I OSK 2676/23

I OSK 2676/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 859/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 214a ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. F., E. S., R. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 859/22 w sprawie ze skargi J. F., E. S., R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2022 r. nr KOC/8007/Go/21 w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 3 listopada 2021 r. nr 311/SD/2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J. F., E. S., R. Z. solidarnie kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 października 2022 r. I SA/Wa 859/22, oddalił skargę J.F., E.S. i R.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 31 stycznia 2022 r. nr KOC/8007/Go/21 w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawym.
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 3 listopada 2021 r. nr 311/SD/2021 odmówił J.F., E.S. i R.Z. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] (aktualnie [...]) ozn. hip. [...], stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...].
Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie decyzją z 31 stycznia 2022 r. nr KOC/8007/Go/21, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy. W uzasadnieniu organ podał, że ww. nieruchomość leży na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279; dalej: dekret), a postępowanie toczyło się w związku z wnioskiem złożonym w ramach art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Co do działki nr [...] - organ wskazał na aktualną treść art. 214a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899; dalej: u.g.n.), a także wpisy w księdze wieczystej [...] wskazujące na współwłasność gruntu - Miasta Stołecznego Warszawy oraz osób trzecich. Organ przywołał też treść art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.
Skargę na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J.F., E.S., R.Z. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania (zarzuty skargi zostały następnie powielone w skardze kasacyjnej, więc w tym miejscu nie będą przytaczane).
Wspominanym na wstępie wyrokiem z 14 października 2022 r. I SA/Wa 859/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wykazywanie organowi kwestii nieistnienia prawa użytkowania wieczystego na spornej nieruchomości – wobec wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zbudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. 2018 poz. 1716; dalej: ustawa przekształceniowa) – nie jest sferą faktów (podlegających dowodzeniu) lecz oceny prawnej. Z kolei rozdzielenie sprawy na kilka osobnych części – również nie miało wpływu na jej wynik. Argumentacja skarżących jest w tym zakresie wewnętrznie sprzeczna. Sprawa dotycząca nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] została rozpoznana przez tut. Sąd pod sygn. akt I SA/Wa 860/22, a przesłanki co do braku podstaw do uwzględnienia wniosku – zostały tam wyartykułowane osobno, i stanowią odrębną przyczynę decyzji odmownej. Przeznaczenie i wykorzystywanie choćby części nieruchomości na cele publiczne w rozumieniu art. 6 u.g.n. (art. 214a ust. 1 pkt. 1 u.g.n.) wyklucza uwzględnienie wniosku dekretowego, stąd zarzuty co do tego, że organ powinien rozpoznać wniosek dekretowy w całości w stosunku do jednej nieruchomości "dekretowej" pozostają chybione. Przepisy zawarte w art. 214a u.g.n. nie pozostawiają w tym zakresie żadnego pola manewru. Iluzoryczne są zatem sugestie skarżących co do tego, że rozpoznanie wniosku dekretowego w całości i rozstrzygnięcie sprawy jedną decyzją administracyjną w sytuacji gdy aktualnie mamy do czynienia z kilkoma nieruchomościami "wieczystoksięgowymi" – doprowadziłoby do innego rozstrzygnięcia. Kwestia ta nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy, przeciwnie łączne rozpoznanie wniosku, jakkolwiek co do zasady uzasadnione, pogłębiłyby tylko i poszerzyło katalog argumentów co do zaistnienia kryteriów negatywnych.
Gros rozbudowanych zarzutów skargi dotyczy "formuły" rozstrzygnięcia związanej z prawem użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, podczas gdy przepisy ustawy przekształceniowej z dniem 1 stycznia 2019 r. wyeliminowały to prawo na rzeczy cudzej w stosunku do nieruchomości zabudowanych na cele mieszkalne, co ma miejsce w kontrolowanej sprawie. W tym zakresie rację ma strona skarżąca powołując się na art. 1 i 2 ustawy przekształceniowej i przywołując jej jednoznacznie brzmiący przepis zawarty w art. 23. Przepisy te wskazują, że od 1 stycznia 2019 r. pozytywne rozpatrzenie wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego może polegać jedynie na przyznaniu prawa własności w miejsce obciążenia nieruchomości "mieszkalnej" dotychczas istniejącym prawem użytkowania wieczystego. W tym zakresie wątpliwości nie budzi więc treść art. 23 ustawy przekształceniowej. Stanowi on, że w przypadku uwzględnienia po dniu 1 stycznia 2019 r. wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, dotyczącego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2, przenosi się prawo własności gruntu. W przepisie tym mowa jednak o uwzględnieniu wniosku dekretowego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Istotne dla sprawy – gdy chodzi o przesłanki uwzględnienia wniosku dekretowego – są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak zasadnie podało SKO, zgodnie z art. 214a ust. 1 pkt 2 u.g.n. odmawia się oddania gruntu w użytkowanie wieczyste lub przeniesienia prawa własności gruntu na rzecz osoby uprawnionej, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, ze względu na jej sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich. Zasadę tę, w myśl art. 214a ust. 2 u.g.n., stosuje się także w przypadku, gdy wyłączenia uzasadniające odmowę uwzględnienia wniosku "dekretowego", dotyczą części gruntu, budynku albo ich części składowych. W świetle jednoznacznego brzmienia ww. przepisu zarzuty skargi pozostają zatem chybione.
