I OSK 2784/23

I OSK 2784/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Jolanta Górska
Krzysztof Sobieralski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Komunalizacja mienia
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2729/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-05-15
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 30 par. 4, art. 61a par. 1, art. 97 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Dz.U. 2022 poz 1728
art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 106 par. 5, art. 188, art. 203 pkt 1, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant Inspektor sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 18 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2729/22 w sprawie ze skargi H.B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2022 r. nr DAP-WPK-727-1-517/2021/MGa w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz H.B. kwotę 1174 (tysiąc sto siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 15 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2729/22, oddalił skargę H.B., zwanej dalej "skarżącą" lub "skarżącą kasacyjnie", na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zwanego dalej "Ministrem", z dnia 16 września 2022 r., nr DAP-WPK-727-1-517/2021/MGa, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W dniu 14 września 2021 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Krośnieńskiego z dnia 1 lipca 1992 r., nr GP.II.GG.7212/4292/91/92, stwierdzającej nabycie przez Gminę I. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że nieruchomość, której dotyczy kwestionowana decyzja, nie stanowiła własności Skarbu Państwa w chwili jej wydania. Wyjaśniła, że w przedmiocie ustalenia, iż nieruchomość nie przeszła na własność Skarbu Państwa, toczy się postępowanie przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wojewoda Podkarpacki w pierwszej instancji rozstrzygnął, że objęta wnioskowaną decyzją nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skarżąca podkreśliła, że decyzja wydawana w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jest decyzją deklaratywną, na mocy której organ stwierdza, że nieruchomość nie przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzja ta wywołuje skutki ex tunc. Tym samym właścicielami nieruchomości stanowiących szereg działek położonych w I. byli spadkobiercy przedwojennych właścicieli nieruchomości. Skoro nieruchomości nie stanowiły własności Skarbu Państwa ani gminy w chwili wydania decyzji, to ich rozdysponowanie nie było możliwe, co oznacza wydanie decyzji komunalizacyjnej z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą komunalizacyjną".
Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 16 września 2022 r. Minister odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Krośnieńskiego z dnia 1 lipca 1992 r. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wnioskodawca powinien już się legitymować takim tytułem prawnym do objętej wskazaną decyzją nieruchomości. Skoro wnioskodawca nie przedstawił takiego tytułu organowi, to nie można uznać, że ma on legitymację do żądania wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego. Minister podkreślił, że stronami postępowania toczącego się w trybie ustawy komunalizacyjnej są tylko Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel mienia oraz gmina, która mienie to przejmuje, ponieważ postępowanie dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. Inne osoby mogą brać udział w postępowaniu komunalizcyjnym, gdy wykażą, że mienie nim objęte stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. Jak wynika z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, który stanowił materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji, aby mienie mogło stać się własnością gminy, musiało w dniu 27 maja 1990 r. być mieniem Skarbu Państwa. Z wyjaśnień skarżącej wynika natomiast, że nie jest prawomocnie zakończone postępowanie o wydanie w trybie § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej decyzji stwierdzającej, że stanowiąca własność spadkobierców m.in. E.Z. nieruchomość objęta [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W tej sytuacji uznać należało, że skarżąca w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody nie wykazała swojej legitymacji do żądania wszczęcia postępowania, bowiem nie przedstawiła dokumentu wskazującego na jej tytuł prawny do ww. nieruchomości. Co więcej, ze znajdującego się w aktach postanowienia Państwowego Biura Notarialnego z 2 września 1991 r. wynika, że m.in. dla dz. nr [...] położonej w I., założono księgę wieczystą nr [...] i wpisano w niej prawo własności na rzecz Skarbu Państwa. Wpis w księdze wieczystej jest natomiast podstawowym dokumentem wskazującym na prawo własności. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2022 r. poz. 1728 ze zm.), zwanej dalej "u.k.w.h.", domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Na marginesie organ wskazał, że nawet ewentualne przedstawienie decyzji orzekającej, że sporna nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, również nie spowoduje przyznania skarżącej przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, bowiem prawo własności Skarbu Państwa zostałoby podważone dopiero w wyniku postępowania zakończonego wiele lat później, niż zapadła decyzja komunalizacyjna. Inaczej mówiąc wykazanie, że kilka dekad wcześniej poprzednicy prawni wnioskodawcy legitymowali się prawem własności - nie jest wystarczające do przyznania statusu strony ich następcom. Interes prawny musi być bowiem konkretny i rzeczywisty, i powinien mieć związek z danym postępowaniem prowadzonym w danym miejscu i czasie, i na podstawie określonego stanu prawnego. Dla możliwości skutecznego zainicjowania postępowania weryfikującego komunalizację mienia Skarbu Państwa istotne jest wykazanie prawa własności nie kiedykolwiek - lecz w dacie komunalizacji. Skoro więc skarżąca nie posiadała tytułu prawnego do wyżej wymienionej nieruchomości w dacie komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., jak również nie posiada go obecnie, to występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie wykazała, że postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego. Występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych, wnioskodawczyni nie wykazała, że postępowanie dotyczy jej interesu prawnego, a tym samym posiada legitymację do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.".
