I OSK 285/21

I OSK 285/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Monika Nowicka /przewodniczący sprawozdawca/
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Lu 674/19 - Wyrok WSA w Lublinie z 2020-09-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 65
art. 124 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 674/19 w sprawie ze skargi A.J. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 27 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A.J. na rzecz [...] S.A. w [...] kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 września 2020 r. (sygn. akt II SA/Lu 674/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. J., orzekając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 27 września 2019 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 27 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Z akt sprawy wynikało, że wnioskiem z dnia 11 stycznia 2019 r., uzupełnionym w dniu 22 stycznia 2019 r., Spółka [...] S.A. w Lublinie wystąpiła o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym [...] w gminie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] w celu przebudowy napowietrznej sieci elektroenergetycznej 110 KV, przebiegającej przez w/w działkę. Wnioskowany zaś zakres ograniczenia sposobu korzystania z w/w nieruchomości obejmował wymianę przewodów linii napowietrznej o długości [...] m na części nieruchomości o powierzchni [...] ha, w tym udzielenie zezwolenia na wstęp na nieruchomość w celu wykonania - w obszarze pasa technologicznego o szerokości [...] m - prac budowlano - montażowych oraz wykonania innych czynności związanych z budową w/w napowietrznej linii elektroenergetycznej, jej konserwacją i usuwaniem awarii w związku z realizacją inwestycji pod nazwą: "Projekt i przebudowa linii 110 KV relacji [...]".
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Starosta [...], decyzją z dnia 27 marca 2019 r., orzekając na podstawie art. 124 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018 poz. 2204 ze zm., dalej: "u.g.n."), ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha położonej obrębie geodezyjnym [...] w gminie [...], zgodnie z w/w wnioskiem, zobowiązując jednocześnie inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu inwestycji, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, do zapłaty odszkodowania.
W motywach decyzji Starosta [...] wskazał, że planowana inwestycja zgodna była z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 11 października 2006 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 34, poz. 909 z dnia 2 marca 2007 r.) , gdyż wspomniana działka znajdowała się na terenie oznaczonym jako tereny zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (1RM, MN,U). Przepis zaś § 13 ust. 1 pkt 2 planu (rozdział 7 infrastruktura techniczna) dopuszczał realizację nowych sieci infrastruktury technicznej dla obsługi istniejącej i projektowanej struktury osadniczej oraz ustalał obowiązek modernizacji, przebudowy oraz budowy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji.
Organ ustalił także, iż złożenie przedmiotowego wniosku było poprzedzone przeprowadzeniem przez inwestora rokowań z właścicielem nieruchomości, mających na celu uzyskanie jego zgody na wykonanie planowanych prac.
Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania, które wniósł właściciel przedmiotowej nieruchomości – A. J., W.L., decyzją z dnia 27 września 2019 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w całości stanowisko Starosty.
W uzasadnieniu swego stanowiska podał, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania inwestycja, stanowiła inwestycję celu publicznego, o jakim mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n., gdyż spełniała wymogi bezpieczeństwa energetycznego, dostaw energii elektrycznej oraz pracy sieci elektroenergetycznej (art. 3 pkt 16, 16a i 16b ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - Dz. U. z 2019 r. poz. 755 ze zm.).
Ponadto, odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów, organ odwoławczy stwierdził, iż inwestycja ta – wbrew stanowisku odwołującego się - była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 11 października 2006 r nr [...] oraz późniejszymi jego zmianami (uchwała Rady Gminy [...] z dnia 28 kwietnia 2016 r. nr [...]).
