I OSK 2919/23

I OSK 2919/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka /przewodniczący/
Krzysztof Sobieralski
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 3022/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-06-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 45
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 3022/22 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 października 2022 r. nr KOC/2052/Go/17 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 3022/22 oddalił skargę J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 października 2022 r. nr KOC/2052/Go/17 w przedmiocie umorzenia postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zarzucając Sądowi pierwszej instancji:
1. naruszenie prawa procesowego tj. art. 49 k.p.a., art. 39 art. 7 k.p.a. , art. 10 § 1 k.p.a. i art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że upłynął 30 letni termin uprawniający Kolegium do stwierdzenia, że postępowanie toczące się z wniosku skarżącego w sprawie KOC/2052/Go/17 uległo umorzeniu z mocy prawa.
2. naruszenie art. 64 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i wydanie orzeczenia, bądź o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Zasadniczą podstawę prawną zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poddanego kontroli instancyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowił przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491; dalej jako: "ustawa nowelizująca"). W świetle normy prawnej wynikającej z przywołanej regulacji, postępowania administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończone ostatecznie przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, podlegają umorzeniu z mocy prawa.
Argumentacja kontrolowanej skargi kasacyjnej koncentruje się wokół dwóch zagadnień: skuteczności doręczenia decyzji administracyjnej w drodze publicznego ogłoszenia (obwieszczenia) oraz ochrony prawa własności, rozumianego jako uprawnienie do restytucji mienia lub uzyskania stosownej rekompensaty za szkody powstałe wskutek wadliwych działań organów administracji publicznej w przeszłości.
Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organu, iż zainicjowanie w marcu 2017 r. postępowania nieważnościowego nastąpiło po upływie ponad czterdziestu dwóch lat od daty wejścia do obrotu prawnego decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z dnia 5 września 1975 r. Sąd pierwszej instancji przyjął, że decyzja ta, podana została do publicznej wiadomości w trybie obwieszczenia wywieszonego w okresie od 12 do 26 września 1975 r. i uzyskała walor doręczenia z dniem 26 września 1975 r. Natomiast zdaniem skarżącego kasacyjnie w sprawie naruszono przepisy art. 39 k.p.a., art. 49 k.p.a., jak również art. 7 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. regulujące zasady postępowania administracyjnego tj. zasadę słusznego interesu obywateli oraz zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Skarga kasacyjna argumentuje, że obwieszczenie przez wywieszenie decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa – Wola nr T.III.6210/205/75/RT z dnia 5 września 1975 r. o odmowie przyznania E. M., M. i A. mał. W., P. z R. M. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej w Warszawie przy ul. [...] w Warszawie nie mogło świadczyć o jej doręczeniu. Nie wiadomo bowiem w jaki sposób organ dokonał obwieszczenia i dlaczego nie doręczył decyzji stronie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie wadliwości doręczenia nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący w swojej argumentacji niesłusznie pomija bowiem okoliczność, iż skuteczne doręczenie przedmiotowego pisma nastąpiło w trybie przewidzianym w art. 45 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 września 1975 r. Należy zważyć, iż powołany przepis konstruował instytucję tzw. fikcji prawnej doręczenia w stosunku do osób o nieustalonym miejscu pobytu. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 45 k.p.a. w ówczesnym stanie prawnym, pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, pozostawiało się w aktach sprawy, o czym wywieszano obwieszczenie na okres czternastu dni w biurze gromadzkiej rady narodowej (odpowiednio: prezydium miejskiej, dzielnicowej rady narodowej, rady narodowej osiedla). Ustawodawca w zdaniu drugim tego przepisu przesądził o skutku prawnym tej czynności, stanowiąc, iż pisma te uważa się za doręczone w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenie.