W skardze do Sądu I instancji podniesiono zarzut naruszenia:
1) art. 61a § 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie pomimo przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, podczas gdy przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku oczywistego braku interesu prawnego strony, niewymagającego prowadzenia postępowania wyjaśniającego;
2) art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. poprzez pominięcie dokumentów w postaci postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku złożonych przez skarżącą wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca nie wykazała, kto był właścicielem nieruchomości w dacie komunalizacji, podczas gdy skarżąca wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej przedłożyła dokumenty w postaci postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po kolejnych spadkobiercach przedwojennych właścicieli nieruchomości stanowiącej majątek [...], z których wynika, kto i w jakich udziałach był właścicielem nieruchomości zarówno w dacie komunalizacji, jak i w dacie złożenia podania inicjującego postępowanie;
3) art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 157 § 2 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. i art. 30 § 4 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że podanie w sprawie pochodzi od osoby niebędącej stroną, podczas gdy:
a) skarżąca jako spadkobierczyni właścicieli majątku [...] z daty przeprowadzenia reformy rolnej, zgodnie z rzeczywistym stanem materialnoprawnym, obecnie jest współwłaścicielem nieruchomości objętych decyzją Wojewody Krośnieńskiego kwestionowaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, a w dacie komunalizacji współwłaścicielami nieruchomości byli, między innymi, jej poprzednicy prawni P.K. i J.K.,
b) w toku jest prowadzone, m.in. z udziałem skarżącej, postępowanie o stwierdzenie ze skutkiem ex tunc, że nieruchomości stanowiące majątek [...] nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, a Wojewoda Podkarpacki wydał nieprawomocną decyzję, m.in. co do nieruchomości objętej kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją Wojewody Krośnieńskiego, a co za tym idzie własność nieruchomości od początku przysługiwała i przysługuje nadal spadkobiercom dawnych właścicieli majątku [...], a skarżąca okoliczności te wykazała w toku postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym postanowieniem, przy czym jednocześnie brak wydania do dnia złożenia skargi ostatecznej decyzji w przedmiocie niepodpadania nieruchomości stanowiących majątek [...] pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej nie może stanowić okoliczności obciążającej skarżącą i mającej determinować rzekomy brak jej interesu prawnego;
4) art. 7 K.p.a. w związku z art. 8 § 1 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez odmowę skarżącej prawa do ochrony jej prawa własności, pomimo wykazania słusznego interesu strony związanego z materialnoprawnym statusem skarżącej jako współwłaściciela nieruchomości objętych decyzją Wojewody Krośnieńskiego.
