. zarzucił naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, jego wybiórczej i dowolnej ocenie, co doprowadziło do niezasadnego przyjęcia, że został prawidłowo pouczony o przesłankach warunkujących utratę statusu bezrobotnego, podczas gdy zgromadzone dowody wskazują, że nie został pouczony o ciążących na nim obowiązkach w taki sposób, aby można było uznać, że miał świadomość, iż w przypadku konieczności sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny i jednocześnie konieczności opuszczenia z tego względu dni szkoleniowych musi przedstawić za te dni zwolnienie lekarskie na druku ZUS ZLA, gdyż w przeciwnym razie utraci status osoby bezrobotnej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę, lecz z przyczyn zasadniczo niewskazanych w jej treści, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu. Sąd i instancji stwierdził, że organy dokonały niewłaściwego wyboru podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie uczestniczył w szkoleniu w dniach od [...] czerwca do [...] czerwca 2015 r. ze względu na konieczność opieki nad chorym członkiem rodziny (niepełnosprawną matką), a nie ze względu na niezdolność do pracy wskutek choroby. Tym samym skoro w tych dniach nie powstała u skarżącego niezdolność do pracy w związku z chorobą, to wymaganie, aby skarżący przełożył za ten okres zaświadczenie lekarskie, o którym mowa w art. 80 ust. 2 u.p.z. (zaświadczenie lekarskie, o którym mowa w art. 55a ust. 7 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa albo wydruk zaświadczenia lekarskiego, o którym mowa w art. 55a ust. 6 tej ustawy), jest pozbawione podstaw. Prawdą jest natomiast, że w dniach od [...] czerwca do [...] lipca 2015 r. skarżący był niezdolny do pracy i niezdolność ta została wykazana zaświadczeniem lekarskim. W konsekwencji podstawa materialnoprawna orzekania o utracie statusu osoby bezrobotnej wynikająca z art. 33 ust. 4 pkt 10 w zw. z art. 80 ust. 2 u.p.z. została wybrana wadliwe. W świetle ustaleń faktycznych oraz twierdzeń skarżącego organy powinny dokonać rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 7 u.p.z. oraz ocenić, czy i w jakim zakresie w sprawie zaistniała przesłanka "winy własnej" skarżącego w przerwaniu szkolenia. W szczególności organy są zobowiązane do oceny, czy przerwanie szkolenia z powodu opieki nad chorym członkiem rodziny (będącym osobą niepełnosprawną w wieku ponad [...] lat) może zostać uznane – w okolicznościach niniejszej sprawy – za okoliczność niezawinioną przez skarżącego, wobec szczególnej sytuacji motywacyjnej. W konsekwencji materiał sprawy wymaga uzupełnienia w zakresie odnoszącym się do przesłanki "braku winy" skarżącego w przerwaniu szkolenia z powodu opieki nad chorym członkiem rodziny, o której mowa w art. 33 ust. 4 pkt 7 u.p.z.
W skardze kasacyjnej Wojewoda [...] zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, przy uwzględnieniu kosztów postępowania. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:
1/ prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 33 ust. 4 pkt 10 w zw. z art. 80 ust. 2 u.p.z. przez przyjęcie, że ten przepis nie ma zastosowania, ponieważ niezdolność do pracy wskutek choroby odnosi się tylko do bezrobotnego;
2/ błędne przyjęcie, że w sprawie materialnoprawną podstawę orzekania stanowi art. 33 ust. 4 pkt 7 u.p.z., a tym samym zachodzi potrzeba ustalenia, czy w sprawie zaistniałą przesłanka "winy własnej" bezrobotnego w przerwaniu szkolenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że strona przerwanie szkolenia usprawiedliwiała koniecznością sprawowania opieki nad chorą matką, zatem w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 80 ust. 2 u.p.z. w związku z art. 33 ust. 4 pkt 10. Bezrobotny nie jest uprawniony do pobierania stypendium z tytułu udziału w szkoleniu, jeśli nie przedstawi odpowiedniego zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego konieczność osobistego sprawowania opieki nad członkiem rodziny stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1189).