I OSK 2528/23

I OSK 2528/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Jolanta Górska
Krzysztof Sobieralski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Komunalizacja mienia
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2734/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-02-10
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz postanowienie organu II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 30 par. 4, art. 61a par. 1, art. 97 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188, art. 203 pkt 1, art. 205 par 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2734/22 w sprawie ze skargi H.B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2022 r. nr DAP-WPK-727-1-524/2021/MGa w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz H.B. kwotę 1037 (tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 10 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2734/22, oddalił skargę H.B., zwanej dalej "skarżącą" lub "skarżącą kasacyjnie", na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zwanego dalej "Ministrem", z dnia 16 września 2022 r., nr DAP-WPK-727-1-524/2021/MGa, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W dniu 14 września 2021 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Krośnieńskiego z dnia 13 grudnia 1991 r., nr GP.II.GG.7212/4149/91, stwierdzającej nabycie przez Gminę I. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] – zabudowanej budynkiem pawilonu handlowego, w jednostce ewidencyjnej I., obrębie I..
Minister, opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 16 września 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu stwierdził, że wnioskująca o stwierdzenie nieważności H.B. nie wykazała aby przysługiwał jej interes prawny w żądaniu, w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Minister wskazał, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa jako właściciel mienia i jednostka samorządu terytorialnego, która to mienie przejmuje. Poza tym stroną może być podmiot który wykaże, że ma tytuł prawny do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Taki tytuł nie został wykazany przez Skarżącą. Skarżąca poinformowała jedynie, że toczy się postępowanie sądowe o ustalenie nieistnienia przejścia z mocy prawa na Skarb Państwa prawa własności nieruchomości. Tym samym Skarżąca nie potwierdziła tytułu prawnego do nieruchomości a analiza zapisów księgi wieczystej wskazuje, że w dacie komunalizacji nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa.
W skardze do Sądu I instancji podniesiono zarzut naruszenia:
1) art. 61a § 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie pomimo przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, podczas gdy przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku oczywistego braku interesu prawnego strony, niewymagającego prowadzenia postępowania wyjaśniającego;
2) art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. poprzez pominięcie dokumentów w postaci postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku złożonych przez skarżącą wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca nie wykazała, kto był właścicielem nieruchomości w dacie komunalizacji, podczas gdy skarżąca wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej przedłożyła dokumenty w postaci postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po kolejnych spadkobiercach przedwojennych właścicieli nieruchomości stanowiącej majątek I., z których wynika, kto i w jakich udziałach był właścicielem nieruchomości zarówno w dacie komunalizacji;
3) art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 157 § 2 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. i art. 30 § 4 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że podanie w sprawie pochodzi od osoby niebędącej stroną, podczas gdy:
a) skarżąca jako spadkobierczyni właścicieli majątku I. z daty przeprowadzenia reformy rolnej, zgodnie z rzeczywistym stanem materialnoprawnym, obecnie jest współwłaścicielem nieruchomości objętych decyzją Wojewody Krośnieńskiego kwestionowaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, a w dacie komunalizacji współwłaścicielami nieruchomości byli, między innymi, jej poprzednicy prawni P.K. i J.K.,
b) w toku jest prowadzone, m.in. z udziałem skarżącej, postępowanie o stwierdzenie ze skutkiem ex tunc, że nieruchomości stanowiące majątek I. nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, a Wojewoda Podkarpacki wydał nieprawomocną decyzję, m.in. co do nieruchomości objętej kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją Wojewody Krośnieńskiego, a co za tym idzie własność nieruchomości od początku przysługiwała i przysługuje nadal spadkobiercom dawnych właścicieli majątku I., a skarżąca okoliczności te wykazała w toku postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym postanowieniem,
4) art. 7 K.p.a. w związku z art. 8 § 1 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez odmowę skarżącej prawa do ochrony jej prawa własności, pomimo wykazania słusznego interesu strony związanego z materialnoprawnym statusem skarżącej jako współwłaściciela nieruchomości objętych decyzją Wojewody Krośnieńskiego.