Sąd I instancji oddalając skargę, zaakceptował stanowisko Ministra. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skarżąca nie udokumentowała, aby w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r., jak również obecnie, legitymowała się tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości, który przesądzałby o posiadaniu przez nią interesu prawnego w tej sprawie. Zarówno w dacie 27 maja 1990 r., jak i w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, sporna nieruchomość ujawniona była w księdze wieczystej jako własność Skarbu Państwa (pismo Państwowego Biura Notarialnego z dnia 2 września 1991 r.). Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktyczno-prawnego danej nieruchomości. Wpisem tym organ był związany na zasadzie domniemania wynikającego z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. To natomiast, że powyższe domniemanie ma charakter wzruszalny i zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego może być obalone w oparciu o dostępne środki dowodowe nie tylko w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej, ale w każdym innym postępowaniu, w którym kwestia ta stanowi przesłankę rozstrzygnięcia, nie uprawnia do wyprowadzenia wniosku, że może to nastąpić także w postępowaniu administracyjnym. Kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest bowiem wyłącznie zagadnieniem prawa cywilnego. Organ administracji nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, gdyż wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Taka zaś sytuacja jest niedopuszczalna. Sąd I instancji uznał, iż skoro w dacie komunalizacji przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, to prawidłowo uznał organ, że skarżąca nie wykazała się posiadaniem do niej tytułu prawnego. Domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym nie może być obalone przez organy administracji w postępowaniu komunalizacyjnym, ani w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Odnosząc się do argumentacji skarżącej dotyczącej pominięcia przez organ nadzoru okoliczności, że w toku pozostaje postępowanie o stwierdzenie, że nieruchomości stanowiące majątek [...] nie podpadały pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a Wojewoda Podkarpacki wydał nieprawomocną decyzję, m.in. co do nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją komunalizacyjną, Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, że nawet ewentualne przedstawienie przez skarżącą decyzji orzekającej, iż sporne nieruchomości nie podpadały pod działanie przepisów dekretu PKWN o reformie rolnej nie spowoduje automatycznie przyznania skarżącej przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym w sprawie decyzji komunalizacyjnej. Rozstrzygnięcie w sprawie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej nie oznacza bowiem automatycznie posiadania prawa własności do nieruchomości w dacie ustawowej komunalizacji, to jest w dniu 27 maja 1990 r., a ten moment jest kluczowy z punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji komunalizacyjnej.
Sąd I instancji jako niezasadny ocenił również zarzut, że organ nadzoru, z naruszeniem art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. oraz w związku z art. 80 K.p.a., pominął przedłożone przez skarżącą postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po kolejnych spadkobiercach przedwojennych właścicieli nieruchomości stanowiącej majątek [...]. Skoro, jak wynika z akt sprawy, zarówno w dniu 27 maja 1990 r., jak i w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej, sporna nieruchomość ujawniona była w księdze wieczystej jako własność Skarbu Państwa, to oznacza, że nie ma wpływu na wynik sprawy okoliczność wydania postanowień spadkowych po dawnych właścicielach.
Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości H.B. podniosła obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 oraz w związku z art. 157 § 2 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. i art. 30 § 4 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że podanie w sprawie pochodzi od osoby niebędącej stroną ze względu na brak aktualnego interesu prawnego skarżącej, podczas gdy w ujęciu materialnoprawnym skarżąca jest aktualnym współwłaścicielem nieruchomości objętych kwestionowaną decyzją Wojewody Krośnieńskiego z dnia 1 lipca 1992 r., a jej poprzednicy prawni byli współwłaścicielami tej nieruchomości w dacie wydania wskazanej decyzji Wojewody Krośnieńskiego;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez przyjęcie, że obalenie domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. jest niedopuszczalne w postępowaniu administracyjnym a możliwe wyłącznie w postępowaniu cywilnym, podczas gdy stwierdzenie tej okoliczności w postępowaniu cywilnym jest niemożliwe zarówno w ramach postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (zgodnie z Uchwałą SN, sygn. akt III CZP 46/07). jak i niemożliwe jest w ramach postępowania o ustalenie oraz postępowania o wpis w księdze wieczystej (zgodnie z wyrokiem SA w Warszawie, sygn. akt I ACa 716/14), a w konsekwencji naruszenie art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zamknięcie skarżącym drogi sądowej do dochodzenia ich praw;
3. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego szeregu dokumentów załączonych do wniosku inicjującego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w postaci postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, podczas gdy dokumenty te w sposób jednoznaczny wykazują kolejność spadkobrania po przedwojennym właścicielu nieruchomości objętej decyzją Wojewody Krośnieńskiego, w tym w szczególności wykazują, że na dzień 17 marca 1992 r. prawo własności nieruchomości przysługiwało spadkobiercom po rodzinie Z. i K.;
4. art. 7 K.p.a. w związku z art. 8 § 1 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego z pominięciem okoliczności, że decyzja o stwierdzeniu niepodpadania pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej wywołuje skutki prawne natury materialnej i formalnej, tj.:
i. decyzja taka wywołuje skutki ex tunc, co przesądza że nieruchomość objęta taką decyzją nigdy nie przeszła na własność Skarbu Państwa,
ii. decyzja o niepodpadaniu nieruchomości pod dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej przesądza o braku podstaw do pierwotnego dokonania wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej,
iii. decyzja taka, potwierdzając brak przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, stanowi podstawę wpisu prawa własności następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości tak, jak gdyby wpisu na rzecz Skarbu Państwa nigdy nie dokonano;
5. art. 28 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej może być wyłącznie podmiot legitymujący się wpisem w księdze wieczystej na dzień komunalizacji albo jego następca prawny, podczas gdy stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej jest każdy podmiot, któremu przysługiwało w dacie komunalizacji prawo rzeczowe do nieruchomości w ujęciu materialnym, jak i następcy prawni takiego podmiotu, którymi w niniejszej sprawie jest skarżąca H.B.;
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. w związku z art. 8 § 1 K.p.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że w świetle zasad Konstytucji RP dopuszczalne jest dokonanie odmowy prawa do ochrony prawa własności skarżącej pomimo wykazania słusznego interesu strony związanego z materialnoprawnym statusem skarżącej jako współwłaściciela nieruchomości objętych decyzją Wojewody Krośnieńskiego z dnia 1 lipca 1992 r.
Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), zwanej dalej "K.c.", w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) w związku z art. 44 K.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dla oceny czy określona nieruchomość stanowiła w dniu komunalizacji mienie Skarbu Państwa decydująca jest treść wpisu w księdze wieczystej na dzień 1 lipca 1992 r., podczas gdy wpis w księdze wieczystej stanowi zaledwie domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym, a z decyzji Ministra Rozwoju Rolnictwa i Wsi z dnia 1 czerwca 2023 r. wynika, że wobec niepodpadania nieruchomości pod reformę rolną wpis Skarbu Państwa w księdze wieczystej na dzień komunalizacji był niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym.
Skarżąca kasacyjnie, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Równocześnie sformułowano wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W skardze kasacyjnej wniesiono również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - Decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 czerwca 2023 roku (znak sprawy: GZ.rn.625.26.2016) stwierdzającej, że działki objęte decyzją komunalizacyjną nie podpadały pod dekret o reformie rolnej, na okoliczność, iż w dacie komunalizacji poprzednicy prawni lub wnioskodawca byli materialnoprawnymi właścicielami wskazanych nieruchomości, istnienia interesu prawnego po stronie skarżącej, posiadania przez skarżącą statusu strony w niniejszym postępowaniu, oczywistego naruszenia prawa własności skarżącej, nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się skuteczna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione, a argumenty trafne. W szczególności nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. przez pominięcie znajdujących się w aktach postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, wykazujących następstwo prawne skarżącej po przedwojennych właścicielach nieruchomości. Sąd I instancji bynajmniej nie pominął tych dokumentów, nie zakwestionował też następstwa prawnego skarżącej po osobach będących właścicielami nieruchomości przed datą ich przejęcia przez Skarb Państwa. Nie mogło również w sprawie dojść do naruszenia art. 30 § 4 K.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Przepis ten dotyczy następstwa prawnego w toku trwającego postępowania, co w sprawie nie miało miejsca. Nie jest tak, że poprzednicy prawni skarżącej skutecznie wszczęli postępowanie administracyjne dotyczące ich praw zbywalnych, a skarżąca wstąpiła w ich miejsce, to wszak skarżąca zwróciła się z wnioskiem o wszczęcia postępowania administracyjnego. Z podanych względów przepis art. 30 § 4 K.p.a. ani nie mógł mieć w sprawie zastosowania i nie może być powoływany jako źródło interesu prawnego skarżącej. Nieuprawniona jest także argumentacja skargi kasacyjnej, opierająca się na tezie, że aktualnie skarżąca jest "współwłaścicielem nieruchomości w ujęciu materialnoprawnym". Takiego tytułu współwłasności skarżąca nie przedstawiła, twierdzenie skargi kasacyjnej jest zatem pozbawione podstaw i nie może służyć do potwierdzenia interesu prawnego. Niezależnie od powyższego, skarga kasacyjna podlegała jednak uwzględnieniu.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 P.p.s.a., przy czym poszczególne zarzuty dotyczą łącznie szeregu przepisów wymienionych w powiązaniu. Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddawały się rozpoznaniu wyłącznie w takim zakresie, jaki został wyznaczony w samej skardze kasacyjnej, a nie w odniesieniu odrębnie do każdego ze wskazanych przepisów.
