I OSK 2489/24

I OSK 2489/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-08-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Iwona Bogucka /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1105/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-08-21
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1105/24 w sprawie ze skargi A.Ż. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 marca 2024 r., nr DO.4.7612.129.2022.RF w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1105/24 oddalił skargę A.Ż. (dalej: skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 5 marca 2024 r., nr DO.4.7612.129.2022.RF w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z 9 lutego 2016 r., nr GM.GN.6821.32.1014.JC, sprostowanej postanowieniem Starosty z 18 lutego 2016r., ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości gruntowych o nieuregulowanym stanie prawnym, (tj. nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], obręb [...], gm. O., KW nr [...] oraz nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], gm. O., KW nr [...]).
W skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oświadczając, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 , art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) przez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż decyzja Starosty Warszawskiego Zachodniego z 9 lutego 2016 r. nr 57/GM/2016 nie jest nieważna, w sytuacji gdy decyzja ta rażąco naruszała prawo, tj. art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ Starosta Warszawski Zachodni nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia, czy zmarły Z.B. pozostawił spadkobierców, czym nie zapewnił wszystkim osobom będącym stronami w sprawie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, poprzestając jedynie na zastosowaniu trybu opisanego w art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wbrew ustaleniom organu I i Il Instancji oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Starosta Warszawski Zachodni wydając decyzję z 9 lutego 2016 roku nr 57/GM/2016 w sposób rażący naruszył przepisy postępowania administracyjnego, nie ustalił w żaden sposób, kiedy zmarł Z.B. oraz czy pozostawił spadkobierców, a przede wszystkim nie zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego o przesłanie odpisu aktu zgonu czy też do sądu spadku o udzielenie informacji, czy zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po zmarłym. Starosta nie sprawdził również w Rejestrze Spadkowym, czy został sporządzony akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłym. Tym samym nie przeprowadził jakichkolwiek ustaleń i czynności wyjaśniających w zakresie ustalenia, kto jest następcą prawnym zmarłego, nic dokonując przy tym ustalenia w jakikolwiek sposób stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości, poprzestając jedynie na zastosowaniu trybu opisanego w art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania, P. S.A. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, odnosząc się do postawionych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów postępowania z tego powodu, że starosta nie podjął czynności mających na celu ustalenie następców prawnych zmarłego właściciela nieruchomości i nie zapewnił im udziału w postępowaniu. Oczekiwanie takiej praktyki w zaistniały stanie faktycznym nie jest uzasadnione ze względu na regulację art. 124a u.g.n., który stanowił podstawę zaskarżonej decyzji. Przepis ten stanowi, że przepisy art. 124 ust. 1-2 i 4-7, art. 124b oraz art. 125 i art. 126 stosuje się odpowiednio do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Do postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z tych nieruchomości stosuje się art. 114 ust. 3 i 4, art. 115 ust. 3 i 4 oraz art. 118a ust. 2 i 3. Ustawodawca przewidział zatem zmodyfikowany tryb prowadzenia postępowania w przypadku nieruchomości o nieregulowanym stanie prawnym. Jest to nadto kategoria zdefiniowana w ustawie. Zgodnie z art. 113 ust. 6 u.g.n., przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym rozumie się nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. Przepis art. 113 ust. 7 u.g.n. stanowi natomiast, że przepis ust. 6 stosuje się również, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe. Także trwające ale niezakończone postępowanie spadkowe jest zatem podstawą do uznania, że nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny.
W niezakwestionowanych okolicznościach sprawy zostało ustalone, że w dacie wydania decyzji z 9 lutego 2016 r. właścicielem nieruchomości ujawnionym w księgach wieczystych był Z.B., który zmarł [...] listopada 2014 r., tj. zmarł w toku postępowania prowadzonego przed Starostą Warszawskim Zachodnim o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako ww. działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Natomiast prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Pruszkowie z 6 listopada 2017 r. I Ns 50/17, stwierdzające nabycie spadku po Z.B. świadczy o tym, że w dacie wydania decyzji z 9 lutego 2016 r. brak było stosownego orzeczenia właściwego sądu ustalającego następstwo prawne po zmarłym właścicielu hipotecznym nieruchomości. Postanowienie z 6 listopada 2017 r. I Ns 50/17 stanowiło podstawę wpisu w księgach wieczystych, wpisów dokonano 16 lutego 2018 r. w oparciu o wniosek złożony 15 grudnia 2017 r. Zarzuty braku własnych ustaleń starosty co do faktu i daty zgonu właściciela ujawnionego w księdze wieczystej nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej, albowiem nie wykazano, jaki wpływ na wynik postępowania miałaby mieć ta okoliczność. Fakt i datę zgonu w dostatecznym stopniu potwierdza postanowienie spadkowe sądu, okoliczność ta nie była nadto kwestionowana.