Zdaniem Wojewody, na obszarze, na którym znajdowała się przedmiotowa nieruchomość, plan ten dopuszczał realizację nowych sieci elektroenergetycznych dla obsługi istniejącej i projektowanej struktury osadniczej oraz ustalał obowiązek modernizacji, przebudowy oraz budowy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji w celu zapewnienie optymalnego funkcjonowania terenów budowlanych oraz poprawy warunków ochrony środowiska i krajobrazu, w szczególności przy przebudowie sieci kablowych podziemnych oraz napowietrznych linii elektroenergetycznych. Funkcjonowanie, modernizacja oraz rozbudowa istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej nie mogły tylko naruszać systemów ochrony środowiska naturalnego i kulturowego, w szczególności zaś należało zapobiegać tworzeniu przypadkowych barier przestrzennych w obrębie obszarów chronionych.
W ocenie organu odwoławczego, zakres planowanej inwestycji, tj. przebudowy istniejącej linii średniego napięcia 15 KV na nieruchomości nr [...] o pow. [...] ha, został także przez inwestora w sposób szczegółowy i czytelny wskazany na dołączonych do wniosku mapach. W wyniku przeprowadzenia przebudowy ww. linii elektroenergetycznej – jak podnosił wnioskodawca - miało dojść do zmiany miejsca posadowienia 41 słupów na całej linii, w tym na ww. nieruchomości. Miały też zostać wymienione przewody robocze AFL-6 120 mm2 na przewody robocze AFL-6 240 mm2, które miały większy przekrój. Wymieniony miał być również przewód odgromowy AFL 1,7 50 mm2 na przewód odgromowy OPGW 48j a także winna ulec zmianie wysokość zawieszonych przewodów, co zapewniało możliwość przesłania większej mocy oraz zwiększenie natężenia pola elektromagnetycznego.
Ponadto organ stwierdził także, że z materiału zgromadzonego w przedmiotowej sprawie jednoznacznie wynikało, iż rokowania z A. J. były w tym przypadku prowadzone przed wszczęciem postępowania zarówno w rozmowach bezpośrednich oraz w formie pisemnej, a co zostało odnotowane w aktach sprawy w formie protokołów oraz pism wymienionych pomiędzy stronami droga pocztową.
W kwestii natomiast podnoszonego w odwołaniu zarzutu zaniżonej kwoty wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu, Wojewoda wyjaśnił, że uszczerbek majątkowy, jakiego doznaje właściciel na skutek ograniczenia jego prawa własności w trybie art. 124 u.g.n., jest wynikiem legalnego działania organu administracji, co w sposób oczywisty różni omawiane odszkodowanie od odszkodowania funkcjonującego w prawie cywilnym. Przyznanie właścicielowi z tego tytułu odszkodowania będzie mogło więc nastąpić w trybie postępowania administracyjnego ( art. 128 ust. 4 u.g.n.), ale dopiero po wybudowaniu przewodów lub urządzeń. Odszkodowanie to będzie jednak odpowiadać tylko wartości poniesionych szkód oraz ewentualnie będzie można je powiększyć o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu wartości nieruchomości (o ile taka sytuacja wystąpi).
Na wyżej wymienioną decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 27 września 2019 r
A.J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której zarzucił organowi wojewódzkiemu naruszenie: przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 8 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 80 w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, i art. 13 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a i art. 10 w zw. z art. 110 k.p.a. a także prawa materialnego, to jest art. 124 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018 poz. 2204 ze zm.),
Odpowiadając na skargę, Wojewoda Lubelski wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uchylając decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 27 września 2019 r. wraz z utrzymaną przez nią w mocy decyzją Starosty [...]ego z dnia 27 marca 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga podlegała uwzględnieniu.
Na wstępie Sąd Wojewódzki wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm. ) a ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polegało w tym przypadku na udzieleniu inwestorowi zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości linii elektroenergetycznej 110 KV.
Następnie Sąd Wojewódzki przesądził, iż jeżeli chodzi o samą zasadę wydania zaskarżonej decyzji, to była ona prawidłowa, gdyż inwestor nie posiadał w tym przypadku prawa do założenia i przeprowadzenia na przedmiotowej nieruchomości linii elektroenergetycznej.