Odnosząc się natomiast do zgłoszonego przez pełnomocnika wniosku dowodowego należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 5 P.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Odesłanie to oznacza, że odpowiednie zastosowanie mają art. 227, art. 228 § 2, art. 231, art. 233–245 i art. 248–257 K.p.c. Zgodnie z art. 243² K.p.c., dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub do nich dołączone stanowią dowody bez wydawania odrębnego postanowienia, pomijając dowód z takiego dokumentu, sąd wydaje postanowienie. W związku ze złożeniem do akt potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 1 czerwca 2023 r., stała się ona materiałem sprawy bez potrzeby wydawania w tym zakresie odrębnego postanowienia. Decyzja ta stwierdza, że określone nieruchomości nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, co pozostaje jednak bez zasadniczego wpływu na ocenę wyroku Sądu I instancji i zaskarżonego postanowienia. Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu, w tym przypadku postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Decyzja ta potwierdza natomiast twierdzenia zgłaszane w toku postępowania przez skarżącą, że takie postępowanie, prowadzone w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 1051, zm. z 1946 r. nr 34 215 i z 1947 r. nr 72456, dalej rozporządzenie) zostało zainicjowane. Fakt wszczęcia postępowania w trybie § 5 rozporządzenia nie był w niniejszej sprawie kwestionowany, organ i Sąd I instancji przypisały jednak tej okoliczności wadliwe znaczenie, pomijając ją. Tymczasem trwające postępowanie w przedmiocie niepodpadania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej stanowiło okoliczność istotną, a to ze względu na jego przedmiot oraz przesłanki do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a.
Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dowodzą, że zasadniczym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Stosownie do treści art. 157 § 2 K.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia, skutku milczącego załatwienia sprawy) wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje w chwili wpływu podania zawierającego to żądanie do właściwego organu. Skutek wszczęcia postępowania na żądanie strony jest warunkowy, może bowiem zostać zniweczony wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.
W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy Minister odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 61a K.p.a. można podzielić na przesłanki przedmiotowe oraz przesłanki podmiotowe. Wniesienie żądania wszczęcia postępowania przez osobę niebędącą stroną w sprawie jest przesłanką podmiotową odmowy wszczęcia postępowania.
Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ograniczona jest jednak do przypadków oczywistego braku w sprawie interesu prawnego wnoszącego żądanie. Według ustabilizowanego orzecznictwa dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. jest ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego – do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (tak: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 61(a) oraz powołane tam orzecznictwo: wyroki NSA z 29 listopada 2017 r., II OSK 330/17 i z 20 listopada 2017 r., II GSK 1706/17).
Odmowa wszczęcia postępowania ze względu na wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną jest zatem możliwa wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a.) oraz ustalenie tej kwestii jest oczywiste i nie wymaga złożonego procesu wykładni (por. wyrok NSA z 28 marca 2012 r., II GSK 321/11). Natomiast w przypadku wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony należy wszcząć postępowanie i w jego toku wyjaśnić tę kwestię. Stwierdzenie braku przymiotu strony będzie wówczas skutkować umorzeniem postępowania (tak W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s. 9. Zob. też P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 61a, teza 3).
Zatem, gdy wnoszący żądanie powołuje się na interes prawny, a jego ustalenie wymaga czynności wyjaśniających (dowodowych), wówczas organ nie może odmówić wszczęcia postępowania. Organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes prawny. Jeżeli wnoszący podanie – tak jak w niniejszej sprawie – powołuje się na swój interes prawny, wówczas ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w ramach czynności wyjaśniających podejmowanych w toku wszczętego postępowania z uwzględnieniem standardów postępowania dowodowego przewidzianych w art. 7, 77 i 80 K.p.a. oraz przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału. W piśmiennictwie wskazuje się, że "ustalenie zasadności wyprowadzenia przez jednostkę interesu prawnego w sprawie jest jednym ze szczególnie złożonych działań prawnych organu administracji publicznej. Działań, które wymagają przeprowadzenia złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego oraz działań w zakresie ustalenia stanu faktycznego." (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 2024, s. 499).