Prawidłowe jest zatem stanowisko, że skoro w dacie wydania decyzji z 9 lutego 2016 r. w dziale II ksiąg wieczystych prowadzonych dla działek ewid. nr [...], nr [...] i nr [...] figurował zmarły, po którym nie zostało udokumentowane następstwo prawne orzeczeniem sądu (ewentualnie aktem poświadczenia dziedziczenia), to przedmiotowe nieruchomości miały nieuregulowany stan prawny.
Nieuregulowany stan prawny nie stanowił natomiast przeszkody do prowadzenia postępowania w przedmiocie ograniczenia prawa własności nieruchomości i nie uzasadniał zawieszenia postępowania, celem poszukiwania następców prawnych. Ze względu na cel postępowania z art. 124 ust. 1 u.g.n., ustawodawca stworzył podstawę do jego prowadzenia wobec nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, a zatem bez konieczności poszukiwania następców prawnych i indywidualnego informowania ich o postępowaniu. Odpowiednie stosowanie w takim przypadku art. 124 ust. 1-2 i 4-7 u.g.n. wyłącza konieczność prowadzenia rokowań z właścicielem o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Natomiast odesłanie do stosowania w postępowaniu art. 114 ust. 3 i 4, art. 115 ust. 3 i 4 oraz art. 118a ust. 2 i 3 skutkuje dokonywaniem obwieszczeń publicznych i możliwością wydania decyzji bez udziału następcy prawnego, jeżeli się nie zgłosi na skutek takiego ogłoszenia. W przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym informację o zamiarze ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości organ podaje do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz na stronach internetowych organu, a także przez ogłoszenie w prasie o zasięgu ogólnopolskim. Jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia nie zgłoszą się osoby, które wykażą, że przysługują im prawa rzeczowe do nieruchomości, można wszcząć postępowanie. To rozwiązanie normatywne służy zapewnieniu stronom udziału w postępowaniu. Wszczęcie postępowania następuje z dniem określonym w ogłoszeniu o wszczęciu postępowania, wywieszonym w urzędzie, po upływie terminu, o którym mowa w art. 114 ust. 4. Wydana decyzja podlega ogłoszeniu w sposób określony w art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Starosta Warszawski Zachodni ogłoszeniem z 17 lipca 2015 r., zamieszczonym w "G." zawiadomił o zamiarze wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, a następnie zawiadomieniem z 28 grudnia 2015 r., wszczął postępowanie w trybie art. 124a u.g.n. Decyzja Starosty Warszawskiego Zachodniego z 9 lutego 2016 r. weszła do obrotu prawnego, na skutek jej doręczenia pełnomocnikowi inwestora oraz została wywieszona na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatu Warszawskiego Zachodniego z siedzibą w Ożarowie Mazowieckim w okresie od 10 lutego 2016 r. do 25 lutego 2016 r., a także na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Ożarowie Mazowieckim od 11 lutego 2016 r. do 26 lutego 2016 r. Przepisy art. 114 ust. 3 i 4, art. 115 ust. 3 i 4 oraz art. 118a ust. 2 i 3 u.g.n., jak również art. 124a oraz art. 113 ust. 6 i 7 u.g.n. nie zostały objęte zarzutami skargi kasacyjnej.
Wobec powyższego nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie doszło do rażącego naruszenia żadnego ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Należy dodatkowo zwrócić uwagę, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinien co do zasady być objęty zarzutem naruszenia prawa materialnego, ma on nadto charakter blankietowy i wymaga indywidualizacji naruszonego w sposób rażący przepisu. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa procesowego nie zostały natomiast naruszone.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.