Niemniej jednak, przytaczając treść art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., Sąd Wojewódzki podkreślił, że przepisy te wskazują dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić po to, aby mógł być zrealizowany cel publiczny, a który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie jego braku – z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości lub użytkownikiem wieczystym rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny.
Odnosząc zatem powyższe do stanu sprawy, Sąd Wojewódzki stwierdził, że nie podzielił poglądu organów, iż w tym przypadku zachodziła zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie warunek ten nie został spełniony, gdyż (cyt.): "zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 11 października 2006 r. i zmienionego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 28 kwietnia 2016 r., mają w tej kwestii zbyt ogólnikowy charakter, nie przesądzając ani kwestii powstania takiej linii na działce należącej do skarżącego, ani też nie określając w żaden sposób przebiegu (lokalizacji) linii elektroenergetycznej.". Tym czasem, jak wywodził Sąd, ponieważ ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. należało kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, to hipotezy powyższej normy nie można było interpretować rozszerzająco. Dlatego też – zdaniem Sądu - aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musiał on nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości musiała być zatem odnoszona do inwestycji, której realizacja była przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Usytuowania inwestycji nie można była zatem ustalać wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego a taka sytuacja zachodziła w odniesieniu do działki nr [...]. Leżała ona wprawdzie na obszarze przeznaczonym w planie pod zabudowę zagrodową, mieszkaniową jednorodzinną i usługową (1RM, MN, U), ale żadna jej część nie została w planie miejscowym przeznaczona pod urządzenia elektroenergetyczne (E).
Jak wskazywał więc Sąd Wojewódzki, przewidziana w § 13 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego możliwość realizacji urządzeń infrastruktury technicznej miała w tym przypadku jedynie wyłącznie charakter potencjalny i hipotetyczny, odnoszący się do bliżej nieokreślonych nieruchomości. Nie przesądzała zatem ani kwestii powstania określonych urządzeń infrastruktury technicznej, ani też w żaden sposób nie ustalała ich przebiegu.
Taki plan miejscowy nie mógł zatem – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - stanowić należytej podstawy do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Tylko bowiem w sytuacji, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób jednoznaczny przesądzono kwestię powstania określonych urządzeń infrastruktury technicznej oraz ich przebiegu, właściciel nieruchomości mógłby podjąć skuteczną polemikę z takimi rozstrzygnięciami, zaskarżając uchwałę w przedmiocie planu miejscowego. Nie może on tego bowiem zrobić na późniejszym etapie procedowania, w tym w szczególności na etapie postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. W tej fazie postępowania badana jest bowiem wyłącznie zgodność ograniczenia z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W tej sytuacji Sąd Wojewódzki uznał, że organ drugiej instancji naruszył prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Wadliwość ta skutkowała również istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, na czele z zasadą praworządności oraz zasadą uwzględnienia z urzędu słusznego interesu strony, wyrażonymi w art. 6 i 7 k.p.a., a co także uzasadnia uchylenie decyzji organu odwoławczego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Ponieważ analogicznych uchybień dopuścił się również organ pierwszej instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchyleniu podlega również i jego rozstrzygnięcie. W rezultacie Sąd polecił by organ, rozpoznając sprawę ponownie, uwzględnił powyższą wykładnię przepisów prawa i rozstrzygnął sprawę mając na uwadze to, że dla ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. koniecznym jest, by plan miejscowy w sposób precyzyjny określał lokalizację inwestycji celu publicznego.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, [...] Spółka Akcyjna w Lublinie zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie naruszenie:
1. prawa materialnego, to jest:
a) art 124 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że ograniczenie, w drodze decyzji administracyjnej sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony wart 124 ust 1 w/w ustawy, jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania tylko wtedy, gdy przebieg inwestycji celu publicznego jest w sposób konkretny określony w planie oraz gdy jej przebieg jest w sposób precyzyjny określony na części rysunkowej planu dla danej nieruchomości, pomimo tego, że w treści w/w przepisu takie wymagania dla stwierdzenia zgodności inwestycji celu publicznego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie zostały określone.