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. B. wniósł o jej oddalenie i nieobciążanie ewentualnymi kosztami postępowania kasacyjnego na wypadek uwzględnienia skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu podzielił stanowisko Sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się uzasadnione. Stan faktyczny sprawy nie budzi przy tym wątpliwości i nie był kwestionowany, stanowi zatem punkt odniesienia dla przesłanek stosowania prawa materialnego. Kwestią sporną w sprawie jest to, czy w ustalonym stanie faktycznym winien znaleźć zastosowanie art. 33 ust. 4 pkt 7, czy też pkt 10 u.p.z. Każdy z nich stanowi przesłankę do pozbawienia przez starostę bezrobotnego jego statusu. Przepis art. 33 ust. 4 pkt 10 dotyczy bezrobotnego, który nie przedstawił zaświadczenia o niezdolności do pracy wskutek choroby, o którym mowa w art. 80 ust. 2 u.p.z., a zatem osoby, na której ciąży taki obowiązek w zakresie dokumentowania stanu niezdolności do pracy. Przepis art. 80 u.p.z. odnosi się zasadniczo do bezrobotnych posiadających prawo do zasiłku i stypendium. Zachowują oni prawo do tych świadczeń za okres udokumentowanej niezdolności do pracy, przypadający w okresie przysługiwania zasiłku lub odbywania stażu, przygotowania zawodowego i szkolenia, za który na podstawie odrębnych przepisów pracownicy zachowują prawo do wynagrodzenia lub przysługują im zasiłki z ubezpieczenia społecznego z tytułu choroby lub macierzyństwa. Na podstawie art. 32 ust.1 pkt 3 ustawy z 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 159), ubezpieczonemu zwolnionemu od wykonywania pracy z powodu konieczności osobistego sprawowania opieki nad innym chorym członkiem rodziny przysługuje zasiłek opiekuńczy. Zgodnie zaś z art. 80 ust. 2 u.p.z. bezrobotni są obowiązani do przedstawiania zaświadczeń o niezdolności do pracy wskutek choroby lub opieki nad chorym członkiem rodziny na druku określonym odrębnymi przepisami, nieprzedstawienie zaświadczenia w wymaganej formie skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego z pierwszym dniem niezdolności do pracy. Koreluje to rozwiązanie z przepisem § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 18 sierpnia 2009 r. zgodnie z którym bezrobotnemu uprawnionemu do zasiłku lub stypendium, w przypadku niezdolności do pracy z powodu konieczności osobistego sprawowania opieki nad członkiem rodziny w przypadkach, o których mowa w przepisach o świadczeniach pieniężnych z tytułu ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, powiatowy urząd pracy wypłaca zasiłek lub stypendium po przedstawieniu odpowiedniego zaświadczenia lekarskiego. Przedstawienie zaświadczenia dokumentującego konieczność sprawowania osobistej opieki nad chorym członkiem rodziny jest zatem warunkiem zarówno zachowania prawa do stypendium za ten okres, jak i zachowania statusu bezrobotnego, na co wskazuje art. 80 ust. 2 zdanie drugie u.p.z.
Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, bezrobotny w okresie pobierania zasiłku lub stypendium, obowiązany jest dokumentować niezdolność do pracy zaświadczeniem lekarskim w wymaganej formie, co wynika z art. 33 ust. 4 pkt 10 u.p.z. (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2017 r, sygn. I OSK 486/16). Zgodnie z art. 41 ust. 1 u.p.z., bezrobotnemu w okresie odbywania szkolenia, na które został skierowany przez starostę, przysługuje stypendium finansowane ze środków Funduszu Pracy. W tym stanie prawnym, bezrobotny skierowany na szkolenie decyzją starosty i pobierający stypendium z tego tytułu, ma określone obowiązki w zakresie zachowania dyscypliny odbywania szkolenia. W przypadku jej naruszenia, do takiej osoby nie ma zastosowania przepis art. 33 ust. 4 pkt 7, lecz przepis art. 33 ust. 4 pkt 10 u.p.z., przepisy te mają bowiem odmienny zakres podmiotowy. Trafny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 33 ust. 4 pkt 10 w związku z art. 80 ust. 2 u.p.z., w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 7 u.p.z.
Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, celem ponownego rozpoznania skargi w zakresie wszystkich zgłoszonych w niej zarzutów. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz strony wnoszącej skargę kasacyjną postanowiono na podstawie art. 206 p.p.s.a., mając na uwadze fakt ustawowego zwolnienia spraw z zakresu statusu bezrobotnego od kosztów sądowych i powody uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji, rozważone z urzędu.