Gdy chodzi o ustalenia faktyczne, to z akt wynika, że część nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją została sprzedana osobom trzecim. Potwierdzają to dane zawarte w księdze wieczystej nr [...]. Chodzi tu w szczególności o udział 224/10000 dotyczący wyodrębnionego lokalu nr [...] ([...]) oraz udział 438/10000 dotyczący lokalu nr [...] ([...]). W tej sytuacji organ nie miał podstaw by uwzględnić wniosek dekretowy, a powołane przez niego przepisy nie budzą wątpliwości interpretacyjnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J.F., E.S. i R.Z. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie:
I. prawa materialnego, a mianowicie:
1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zw. z art. 214 ust. 1 pkt. 2 oraz ust. 2 u.g.n. w zw. z w art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ustawy przekształceniowej wywołanego wydaną po dniu 1 stycznia 2019 r. decyzją SKO utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawa o odmowie ustanowienia prawa wieczystego użytkowania gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, w wyniku rozpoznania wniosku dekretowego, albowiem zdaniem WSA w Warszawie w realiach art. 23 ustawy przekształceniowej, takie rozstrzygnięcie jest legalne w wypadku odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego,
podczas gdy właściwe rozstrzygniecie wniosku dekretowego dotyczącego gruntu nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe, powinno odnosić się zarówno do przeniesienia prawa własności zabudowanego na cele mieszkaniowe gruntu, w wyniku uwzględnienia wniosku dekretowego, jak i odmowy przeniesienia prawa własności zabudowanego na cele mieszkaniowe gruntu w wypadku odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego;
2. art. 214a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o własności lokali w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ustawy przekształceniowej w zw. z art. 195 k.c. przez dokonaną z naruszeniem reguł wynikających z art. 2, art. 21 ust. 2 art. 31 ust. 3, art. 64 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 1 i art. 6 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 Ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r., (Dz. U. z 1995 r., Nr 26 poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3 Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61 poz. 284) błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym uznaniu, że rozdysponowanie nawet jednego z lokali z budynku spełniającego warunki art. 5 dekretu warszawskiego wraz z przypadającym mu udziałem w prawie własności gruntu, uzasadnia odmowę uwzględnienia wniosku dekretowego,
podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią art. 214a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.n. art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 23 ustawy przekształceniowej, odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego na podstawie art. 214a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.n. może dotyczyć tylko tych udziałów w prawie współwłasności gruntu, które są już rozdysponowane na rzecz osób trzecich, jako właścicieli wyodrębnionych i sprzedanych lokali, gdyż odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego w zakresie nierozdysponowanym, prowadzi do niedopuszczalnego wywłaszczenia przysługującego dawnym właścicielom udziału we własności budynku oraz roszczenia majątkowego wynikającego ze złożonego w trybie art. 7 ust 1 dekretu warszawskiego wniosku dekretowego, bez jakiegokolwiek odszkodowania;
3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu rażącego naruszania prawa, tj. art. 7 ust. 1 w zw. art. 8 dekretu warszawskiego i art. XXXIX § 3 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 321 ze zm; d.p.w.p.r.), decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawa, w wyniku braku rozstrzygnięcia o statusie prawno - rzeczowym budynku spełniającego warunki art. 5 dekretu warszawskiego, w wyniku odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego, a w konsekwencji niedopuszczalne jako rażąco naruszające prawo (art. 156 pkt 2 k.p.a.) rozszczepienie prawa własności budynku przysługującego dawnemu właścicielowi oraz roszczenia wynikającego z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego do gruntu;