b) § 13 ust 1 pkt 1g i ust 2 (rozdział 7) w zw. z § 16 ust 1 i 2 (rozdział 3) i w zw. z § 21 ust. 2 pkt 2c ( rozdział 4 ) Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 11 października 2006 r. nr [...] wraz ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w obszarze wsi [...] zatwierdzonej Uchwalą Rady Gminy z dnia 28 kwietnia 2016 r. nr [...] w zw. z art. 124 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że w/w plan nie przewiduje na działce [...] w [...] lokalizacji celu publicznego w postaci linii wysokiego napięcia 110 kV relacji [...], pomimo tego, że w/w postanowienia planu przewidują przebudowę linii wysokiego napięcia racji [...], a na terenie na którym położona jest działka nr [...] w [...] dopuszcza się budowę obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, ponadto, na w/w nieruchomości zlokalizowana jest już linia wysokiego napięcia tej relacji, a realizowana inwestycja polega na dokonaniu jej wymiany,
c) art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w z w. z art. 124 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że z w/w przepisu wynika obowiązek zamieszczania w miejscowym planie zagospodarowania wszystkich szczegółowych danych, co do przebiegu na poszczególnych nieruchomościach sieci infrastruktury technicznej, jako warunku, od którego spełnienia uzależniona została możliwość, wydania decyzji określonych w art. 124 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;
2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez dokonanie błędnego ustalenia, że decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia 27 września 2019 r., znak: [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia 27 marca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zostały wydane z naruszeniem art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i błędne przyjęcie, że przebieg inwestycji celu publicznego powinien być w sposób konkretny określony w części opisowej i rysunkowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
b/ art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezastosowanie tego przepisu, w sytuacji gdy istniały podstawy do oddalenia skargi.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie - oddalenie skargi.
Skarżąca wnosiła też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.
Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego w postaci: błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art 124 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, § 13 ust. 1 pkt 1g i ust. 2 (rozdział 7) w zw. z § 16 ust. 1 i 2 (rozdział 3) i w zw. z § 21 ust. 2 pkt 2c (rozdział 4) Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 11 października 2006 r. nr [...] (wraz ze zm.), art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z w. z art. 124 ust 1 u.g.n., jak również na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.
Mając na uwadze treść w/w zarzutów, skład orzekający uznał, że ponieważ rozstrzygający charakter miała w niniejszej sprawie ocena zasadności zarzutów prawnomaterialnych a także, iż ocena ta przekładała się następnie na ocenę zarzutów procesowych, fakt ten uzasadniał odniesienie się w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności do kwestii materialnoprawnych.
Zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja, to jest decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia 27 września 2019 r. utrzymywała w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 27 marca 2019 r., którą organ ograniczył właścicielowi nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym [...] w gminie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], sposób z niej korzystania poprzez udzielenie Spółce [...] S.A. na założenie i przeprowadzenie przez w/w nieruchomość przewodów oraz urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej pod nazwą - "Projekt i przebudowa linii 110 kV relacji [...]". Zakres planowanych prac obejmował wymianę przewodów linii napowietrznej o długości [...] m na części nieruchomości o powierzchni [...] ha, w tym udzielenie zezwolenia na wstęp na nieruchomość w celu wykonania w obszarze pasa technologicznego o szerokości [...] prac budowlano montażowych oraz wykonania innych czynności związanych z budową w/w napowietrznej linii elektroenergetycznej, konserwacją i usuwaniem awarii linii elektroenergetycznej w związku z realizacją w/w inwestycji.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego przedstawione na wstępie decyzje organów obu instancji naruszały prawo, gdyż – jak twierdził Sąd I instancji - analiza przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 11 października 2006 r. nr [...], zmienioną uchwalą Rady Gminy z dnia 28 kwietnia 2016 r. nr [...]) prowadziła do wniosku, że przepisy te miały (cyt.): " w tej kwestii zbyt ogólnikowy charakter, nie przesądzając ani kwestii powstania takiej linii na działce należącej do skarżącego, ani też nie określając w żaden sposób przebiegu (lokalizacji) linii elektroenergetycznej". Nie miała więc znaczenia, wg Sądu Wojewódzkiego, okoliczność, że wspomniana działka znajdowała się na terenie oznaczonym jako tereny zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, na którym dopuszczono realizację nowych sieci infrastruktury technicznej dla obsługi istniejącej i projektowanej struktury osadniczej oraz ustalono obowiązek modernizacji, przebudowy oraz budowy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji ( § 13 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego).