W realiach rozpoznawanej sprawy bezspornym pozostaje, iż to przepis art. 45 k.p.a. w brzmieniu aktualnym na dzień dokonywania tej czynności, stanowił literalnie powołaną, podstawę dokonanego w drodze obwieszczenia doręczenia. Jak wynika jednoznacznie ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, organ dopełnił obowiązku wywieszenia obwieszczenia, a wobec braku ustanowienia przedstawiciela dla osoby nieobecnej, doręczenie zastępcze stało się skuteczne z mocy prawa (ex lege) z upływem czternastego dnia od wywieszenia obwieszczenia. Tym samym, późniejsze wywodzenie przez skarżącego negatywnych skutków procesowych z faktu braku fizycznego odebrania korespondencji nie znajduje oparcia w obowiązujących wówczas regulacjach procedury administracyjnej.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że powoływane w skardze kasacyjnej przepisy k.p.a. nie zawierają wskazań dziennika promulgacyjnego, zatem nie wiadomo, w jakim brzmieniu powoływane wzorce kontroli wskazano. Zważywszy na fakt, że skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość doręczenia dokonanego we wrześniu 1975 r. zauważyć trzeba, że przepis art. 49 k.p.a. w owym czasie stanowił, że przepisów art. 47 i 48 nie stosuje się w przypadkach, w których charakter sprawy lub czynności wymaga dokonania czynności przed organem administracji państwowej prowadzącym postępowanie. Natomiast przepis art. 39 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym we wrześniu 1975 r. dzielił się na mniejsze jednostki redakcyjne i stanowił, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji państwowej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. Przepis art. 7 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym we wrześniu 1975 r. stanowił, że organy administracji państwowej w toku postępowania czuwają nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa, i w tym celu udzielają stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z kolei przepis art. 10 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym we wrześniu 1975 r. stanowił, że organy administracji państwowej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podniesione zarzuty nie zostały w istocie uzasadnione, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z obowiązku ich oceny.
W niniejszej sprawie, co wynika wprost z akt administracyjnych zgromadzonych w sprawie, decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z 5 września 1975 r. została ogłoszona obwieszczeniem wywieszonym w dniach od 12 do 26 września 1975 r. Orzeczenie to opatrzono stosowną pieczęcią wskazującą na datę wywieszenia, a także datę upływu 14 dni od wywieszenia ze stwierdzeniem o doręczeniu z dniem 26 września 1975 r. Orzeczenie to było również podstawą wniosku o ujawnienie własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej spornej nieruchomości. Wnioskowany wpis został dokonany przez Sąd do KW hip.[...], zaś zaświadczenie Urzędu Dzielnicowego Warszawa - Wola z 9 października 1975 r. potwierdza własność budynku nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie. W świetle powyższego, w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do kwestionowania faktu, ani daty wprowadzenia decyzji z 1975 r. do obrotu prawnego, a to te ustalenia mają zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy.
Wobec prawidłowego zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut obejmujący naruszenie przepisów art. 64 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia konstytucyjnych gwarancji własności. Prawo własności niewątpliwie podlega ochronie konstytucyjnej (art. 21 i art. 64 Konstytucji RP), lecz ochrona ta nie ma charakteru absolutnego. Ustawodawca jest uprawniony do wprowadzania ograniczeń, jeżeli są one uzasadnione koniecznością zapewnienia porządku publicznego oraz bezpieczeństwa prawnego. Ograniczenie czasowe możliwości wzruszenia decyzji, które stały się podstawą nabycia praw majątkowych, jest działaniem zgodnym z konstytucyjną zasadą pewności prawa oraz ochrony praw nabytych. W niniejszej sprawie, decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z 5 września 1975 r. dotyczyła odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...]. Upływ czasu, w jakim skarżący kasacyjnie domaga się stwierdzenia nieważności tego orzeczenia, uzasadnia zastosowanie przepisów nowelizujących Kodeks postępowania administracyjnego, mających na celu stabilizację stosunków prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że wprowadzenie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13, który wskazał na konieczność ograniczenia w czasie możliwości wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, w celu zapewnienia trwałości porządku prawnego i ochrony zaufania obywateli do państwa.
Na podstawie przepisu art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, co do zasady, każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, a ustawa nie może zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw lub wolności. Jednocześnie, ustawodawca, ważąc konkurujące wartości, jakimi są ochrona praw jednostki przed skutkami wadliwych decyzji administracyjnych oraz stabilność porządku prawnego, nie pozbawił adresatów wadliwych decyzji ochrony przed skutkami wadliwych decyzji administracyjnych, a jedynie ograniczył w czasie możliwość dochodzenia tej ochrony. Ustawodawca miał prawo wprowadzić ograniczenie czasowe w tym zakresie. Prawo administracyjne, ze swojej natury, ma na celu porządkowanie życia społecznego i gospodarczego. Brak jakichkolwiek ram czasowych na stwierdzenie nieważności decyzji oznaczałoby permanentną niepewność co do legalności dokonanych czynności i nabytych praw. W tym kontekście wypowiedział się też już kiedyś Trybunał Konstytucyjny (wyrok z dnia 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99) wskazując, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych zwłaszcza wtedy, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw, nie stanowi zasady konstytucyjnej podczas, gdy wartością konstytucyjną jest stabilność stosunków prawnych.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.