Należy również zwrócić uwagę, że nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. To przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną zarówno postępowania zwykłego, jak i postępowania prowadzonego w trybie "nieważnościowym". Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której weryfikacji żąda (lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu) (zob. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 421/18; wyrok NSA z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1892/19, CBOSA). Stroną postępowania jest więc nie tylko strona postępowania zwykłego (poddawanego kontroli), ale i każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki postępowania nadzorczego. Oczywiście organ administracji publicznej nie jest związany twierdzeniem jednostki co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego. Ocena zasadności żądania jednostki może być jednak dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być stwierdzenie o bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania.
W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy skarżąca zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, jak i w skardze do Sądu I instancji jako uzasadnienie istnienia interesu prawnego w uruchomieniu tego nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego wskazywała na toczące się odrębne postępowanie administracyjne w celu ustalenia jej tytułu prawnego do nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją komunalizacyjną Wojewody Krośnieńskiego. Było to postępowanie prowadzone - na skutek odwołania od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 23 marca 2015 r. - przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie stwierdzenia, że między innymi opisana na wstępie nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną Wojewody Krośnieńskiego nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.). Rozstrzygnięcie w tym zakresie stanowiło niewątpliwie zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. dla kwestii ustalenia interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, a to ze względu na charakter decyzji wydawanej na podstawie § 5 rozporządzenia. Z treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. wynika, że stronami postępowania komunalizacyjnego są co do zasady Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel nieruchomości i gmina jako podmiot nabywający własność nieruchomości w wyniku komunalizacji. Inne podmioty, aby mogły uczestniczyć w postępowaniu komunalizacyjnym jako strony, a w konsekwencji żądać weryfikacji ostatecznej decyzji komunalizacyjnej w trybie stwierdzenia jej nieważności, musiałyby wykazać, że w dacie komunalizacji, to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie komunalizacji. Takiemu celowi służy postępowanie mające na celu ustalenie, czy nieruchomość podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06 stwierdził, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość bądź jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Dla rozstrzygania tego rodzaju sporów przyjęta została w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. droga administracyjna, sprawom tym nadano charakter spraw administracyjnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Tym samym wyłączona została droga przed sądami powszechnymi w zakresie rozstrzygania o tym, czy określona nieruchomość (część nieruchomości) podpada pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, według którego decyzja administracyjna wydana na podstawie § 5 rozporządzenia, stwierdzająca że określony grunt nie wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutek rzeczowy (w tym sensie, że stwierdza, iż prawo własności przysługiwało pierwotnemu właścicielowi bez konieczności powrotnego przeniesienia tego prawa). Taka decyzja stanowi wyłączną podstawę do uzyskania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wiedzy, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu (wyroki Sądu Najwyższego z: 22 listopada 2012 r., II CSK 128/12; 28 marca 2019 r., I CSK 41/18). Ostateczna decyzja stwierdzająca, że określona nieruchomość nie wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu jest aktem administracyjnym, który władczo stwierdza, że wskazana w nim nieruchomość nie stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie dekretu. Tego rodzaju akt administracyjny poświadcza w odniesieniu do określonego gruntu, że skutek nacjonalizacji nie nastąpił. Rozstrzygnięcie zawarte w takiej decyzji jest w istocie oceną prawną, która dotyczy zaistnienia skutku nacjonalizacji w odniesieniu do konkretnego gruntu. Decyzja wydana na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r. ma skutek wsteczny w tym sensie, że podmioty zainteresowane mogą powoływać się na jej treść i wywodzić z niej skutki prawne w odniesieniu do zdarzeń od dnia wejścia w życie dekretu, to jest daty według której grunt miał stać się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa (wyrok NSA z 20 stycznia 2021 r. I OSK 2027/20, wyrok NSA z 17 stycznia 2025 r., I OSK 2210/21).
W konsekwencji możliwe jest następcze wykazanie interesu prawnego (statusu strony) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, to znaczy już po jej wydaniu, w konsekwencji podjęcia przez inny właściwy organ orzeczenia, które ze skutkiem ex tunc potwierdziłoby tytuł prawnorzeczowy skarżącej do nieruchomości na dzień komunalizacji. Takim rozstrzygnięciem prejudycjalnym jest niewątpliwie ostateczna i prawomocna decyzja, w której właściwy organ stwierdza, że określona nieruchomość nie podpada pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W konsekwencji takiego rozstrzygnięcia kwestią bezsporną będzie bowiem okoliczność, że w momencie wydania decyzji komunalizacyjnej konkretna nieruchomość objęta tą decyzją nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Skarżąca, w toku wszczętego na skutek jej żądania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wskazywała na tą okoliczność. Dowodzi to, że istnienie interesu prawnego skarżącej była sporna i zależała od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej podpadania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej.