Powyższe stanowisko doprowadziło ostatecznie Sąd I instancji do sformułowania wniosku, że (cyt.): "aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości musi być zatem odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg". Usytuowania inwestycji nie można było natomiast – jak podkreślał Sąd I instancji - ustalać wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Taka zaś sytuacja zachodziła w odniesieniu do działki nr [...], gdyż leżała ona wprawdzie na obszarze przeznaczonym w planie pod zabudowę zagrodową, mieszkaniową jednorodzinną i usługową, ale żadna jej część nie została w planie miejscowym przeznaczona pod urządzenia elektroenergetyczne (E).
Ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego nie zgodziła się spółka [...] Spółka Akcyjna w Lublinie, formułując przedstawione wyżej zarzuty kasacyjne.
W ich uzasadnieniu skarżąca w szczególności podkreślała, że jak wynikało wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 11 października 2006 r., nr [...] (wraz ze wspomnianą zmianą) działka [...] w [...] znajdowała się na terenie oznaczonym jako tereny 1RM, MN,U to jest na terenie zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, przy czym w rozdziale 4 § 21 ust. 2 pkt 2c w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzono, że na terenie oznaczonym 1-7 RM, MN,U dopuszcza się budowę obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej.
Skarżąca wskazywała przy tym, iż przez przedmiotową działkę przebiega jednotorowa linia wysokiego napięcia 110 KV relacji [...], a która po przebudowie nie zmieni swojego położenia na tej działce a zatem planowane przedsięwzięcie nie spowoduje ograniczenia podstawowego przeznaczenia przedmiotowej działki.
Skarżąca akcentowała zatem, iż zgodnie z wyrysem z w/w planu działka nr [...] położona była w pasie przebiegu linii 110KV relacji [...], a w rozdziale 7 § 13 ust. 1 pkt 1 g w/w planu, zostało stwierdzone, że utrzymuje się na terenie Gminy wyodrębnione i niewyodrębnione na rysunku planu sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, w tym sieci i urządzenia elektroenergetyczne. Ponadto w rozdziale 7 § 13 ust. 2 w/w planu stwierdzono, że dopuszcza się modernizację linii jednotorowych wysokiego napięcia 110 KV, w tym linii relacji [...]. W rozdziale 3 § 16 ust. 1 i 2 w/w planu, zostało natomiast stwierdzone, że utrzymuje się istniejący system zaopatrzenia w energię elektryczną oraz dopuszcza się jego remont, modernizację, wymanię, odbudowę i przebudowę.
Powyższe – zdaniem skarżącej – prowadziło do wniosku, iż treść opisowa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dopuszczała modernizację oraz przebudowę i odbudowę zarówno sieci wyodrębnionych, jak i niewyodrębnionych w części rysunkowej planu, ale istniejących faktycznie na terenie Gminy, przy czym w konkretnym przepisie plan ten dopuszczał przebudowę linii relacji [...] - [...].
Skarżąca ponadto zwracała uwagę, że tak rygorystyczne stanowisko Sądu I instancji, co do konieczności zaznaczenia (w każdym przypadku dla spełnienia, wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n., przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym) przebiegu danej sieci w części graficznej planu ani nie miało uzasadnienia w obowiązujących przepisach, ani nie uwzględniało występującej w tym względzie praktyki oraz realnych możliwości realizacji takiego wymogu w pracach planistycznych, prowadzących do uchwalenia planu zagospodarowania. Taki obowiązek nie wynikał przy tym w szczególności z treści art. 124 ust. 1 u.g.n., jak również z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].