Sąd I instancji oddalając skargę, zaakceptował stanowisko Ministra. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skarżąca nie udokumentowała, aby w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r., jak również obecnie, legitymowała się tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości, który przesądzałby o posiadaniu przez nią interesu prawnego w tej sprawie. Zarówno w dacie 27 maja 1990 r., jak i w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, sporna nieruchomość ujawniona była w księdze wieczystej jako własność Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu I instancji, organ w sposób prawidłowy dokonał wstępnej oceny wniosku i uznał, że skarżąca nie jest uprawniona do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Wbrew temu, co wywodzi się w skardze, organ nie dokonywał jakiś skomplikowanych ocen a jedynie wyprowadzał wnioski z dokumentów przedłożonych przez stronę a zatem nie naruszył w tym zakresie art. 61a § 1 K.p.a. W ocenie Sądu zarzut ten opierał się na wadliwym przekonaniu, że przepis ten nie pozwala na dokonywanie jakichkolwiek samodzielnych ustaleń przez organ. Tymczasem przepis ten pozwala na wstępną ocenę wniosku, w tym legitymacji do wszczęcia danego postępowania administracyjnego. W innym przypadku byłby to przepis zbędny, gdyż w takiej sytuacji w każdym wypadku organ zobowiązany byłby do wszczęcia postępowania bez jakichkolwiek ustaleń faktycznych i dopiero po jego wszczęciu mógłby badać legitymację skargową strony wnoszącej podanie. W postępowaniu komunalizacyjnym biorą udział Skarb Państwa, jako właściciel, gmina jako podmiot ubiegający się o komunalizację i ewentualnie każdy inny podmiot który wykaże, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do mienia objętego komunalizacją (co w konsekwencji wyklucza komunalizację). Organy, jak i inne podmioty prawa, związane są jednocześnie domniemaniami prawnym wynikającymi z wpisów w księgach wieczystych (zgodności z rzeczywistym stanem prawny). Treść księgi wieczystej przesądza o tytule prawnym do opisanej w niej nieruchomości. W niniejszej sprawie organ powołał się na księgę wieczystą nr [...] i ujawnionego w niej w dacie komunalizacji właściciela - Skarbu Państwa. Stan ten nie uległ zmianie do chwili orzekania. Organy i sądy związane są zatem domniemaniami prawnymi wynikającymi z wpisów w księgach wieczystych: domniemanie zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym - art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Oczywiście domniemania te są obalalne ale skarżąca tego nie uczyniła. Poza tym, jak trafnie wskazuje organ, nie może on kontrolować wpisów w księgach wieczystych, gdyż do tego powołane są sądy powszechne i wskazane szczególne tryby z tym związane (np. art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego czy art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Powoływane przez Skarżącą okoliczności związane z toczącym się postępowaniem administracyjnym nie stanowią podstawy do uznania, że skarżącej przysługiwał w dacie komunalizacji tytuł prawny do nieruchomości. Postępowanie o ustalenie, że nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej to zdarzenie, którego wynik jest niepewny i oddalony w czasie. Nawet przyjmując, że zakończyłoby się ostatecznym ustaleniem pozytywnym dla skarżącej, to nie powoduje z mocy takiej decyzji zmian własnościowych w szczególności, gdy mamy do czynienia z wpisami w księgach wieczystych. Tymczasem interes prawny we wszczęciu postępowania musi być aktualny na datę składania wniosku. Oznacza to, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.
Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości H.B. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 oraz w związku z art. 157 § 2 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. i art. 30 § 4 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że podanie w sprawie pochodzi od osoby niebędącej stroną ze względu na brak aktualnego interesu prawnego skarżącej, podczas gdy w ujęciu materialnoprawnym skarżąca jest aktualnym współwłaścicielem nieruchomości objętych kwestionowaną decyzją Wojewody Krośnieńskiego z dnia 13 grudnia 1991 r., a jej poprzednicy prawni byli współwłaścicielami tej nieruchomości w dacie wydania wskazanej decyzji Wojewody Krośnieńskiego;
2. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i dokonanie przez Sąd I instancji ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy tj. wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy w postaci postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku złożonych przez skarżącą wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca nie wykazała, kto był właścicielem nieruchomości w dacie jej komunalizacji oraz, że nie wykazała, iż aktualnie to ona pozostaje jej właścicielką, podczas gdy skarżąca wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej przedłożyła dokumenty w postaci postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po kolejnych spadkobiercach przedwojennych właścicieli nieruchomości stanowiącej majątek I., z których wynika kto i w jakich udziałach był właścicielem nieruchomości zarówno w dacie komunalizacji, jak i w dacie złożenia podania inicjującego;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. w związku z art. 8 § 1 K.p.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że w świetle zasad Konstytucji RP dopuszczalne jest dokonanie odmowy prawa do ochrony prawa własności skarżącej pomimo wykazania słusznego interesu strony związanego z materialnoprawnym statusem skarżącej jako współwłaściciela nieruchomości objętych decyzją Wojewody Krośnieńskiego z dnia 13 grudnia 1991 r.;
4. art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zawieszenie postępowania mimo, iż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku innego postępowania toczącego się przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi znak sprawy: GZ.rn.526.304.2019 w sprawie stwierdzenia, że nieruchomości stanowiące majątek I. oraz zespół pałacowo-parkowy w I.1 nie były objęte art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, co ostatecznie potwierdzi, że Skarb Państwa nigdy nie był właścicielem przedmiotowych nieruchomości, wobec czego nie mogły być przedmiotem decyzji komunalizacyjnej Wojewody Krośnieńskiego.
Skarżąca kasacyjnie, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Równocześnie sformułowano wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się skuteczna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione, a argumenty trafne. W szczególności nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. przez pominięcie znajdujących się w aktach postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, wykazujących następstwo prawne skarżącej po przedwojennych właścicielach nieruchomości. Sąd I instancji bynajmniej nie pominął tych dokumentów, nie zakwestionował też następstwa prawnego skarżącej po osobach będących właścicielami nieruchomości przed datą ich przejęcia przez Skarb Państwa. Nie mogło również w sprawie dojść do naruszenia art. 30 § 4 K.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Przepis ten dotyczy następstwa prawnego w toku trwającego postępowania, co w sprawie nie miało miejsca. Nie jest tak, że poprzednicy prawni skarżącej skutecznie wszczęli postępowanie administracyjne dotyczące ich praw zbywalnych, a skarżąca wstąpiła w ich miejsce, to wszak skarżąca zwróciła się z wnioskiem o wszczęcia postępowania administracyjnego. Z podanych względów przepis art. 30 § 4 K.p.a. nie mógł mieć w sprawie zastosowania i nie może być powoływany jako źródło interesu prawnego skarżącej. Nieuprawniona jest także argumentacja skargi kasacyjnej, opierająca się na tezie, że aktualnie skarżąca jest "współwłaścicielem nieruchomości w ujęciu materialnoprawnym". Takiego tytułu współwłasności skarżąca nie przedstawiła, twierdzenie skargi kasacyjnej jest zatem pozbawione podstaw i nie może służyć do potwierdzenia interesu prawnego. Niezależnie od powyższego, skarga kasacyjna podlegała jednak uwzględnieniu.
Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, przy czym poszczególne zarzuty dotyczą łącznie szeregu przepisów wymienionych w powiązaniu. Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddawały się rozpoznaniu wyłącznie w takim zakresie, jaki został wyznaczony w samej skardze kasacyjnej, a nie w odniesieniu odrębnie do każdego ze wskazanych przepisów.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia dopuszczalności zastosowania art. 61a § 1 K.p.a.
Stosownie do art. 157 § 2 K.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. Skutek wszczęcia postępowania na żądanie strony jest warunkowy, może bowiem zostać zniweczony wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 61a K.p.a. można podzielić na przesłanki przedmiotowe oraz przesłanki podmiotowe. Wniesienie żądania wszczęcia postępowania przez osobę niebędącą stroną w sprawie jest przesłanką podmiotową odmowy wszczęcia postępowania.
Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ograniczona jest jednak do przypadków oczywistego braku w sprawie interesu prawnego wnoszącego żądanie. Według ustabilizowanego orzecznictwa dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. jest ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego – do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (tak: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 61a oraz powołane tam orzecznictwo: wyroki NSA z 29 listopada 2017 r., II OSK 330/17 i z 20 listopada 2017 r., II GSK 1706/17).
Odmowa wszczęcia postępowania ze względu na wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną jest zatem możliwa wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a.) oraz ustalenie tej kwestii jest oczywiste i nie wymaga złożonego procesu wykładni (por. wyrok NSA z 28 marca 2012 r., II GSK 321/11). Natomiast w przypadku wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony należy wszcząć postępowanie i w jego toku wyjaśnić tę kwestię. Stwierdzenie braku przymiotu strony będzie wówczas skutkować umorzeniem postępowania (tak W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s. 9. Zob. też P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 61a, teza 3).
Zatem, gdy wnoszący żądanie powołuje się na interes prawny, a jego ustalenie wymaga czynności wyjaśniających (dowodowych), wówczas organ nie może odmówić wszczęcia postępowania. Organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes prawny. Jeżeli wnoszący podanie – tak jak w niniejszej sprawie – powołuje się na swój interes prawny, wówczas ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w ramach czynności wyjaśniających podejmowanych w toku wszczętego postępowania z uwzględnieniem standardów postępowania dowodowego przewidzianych w art. 7, 77 i 80 K.p.a. oraz przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału. W piśmiennictwie wskazuje się, że "ustalenie zasadności wyprowadzenia przez jednostkę interesu prawnego w sprawie jest jednym ze szczególnie złożonych działań prawnych organu administracji publicznej. Działań, które wymagają przeprowadzenia złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego oraz działań w zakresie ustalenia stanu faktycznego." (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 2024, s. 499).
Należy również zwrócić uwagę, że nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. To przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną zarówno postępowania zwykłego, jak i postępowania prowadzonego w trybie "nieważnościowym". Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której weryfikacji żąda (lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu) (zob. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 421/18; wyrok NSA z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1892/19, CBOSA). Stroną postępowania jest więc nie tylko strona postępowania zwykłego (poddawanego kontroli), ale i każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki postępowania nadzorczego. Oczywiście organ administracji publicznej nie jest związany twierdzeniem jednostki co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego. Ocena zasadności żądania jednostki może być jednak dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być ewentualne stwierdzenie o bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania.
W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy skarżąca zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, jak i w skardze do Sądu I instancji jako uzasadnienie istnienia interesu prawnego w uruchomieniu tego nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego wskazywała na toczące się odrębne postępowanie administracyjne w celu ustalenia jej tytułu prawnego do nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją komunalizacyjną Wojewody Krośnieńskiego. Było to postępowanie prowadzone – na skutek odwołania od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 23 marca 2015 r. – przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie stwierdzenia, że między innymi opisana na wstępie nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną Wojewody Krośnieńskiego nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.). Rozstrzygnięcie w tym zakresie stanowiło niewątpliwie zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. dla kwestii ustalenia interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Z treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą komunalizacyjną", wynika, że stronami postępowania komunalizacyjnego są co do zasady Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel nieruchomości i gmina jako podmiot nabywający własność nieruchomości w wyniku komunalizacji. Inne podmioty, aby mogły uczestniczyć w postępowaniu komunalizacyjnym jako strony, a w konsekwencji żądać weryfikacji ostatecznej decyzji komunalizacyjnej w trybie stwierdzenia jej nieważności, musiałyby wykazać, że w dacie komunalizacji, to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie komunalizacji. Takiemu celowi służy postępowanie mające na celu ustalenie, czy nieruchomość podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06 