II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez brak należytej kontroli decyzji SKO pod względem zgodności z prawem, skutkującej oddaleniem skargi w sytuacji, gdy skarga powinna zostać uwzględniona, a zaskarżona Decyzja SKO uchylona stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a., w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., albowiem rozstrzygnięcie wniosku dekretowego zawarte w sentencji zaskarżonej decyzji SKO, odmawiające ustanowienia prawa wieczystego użytkowania do zabudowanego gruntu nieruchomości, jest nieprecyzyjne i niepełne, gdyż nie stwierdza czy doszło do przejścia na rzecz właściciela gruntu, prawa własności budynku spełniającego warunki art. 5 dekretu warszawskiego, stosownie do treści art. 8 dekretu warszawskiego w zw. z art. XXXIX § 3 d.p.w.p.r., a w konsekwencji, przeprowadzona przez WSA w Warszawie kontrola decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawa jest niewłaściwa, albowiem akceptuje niejasną sytuację prawną odnośnie do statusu prawo rzeczowego budynku, czym narusza zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.) i zasady pogłębienia zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.), w stopniu mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 133 § 1 p.p.s.a., przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający jego kontrolę kasacyjną, oraz uniemożliwiający prześledzenie toku rozumowania WSA w Warszawie, poprzez brak wskazania przyczyn, dla których WSA w Warszawie stwierdził, że zgodnie z wykładnią art. 214a ust. 2 u.g.n., wynikającą z jednoznacznego brzmienia tego przepisu, wyodrębnienie z budynku i sprzedaż lokalu Nr [...] (KW Nr [...]) oraz lokalu Nr [...] (KW Nr [...]) wraz z udziałem w prawie własności gruntu nieruchomości (KW Nr [...]), uniemożliwia uwzględnienie wniosku dekretowego w zakresie pozostałego udziału w zabudowanym gruncie, odpowiadającego części niewyodrębnionych i niesprzedanych lokali, co do którego nie dokonano jakiegokolwiek rozporządzenia.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w całości;
2. uchylenie w całości decyzji SKO oraz decyzji Prezydenta m.st. Warszawy;
3. zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J.F., E.S. oraz R.Z. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wedle norm przypisanych prawem.
Skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast zarzuty postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) są częściowo powieleniem tez z zarzutów "materialnych" i mają w stosunku do tych ostatnich wtórny charakter. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy są w tej sytuacji zarzuty oparte na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).
Przede wszystkim za usprawiedliwiony uznać należy zarzut naruszenia art. 214a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i art. 31 ust. 3, art. 64 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Sąd I instancji przyjął, że zgodnie z art. 214a ust. 1 pkt 2 u.g.n. odmawia się oddania gruntu w użytkowanie wieczyste lub przeniesienia prawa własności gruntu na rzecz osoby uprawnionej, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, ze względu na jej sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich. Zasadę tę, w myśl art. 214a ust. 2 u.g.n., stosuje się także w przypadku, gdy wyłączenia uzasadniające odmowę uwzględnienia wniosku "dekretowego", dotyczą części gruntu, budynku albo ich części składowych i że brzmienie tych przepisów jest jednoznaczne.
Tymczasem normatywna treść powyższych przepisów wcale nie jest jednoznaczna. Jak podaje się w doktrynie "Dodany ustawą z 17.09.2020 r. przepis art. 214a ust. 2 u.g.n. stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się także w przypadku, gdy wyłączenia, o których mowa w ust. 1, dotyczą części gruntu, budynku albo ich części składowych. Tak skonstruowany przepis stanowi przykład schematycznego i nadmiernego uproszczenia legislacyjnego. Nie wiadomo bowiem, czy przepis ust. 1 ma powodować odmowę dotyczącą całej nieruchomości, czy tylko dotyczącą stosownej części nieruchomości. A jeżeli chodzi o wymóg dotyczący części składowych gruntu lub budynków, to w ogóle nie wiadomo jak miałby być stosowany w sytuacji, której ten przepis miałby dotyczyć. Czy może chodzić o części składowe tylko części gruntu lub części budynku lub budynków usytuowanych na danym gruncie? Jak miałaby być ewentualnie przenoszona własność części składowych, które nie mogą stanowić odrębnego przedmiotu własności (czego możliwość ten przepis dopuszcza, bo nakazuje odmowę)? I czy naprawdę należy odmówić ustanowienia prawa wieczystego użytkowania takich części na podstawie omawianego przepisu, a nie dlatego, że inne – od dawna obowiązujące przepisy – w ogóle uniemożliwiają oddanie ich w wieczyste użytkowanie?" (E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 214a).