W takiej sytuacji brak było podstaw do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a., a Minister zobowiązany był respektować skutek wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej na żądanie podmiotu, którego interes prawny wymagał wszechstronnego zbadania we wstępnej fazie tego procesu. Organ we wszczętym postępowaniu powinien był podjąć wszelkie czynności dowodowe zmierzające do ustalenia istnienia interesu prawnego skarżącej zgodnie ze standardami postępowania rozpoznawczego wyznaczonymi przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w czym mieściła się również możliwość zawieszenia wszczętego postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu rozstrzygnięcia opisanej wyżej kwestii wstępnej. Z powyższych względów zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 61a § 1, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie są natomiast zasadne zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 K.p.a., albowiem na dzień wydania zaskarżonego postanowienia kwestia interesu prawnego skarżącej wymagała ustaleń. Nie są także zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 2, art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 1-3 Konstytucji RP przez naruszenie prawa do ochrony własności, skoro w dacie wydania zaskarżonego postanowienia skarżąca nie legitymowała się prawem własności przedmiotowych nieruchomości.
Za usprawiedliwione należy natomiast uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące dopuszczalności wzruszenia w postępowaniu administracyjnym domniemania wynikającego z art. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Stanowisko Sądu I instancji dotyczące tej kwestii, jakoby obalenie tego domniemania było możliwe wyłącznie w postępowaniu cywilnym, nie jest prawidłowe.
Domniemanie zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest zwykłym domniemaniem wzruszalnym (praesumptio iuris tantum). Domniemanie to może być wzruszone nie tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym, np. z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 u.k.w.h.) lub w drodze powództwa o ustalenie czy w postępowaniu o zasiedzenie. Niezależnie od tych trybów można je obalić dowodem przeciwnym w każdym postępowaniu, w którym od stwierdzenia rzeczywistego stanu prawnego zależy treść rozstrzygnięcia, w piśmiennictwie zdecydowanie dominuje pogląd, że w każdym postępowaniu można przeprowadzić dowód, który prowadzi do obalenia wniosku wynikającego z tych domniemań, a do wzruszenia domniemania mogą być wykorzystane wszelkiego rodzaju środki dowodowe dopuszczone w danym postępowaniu zgodnie z przepisami prawa (zob. T. Czech [w:] Księgi wieczyste i hipoteka. Komentarz. Tom I. Księgi wieczyste, wyd. III, LEX/el. 2025, art. 3., teza 104 i 106 oraz powołana tam literatura i orzecznictwo, także zob. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2025 r., sygn. akt I OSK 1193/23). Przy czym skutki obalenia domniemania ograniczają się do tego postępowania i jego stron, nie uzasadniając zmiany treści wpisów figurujących w księdze (uzasadnienie uchwały SN (7) z 18.05.2010 r., III CZP 134/09, OSNC 2010/10, poz. 131). Sam wpis w księdze wieczystej utrzymuje się zatem nadal i w dalszym ciągu, wyłączywszy osądzoną sprawę, funkcjonuje domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym (E. Gniewek, Prawo rzeczowe, 2012, s. 291; E. Gniewek w: red. E. Gniewek, System prawa prywatnego. Prawo rzeczowe, t. 3, C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN 2013, s. 198, nb 198). Ujawnione w księdze wieczystej wpisy nie mogą zatem stanowić przeszkody do przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym ustaleń dotyczących legitymacji procesowej skarżącej, związanej z ewentualnym wykazaniem, że Skarbowi Państwa w dacie komunalizacji nie przysługiwał tytuł prawy do komunalizowanej nieruchomości, a to ze względu na decyzję wydaną w trybie § 5 rozporządzenia, albowiem nieruchomości nie przeszły z mocy prawa na własność Państwa i tytuł prawny pozostał przy dotychczasowych właścicielach.
Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyrok i zaskarżonego postanowienia. Wskazania dla organu co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia wyroku, a do rozpoznania pozostaje wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.
O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).