stwierdził, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość bądź jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Dla rozstrzygania tego rodzaju sporów przyjęta została w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. droga administracyjna, sprawom tym nadano charakter spraw administracyjnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Tym samym wyłączona została droga przed sądami powszechnymi w zakresie rozstrzygania o tym, czy określona nieruchomość (część nieruchomości) podpada pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, według którego decyzja administracyjna wydana na podstawie § 5 rozporządzenia, stwierdzająca że określony grunt nie wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutek rzeczowy (w tym sensie, że stwierdza, iż prawo własności przysługiwało pierwotnemu właścicielowi bez konieczności powrotnego przeniesienia tego prawa). Taka decyzja stanowi wyłączną podstawę do uzyskania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wiedzy, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e ) dekretu (wyroki Sądu Najwyższego z: 22 listopada 2012 r., II CSK 128/12; 28 marca 2019 r., I CSK 41/18). Ostateczna decyzja stwierdzająca, że określona nieruchomość nie wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu jest aktem administracyjnym, który władczo stwierdza, że wskazana w nim nieruchomość nie stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie dekretu. Tego rodzaju akt administracyjny poświadcza w odniesieniu do określonego gruntu, że skutek nacjonalizacji nie nastąpił. Rozstrzygnięcie zawarte w takiej decyzji jest w istocie oceną prawną, która dotyczy zaistnienia skutku nacjonalizacji w odniesieniu do konkretnego gruntu. Decyzja wydana na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r. ma skutek wsteczny w tym sensie, że podmioty zainteresowane mogą powoływać się na jej treść i wywodzić z niej skutki prawne w odniesieniu do zdarzeń od dnia wejścia w życie dekretu, to jest daty, według której grunt miał stać się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa (wyrok NSA z 20 stycznia 2021 r. I OSK 2027/20, wyrok NSA z 17 stycznia 2025 r., I OSK 2210/21).
W konsekwencji, możliwe jest następcze wykazanie interesu prawnego (statusu strony) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, to znaczy już po jej wydaniu, na skutek podjęcia przez inny właściwy organ orzeczenia, które ze skutkiem ex tunc potwierdziłoby tytuł prawnorzeczowy skarżącej do nieruchomości na dzień komunalizacji. Takim rozstrzygnięciem prejudycjalnym jest ostateczna i prawomocna decyzja, w której właściwy organ stwierdza, że określona nieruchomość nie podpada pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W konsekwencji takiego rozstrzygnięcia kwestią bezsporną będzie bowiem okoliczność, że w momencie wydania decyzji komunalizacyjnej konkretna nieruchomość objęta tą decyzją nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Skarżąca, w toku wszczętego na skutek jej żądania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wskazywała na tę okoliczność. Dowodzi to, że kwestia interesu prawnego skarżącej była sporna i zależała od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej podpadania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej.
W takiej sytuacji brak było podstaw do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a., a Minister zobowiązany był respektować skutek wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej na żądanie podmiotu, którego interes prawny wymagał wszechstronnego zbadania we wstępnej fazie tego procesu. Organ we wszczętym postępowaniu powinien był podjąć wszelkie czynności dowodowe zmierzające do ustalenia istnienia interesu prawnego skarżącej zgodnie ze standardami postępowania rozpoznawczego wyznaczonymi przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w czym mieściła się również możliwość zawieszenia wszczętego postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu rozstrzygnięcia opisanej wyżej kwestii wstępnej. Z powyższych względów, zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 61a § 1, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 i K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Skoro zaskarżony wyrok zaakceptował wadliwe formalnie - w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy – postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., to należało uwzględniając skargę kasacyjną na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. jednocześnie rozpoznać skargę i uchylić zarówno zaskarżony wyrok, jak i zaskarżone postanowienie Ministra z dnia 16 września 2022 r. Wskazania dla organu co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia wyroku, bowiem po uchyleniu postanowienia Ministra o odmowie wszczęcia postępowania nadal do rozpoznania pozostaje wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Ze wskazanych wyżej powodów i z uwagi na przyczyny uwzględnienia skargi kasacyjnej na obecnym etapie postępowania przedwczesne byłoby odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów wskazanych w punktach 2 i 4 petitum skargi kasacyjnej.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.