Jedynie gramatyczne odczytanie treści art. 214a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.n. nie jest wystarczające, gdyż może prowadzić do dwóch przeciwstawnych wniosków. Po pierwsze można przepisy te odczytać tak, jak uczynił to Sąd I instancji, że odmawia się a limine oddania gruntu w użytkowanie wieczyste lub przeniesienia prawa własności gruntu na rzecz osoby uprawnionej, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, także wówczas, gdy nastąpiła sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich tylko części gruntu, budynku albo ich części składowych. Po drugie, można też przyjąć, że ust. 2 art. 214a u.g.n. doprecyzowuje, że odmowa może nastąpić nie tylko wówczas, gdy cała nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich, ale także wtedy, gdy dotyczy to "części gruntu, budynku albo ich części składowych" (pozostawiając na marginesie znaczenie tego zwrotu ujętego w cudzysłów w świetle wątpliwości przytoczonych wyżej w komentarzu E. Bończak-Kucharczyk), ale wówczas nakaz odmowy dotyczy tylko tej części.
W świetle aksjologii konstytucyjnej poprawna może być tylko ta druga wykładnia art. 214a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.n., a zdecydowanie wykluczyć należy tę pierwszą, jaką przyjął Sąd I instancji. Zauważyć należy, że "Regulacja objęta art. 214a u.g.n. jeszcze przed wejściem w życie była przedmiotem oceny zgodności z Konstytucją RP, dokonanej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 19.07.2016 r., Kp 3/15. Tym wyrokiem Trybunał uznał, że art. 1 pkt 3 powołanej ustawy z 25.06.2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, w części dotyczącej dodanego art. 214a u.g.n. jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Trybunał, odnosząc się do poszczególnych przesłanek odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz dawnego właściciela gruntu warszawskiego lub jego następców prawnych, stwierdził, że wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu były wielokrotnie w sprawach rozpatrywanych przez sądy podstawą nieuwzględnienia wniosku restytucyjnego. (...) Trybunał stwierdził także, że mocą art. 214a u.g.n. ustawodawca dokonał ujednolicenia i uporządkowania obowiązujących i stosowanych w praktyce przesłanek odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela gruntu, co przyczyni się do wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości położonych w centrum Warszawy. Bezpieczeństwo prawne i stabilizację sytuacji prawnej, zwłaszcza gdy chodzi o nieruchomości, Trybunał uznał za wartość konstytucyjną" (E. Klat-Górska [w:] A. Bródka, A. Nikiforów, J. Wilk, E. Klat-Górska, Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2024, art. 214a).
Tak więc początkowo art. 214a u.g.n. miał odzwierciedlać i porządkować już istniejącą praktykę orzeczniczą stosowaną przy rozpoznawaniu wniosków w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Dopiero później, po zmianach dokonanych z dniem 20 października 2020 r., katalog przypadków wymienionych w art. 214a ust. 1 u.g.n. uległ poszerzeniu. Tym niemniej, w odniesieniu do przesłanki z obecnego brzmienia art. 214a ust. 1 pkt 2 "Trybunał Konstytucyjny [we wspomnianym wyżej wyroku z 19.07.2016 r. Kp 3/15] uznał, że jeśli władze publiczne dokonały w przeszłości rozporządzenia nieruchomością, przejętą na podstawie dekretu, na rzecz osoby trzeciej (art. 214a pkt 2 u.g.n.), to uwzględnieniu roszczenia restytucyjnego byłego właściciela nieruchomości sprzeciwia się nie tylko niemożliwość prawna ustanowienie użytkowania wieczystego, ale także aksjologia (wartości) konstytucji. Uczynienie zadość roszczeniu dekretowemu wymagałoby bowiem pozbawienia praw innej osoby, nabytych w dobrej wierze zwykle kilkadziesiąt lat temu" (E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 214a). Stanowisko takie wynikało też z orzecznictwa. "Innymi słowy, dopóki sporna nieruchomość warszawska jest obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich, dopóty następcy prawni byłych współwłaścicielek tej nieruchomości nie mogą skutecznie otrzymać zaspokojenia ich żądania, wynikającego z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego" (zob. np. wyroki NSA z 15.07.2015 r. I OSK 2559/13, LEX nr 1794863 oraz z 23.10.2015 r. I OSK 387/14).