W związku z powyższym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że podstawę materialnoprawną decyzji, utrzymanej w mocy przez decyzję zaskarżoną, stanowił art. 124 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. 2018 poz. 2204 ze zm., dalej: "u.g.n." (błędnie określonej przez Sąd Wojewódzki jako ustawa o gospodarce nieruchomościami w wersji przyjętej w teście jednolitym: Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm. ). Zgodnie z treścią art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Z tej przyczyny, jak przyjmuje się zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, w tego rodzaju postępowaniu nie kontroluje się prawidłowości uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan taki podlega bowiem kontroli sądowej, ale w odrębnym postępowaniu. W związku z tym, osoby zainteresowane mają możliwość zakwestionowania przed sądem administracyjnym zawartych w planie poszczególnych regulacji prawnych, które – ich zdaniem - naruszają prawo. Dotyczy to także takich postanowień zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego, które np. z uwagi na zbytnią ogólnikowość czy brak czytelności mogą również i z tego powodu budzić pewien niepokój mieszkańców terenu objętego takim planem.
Z uwagi na odniesienia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz na treść zarzutów kasacyjnych, wyjaśnić jednocześnie należy, że po myśli art. 15 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i część graficzną wraz z uzasadnieniem, uwzględniając politykę przestrzenną gminy określoną w strategii rozwoju gminy lub strategii rozwoju ponadlokalnego. W tego rodzaju zaś planie określa się obowiązkowo m. in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u. p.z.p.) a - w zależności od potrzeb - określa się granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (art. 15 ust. 3 pkt 4a u. p.z.p.) czy ponadlokalnym (art. 15 ust. 3 pkt 4b u. p.z,p.).
W takiej sytuacji zgodzić się trzeba ze skarżącą, że oznaczenia granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym oraz ponadlokalnym, o jakich mowa w art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b u.p.z.p., odnoszą się tylko do elementów fakultatywnych planu, a ponadto dotyczą jedynie ustalenia '’granic terenów inwestycji celu publicznego", a nie precyzyjnego ich wyznaczenia w planie.
W przepisie natomiast art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.i.z.p. mowa jest tylko o zasadach modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej, a nie o obowiązku dokładnego wskazania, o jakie i dokładnie gdzie usytuowane inwestycje infrastrukturalne chodzi.
W rezultacie zatem słusznie przyjmowała skarżąca Spółką, że w art. 15 u.p.z.p. ustawodawca nie wprowadził wymogu precyzyjnego ustalania szczegółowego przebiegu sieci infrastruktury technicznej a – jak zwraca się zaś coraz częściej uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, im bardziej są ogólne postanowienia planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy jest margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. (vide: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1683/17, LEX Nr 2474243).
W orzecznictwie podkreśla się także, iż samo sformułowanie "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej" nakazuje przyjmować, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają formę częściowo ogólną. Nie zawsze w planach miejscowych wskazuje się bowiem wprost na umiejscowienie konkretnych inwestycji liniowych a jedynie wspomina się o inwestycjach "o charakterze publicznym w zakresie infrastruktury przesyłowej". Dlatego też błędne jest stanowisko, że - zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 u.p.z.p. - treść planu zagospodarowania miałaby przesądzać o trasie przebiegu sieci infrastruktury technicznej (vide: np. wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r. I OSK 537/13 LEX nr 1591039).
