I OSK 2904/12

II SAB/Łd 53/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Beata Czyżewska
Jarosław Czerw
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, art. 161 § 1 pkt 3, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
Art. 1 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f., ust. 1 pkt 4 lit. a i pkt 5 lit. c, art. 6 ust. 2, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Dnia 26 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Burmistrza Wielunia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Wielunia miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Burmistrza Wielunia do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 25 stycznia 2024 roku; 3. zasądza od Burmistrza Wielunia na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność Burmistrza Wielunia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając:
1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;
2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;
3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.
Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, a ponadto o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca strona wskazała, że w dniu 25 stycznia 2024 r. złożyła za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji związanej z wyjazdem służbowym burmistrza P. O. w roku 2015 na otwarcie fabryki K. w USA następującej treści:
1. Z iloma firmami spotkał się burmistrz P. O. podczas tego wyjazdu i przeprowadził rozmowy w sprawie nawiązania współpracy, inwestycji w gminie W.?
2. Czy po powrocie burmistrza były kontynuowane rozmowy z firmami spotkanymi w USA? Jeśli tak to z iloma w jakim okresie i w jakiej formie- tzn. pisemnie czy ustnie? Czy UM posiada notatki służbowe z tych spotkań, rozmów? Prosimy o podanie nazw tych firm z którymi były przeprowadzone rozmowy, spotkania w przedmiotowej sprawie?
3. Jakie osiągnięto sukcesy z przeprowadzonych rozmów, spotkań burmistrza podczas wyjazdu do USA? Proszę o podanie listy inwestycji, inwestorów, którzy zainwestowali w gminie Wieluń zachęceni przez burmistrza O.?
Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazano przesłanie odpowiedzi w formie elektronicznej w postaci pliku "pdf" na adres e-mail: [...].
Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 UDIP, po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi na ww. zapytania. To czyni niniejszą skargę zasadną i konieczną.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Wielunia wyjaśnił, że w dniu 25.01.2024 r. K. G. złożył do Urzędu Miejskiego w Wieluniu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji dotyczącej rezultatów wyjazdu służbowego burmistrza P. O. w roku 2015 na otwarcie fabryki firmy K. w USA. W dniu 8 lutego 2024 r. została udzielona Wnioskodawcy odpowiedź w zakresie pytania nr 2. Co do pytań nr 1, 3 i 4 został wydłużony termin na udzielenie odpowiedzi na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępnie do informacji publicznej, z uwagi na konieczność zebrania dodatkowych informacji. Nowy termin wyznaczono na dzień 29.02.2024 r. W dniu 19.03.2024 r. do tutejszego Urzędu wpłynęła skarga Wnioskodawcy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność Burmistrza Wieluniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W dniu 2.04.2024 r. została udzielona wnioskodawcy odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Tak późna odpowiedź wynika z natłoku spraw, które spiętrzyły się w przedmiotowym okresie w Biurze Burmistrza Urzędu Miejskiego w Wieluniu oraz z faktu, że pytania zawarte we wniosku dotyczyły odległego terminu (2015 rok) i wymagały sięgnięcia do materiałów archiwalnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – "p.p.s.a."), kontrola - o której mowa powyżej - obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy niewątpliwie postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) – w skrócie: "u.d.i.p." – stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
W analizowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie u.d.i.p., która reguluje zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p. jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek.
Niesporne jest, że adresat wniosku – Burmistrz Wielunia – jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.
Nie było również kwestionowane przez organ, że informacje o udostępnienie których wnioskował skarżący stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (zob. np.: wyrok NSA z 28 lutego 2013 r., I OSK 2904/12).
Stosownie zatem do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) i f) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach zobowiązanych do jej udostępnienia, tj. o przedmiocie ich działalności i kompetencjach oraz o majątku, którym dysponują. Z kolei, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i pkt 5 lit. c) u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, jak również informacja o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.).
Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań.
W następnej kolejności wskazać należy, że ustawodawca przewidział zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej.
Zasadą jest, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ władzy publicznej może odmówić udostępnienia informacji publicznej oraz umorzyć postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, co następuje w drodze decyzji.