Powyższa okoliczność (konieczność odmownego rozpatrzenia wniosku w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego) nie zachodzi jednak w odniesieniu do tej części dawnej nieruchomości warszawskiej, która nie "została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich", a restytucja pozostałej części nieruchomości w trybie art. 7 dekretu warszawskiego na rzecz byłego właściciela lub jego następcy prawnego nie pozostaje w kolizji z prawami nabytymi przez "osoby trzecie". Odmowa zatem pozytywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego, wyłącznie w oparciu o przesłankę z art. 214a ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zw. z ust. 2 tego artykułu, w odniesieniu do części nieruchomości warszawskiej nierozdysponowanej na rzecz osób trzecich, bez względu na przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, pozostawałaby w kolizji z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji (ochrona własności i praw majątkowych) oraz z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), co ma także swoje odzwierciedlenie w art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wszak roszczenie z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego jest prawem majątkowym, objętym gwarancjami wynikającymi z powołanych przepisów Konstytucji i Konwencji. W tej sytuacji wykładnia art. 214a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.n., przyjęta przez Sąd I instancji, wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, nie tylko nie jest jednoznaczna, ale jest sprzeczna z aksjologią konstytucyjną. Uwzględnienie tego zarzutu stanowiło więc wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku i decyzji poddanych kontroli Sądu I instancji.
Zauważyć też należy, że skarga kasacyjna została nadmiernie rozbudowana, przez co część zarzutów nie ma usprawiedliwionych podstaw. Rację ma bowiem Sąd I instancji, że postępowanie w tej sprawie toczyło się w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, a zatem norma wynikająca z art. 23 ustawy przekształceniowej miałaby zastosowanie tylko wówczas, gdyby doszło do "uwzględnienia po dniu 1 stycznia 2019 r. wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu". Skoro organ "nie uwzględnił wniosku" (inną sprawą jest, czy uczynił to zgodnie z prawem), to rozstrzygał zgodnie z dyspozycją art. 7 ust. 2 dekretu.
Ponadto, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu rażącego naruszania prawa, tj. art. 7 ust. 1 w zw. z art. 8 dekretu warszawskiego i art. XXXIX § 3 d.p.w.p.r. w wyniku braku rozstrzygnięcia o statusie prawno - rzeczowym budynku spełniającego warunki art. 5 dekretu warszawskiego, w wyniku odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego. Należy bowiem podzielić tezę wyrażaną w orzecznictwie, że "W myśl art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.) w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy, która obowiązana jest wypłacić właścicielowi ustalone w myśl art. 9 odszkodowanie za budynki, nadające się do użytkowania lub naprawy. Regulacja ta oznacza, że budynki położone na gruncie "dekretowym" przechodziły z mocy prawa na własność gminy m.st. Warszawy, czy później Skarbu Państwa, w sytuacji gdy nie został w ogóle zgłoszony wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu lub gdy wniosek zgłoszony w tym trybie nie został uwzględniony przez organ w sposób określony w art. 7 ust. 2 dekretu. Tak więc w zakresie budynków położonych na gruncie dekretowym o ich przejściu na własność gminy w trybie art. 8 dekretu nie orzekano w trybie decyzji bądź też innego orzeczenia, a przejście prawa własności następowało z mocy samego prawa" (zob. wyrok WSA w Warszawie z 10.04.2014 r. I SA/Wa 1754/13, LEX nr 1485247). Przy czym powołany w zarzucie art. XXXIX § 3 d.p.w.p.r. w ogóle nie odnosi się do obowiązku (lub jego braku) wydawania osobnego rozstrzygnięcia w przedmiocie własności budynku, w przypadku odmownego załatwienia wniosku w trybie art. 7 ust. 2 dekretu. Przepis ten stanowił bowiem, że "Budynki, które w myśl art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy stanowią własność dotychczasowych właścicieli, są uważane za odrębne nieruchomości. Przepisy szczególne o zakładaniu i prowadzeniu ksiąg wieczystych dla takich nieruchomości wyda w drodze rozporządzenia Minister Sprawiedliwości w porozumieniu z Ministrem Odbudowy."
Niezasadny jest w tej sytuacji także zarzut pierwszy postawiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Jeśli zaś chodzi o drugi zarzut z tej samej podstawy kasacyjnej zauważyć należy, że za pomocą art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez wojewódzki sąd administracyjny stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez ten sąd (zob. np. wyrok NSA z 24.06.2025 r. III OSK 551/22, LEX nr 3895415), a do tego sprowadza się ten zarzut. Do zakwestionowania wykładni prawa materialnego przyjętej przez Sąd I instancji służą zarzuty oparte na pierwszej podstawie kasacyjnej, które w tej sprawie częściowo okazały się zasadne.
Ponownie rozpoznając sprawę organy zastosują się do oceny prawnej przedstawionej wyżej.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.