Pogląd, iż obowiązujące przepisy prawa nie wymagają dla spełnienia, wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n., przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym w rozumieniu zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci elektroenergetycznej w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu, wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 26 stycznia 2024 r. (sygn. akt I OSK 1188/21) i z dnia 29 marca 2023 r. (sygn. akt I OSK 1204/22, LEX Nr 3514537), akcentując przy tym właśnie, że w orzecznictwie oraz w doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., jedynie na podstawie postanowień planu przewidujących (dopuszczających) infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu. W wyrokach tych Sąd, powtarzając bowiem, że im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n., odwołał się również do orzecznictwa, przyjmującego stanowisko, iż problem, czy wskazania planu zawierają jedynie orientacyjny przebieg linii energetycznej, czy też jej konkretną lokalizację, jest bez znaczenia. Istotne jest tylko to, aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jedynie dopuszczał możliwość realizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki NSA z dnia: 23 października 2014 r., sygn. I OSK 537/13, 8 marca 2017, sygn. akt I OSK 1337/15, 17 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 1683/17, dnia 14 czerwca 2019 r. (sygn. akt II OSK 2031/177 listopada 2019 r., sygn. I OSK 425 /18, 23 listopada 2021 r., sygn. I OSK 754/21, 26 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 920/21, pub.www.nsa.gov.pl).
Z tym stanowiskiem zgadza się także skład orzekający w niniejszej sprawie, zwracając przy tym uwagę na fakt, że zaaprobowanie poglądu Sądu Wojewódzkiego, prowadziłoby w praktyce do uniemożliwienia realizacji większości inwestycji liniowych, mieszczących się w kategorii inwestycji celu publicznego. Ostateczny bowiem przebieg danej inwestycji liniowej jest ustalany dopiero po wydaniu aktów planistycznych, takich jak plan zagospodarowania. Pamiętać też trzeba, iż nawet na etapie realizacji inwestycji z różnych względów dochodzi nieraz do zmian w przebiegu linii, gdyż zatwierdzony projekt budowlany również może podlegać zmianom, zgodnie z procedurą uregulowaną w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Gdyby zatem przyjąć twierdzenia Sądu Wojewódzkiego za prawidłowe, to każda taka zmiana, jako prowadząca do niezgodności realizowanej inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania (a więc jeszcze przed jej wprowadzeniem w życie), musiałaby prowadzić do przeprowadzania procedury zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Powyższe, w ocenie składu orzekającego, prowadzi więc do wniosku, iż inwestycje sieciowe (liniowe) celu publicznego, w tym sieć elektryczna, muszą być traktowane jako mające charakter szczególny. Ich znaczenie (w przypadku, gdy obejmują znaczny obszar terenu) polega bowiem nie tylko na tym, że stanowią one w takiej sytuacji realizację celu publicznego, czyli służą pewnej społeczności danego rejonu, ale ponadto – przy obecnym poziomie rozwoju cywilizacyjnego - w zasadzie praktycznie warunkują samo funkcjonowanie takiej społeczności. Z tego więc powodu, gdy właściciel nieruchomości, objętej planem zagospodarowania przestrzennego, której dotyczy wniosek, złożony w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., ma zawsze zagwarantowaną możliwość skorzystania z prawa zaskarżenia uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie można zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że przedstawiona wyżej wykładnia omawianych przepisów naruszała przepis zawarty w art. 124 ust. 1 u.g.n. czy unormowania konstytucyjne dotyczące ochrony prawa własności.
Z tych powodów więc skład orzekający nie podzielił stanowiska zawartego w zaskarżonym wyroku, a zgodnie z którym, aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musiałby on nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty.
Powyższe prowadziło do wniosku, iż przytoczone wyżej zarzuty materialnoprawne okazały się zasadne a okoliczność ta, tym samym, w konsekwencji powodowała, że zarzut braku oparcia zaskarżonego wyroku na przepisie art. 151 p.p.s.a. był uzasadniony. W rozpoznawanej sprawie nie można było bowiem zarzucić Wojewodzie Lubelskiemu, iż wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy prawa w tym zwłaszcza prawa materialnego.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za zasadną - z mocy art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji, orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego opierając na art. 203 pkt 2 p.p.s.a.