W określonych przypadkach, na które wskazuje doktryna, na organie spoczywa obowiązek zawiadomienia wnioskodawcy o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej, co jest uzasadnione w szczególności w następujących sytuacjach: 1) informacja objęta żądaniem wniosku nie stanowi informacji publicznej, 2) podmiot, do którego wniosek został złożony, nie posiada objętej jego żądaniem informacji publicznej, 3) zasady i tryb udostępniania informacji publicznej zostały odmiennie określone w innych ustawach w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., 4) informacja publiczna została zamieszczona w BIP lub w centralnym repozytorium (zob. H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 239).
Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej).
Oczywiście warunkiem sine qua non aktualizacji w stosunku do organu władzy publicznej obowiązku podjęcia jednego z powyższych działań jest przede wszystkim skuteczne złożenie do tego organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co w niniejszej sprawie nie stanowiło kwestii spornej.
Bezsporne pozostawało także, że żądana informacja, stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. oraz że organ do którego zawnioskowano o tę informację, jest organem zobowiązanym takiej informacji wnioskującemu Stowarzyszeniu udzielić – co nie budzi także wątpliwości sądu. Organ nie kwestionował także formy, w jakiej wniesiony został do organu wniosek o udostępnienie tej informacji.
Powyższe wskazuje, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 25 stycznia 2024 r. został złożony poprawnie, informacja podlegała udostępnieniu w tym trybie oraz organ był zobowiązany do jej udzielenia, jednak bezspornie wniosek nie został zrealizowany w całości ustawowym terminie 14 dni, co czyni zasadnym zarzut bezczynności.
Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie udzielił żądanej informacji publicznej albo prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 listopada 2022 r. w spr. IV SAB/Wr 609/22, CBOSA). Przy czym, ocena bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej dokonywana jest według stanu faktycznego na dzień orzekania przez sąd administracyjny. Sąd zobowiązany jest badać czy w dacie wniesienia skargi adresat wniosku pozostawał w bezczynności. Sąd ma obowiązek uwzględniania zdarzeń, które powodują, że ewentualne zobowiązanie do wyeliminowania bezczynności staje się zbędne lub nawet niedopuszczalne. W takim przypadku sąd nie może zobowiązać adresata wniosku do podjęcia czynności, która została już podjęta przed dniem rozpoznania przez sąd skargi. Celem bowiem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, jak wyżej wskazano, jest doprowadzenie do podjęcia przez podmiot zobowiązany do określonego w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej działania.
W realiach rozpoznawanej sprawy zaistniała sytuacja tego rodzaju, że w dacie wnoszenia skargi organ pozostawał w bezczynności, gdyż mimo upływu terminu 14 dni, liczonego od daty złożenia wniosku ani w terminie zakreślonym w piśmie z dnia 8 lutego 2024 r. nie udzielił on informacji publicznej. Organ odpowiedział na wniosek 8 lutego 2024 r. jedynie w wąskim zakresie. Dopiero 2 kwietnia 2024 r. została udzielona informacja, co nastąpiło na skutek złożonej 19 marca 2024 r. skargi na bezczynność.
Oznacza to, że w dacie orzekania przez Sąd, stan bezczynności organu już nie istniał, gdyż informacja została udostępniona. W takim przypadku rozpoznanie skargi na bezczynność organu, polega na stwierdzeniu, że organ dopuścił się bezczynności, co stanowi uwzględnienie skargi.
Dalej stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności obliguje sąd do oceny czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), a także stwarza możliwość wymierzenia organowi grzywny lub przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (zob. np. wyrok NSA z 7 czerwca 2019 r., I OSK 2660/18, CBOSA).
Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż udzielenie informacji (uwzględnienie wniosku), nastąpiło z niewielkim przekroczeniem ustawowego terminu (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), tj. dwa dni po wpływie ww. terminu.
W tych warunkach, na mocy art. 149 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. uznając zawinienie organu w bezczynności, która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku.
Skoro organ udzielił już Stowarzyszeniu wnioskowanych informacji, to zobowiązanie do załatwienia tego wniosku stało się bezprzedmiotowe. Z tych względów na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd w pkt 2 wyroku, umorzył postępowanie we wskazanym zakresie. O zwrocie kosztów orzeczono jak w pkt 3.
P.K.